Sentencia Contencioso-Administrativo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Vitoria-Gasteiz nº 1, Rec. 735/2021 de 25 de enero del 2023

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente procedimiento las dos Resoluciones de 23 de mayo de 2021 del director general del Servicio Vasco de Empleo (Lanbide), por las que acuerda la extinción del derecho a la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y de la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) de las que era titular la parte recurrente, con fecha de retroacción desde el 1 de febrero de 2021. Las razones que se exponen en la resolución de extinción de la RGI son que la titular no constituye la unidad de convivencia de un miembro que decía constituir desde el 1 de febrero de 2019. La resolución de extinción de la PCV invoca la extinción automática por extinción de la RGI.

La demanda solicita que se revoquen las dos resoluciones por ser nulas de pleno Derecho. Pide que se condene a Lanbide a estar y pasar por este pronunciamiento y se le obligue a no tener por extinguidos los derechos y prestaciones de RGI y PCV, con restitución a la titular de todas las cantidades económicas que ha dejado de percibir por estos conceptos, así como las que le han sido descontadas del ingreso mínimo vital.

Alega la parte recurrente en esencia que doña Nieves y su marido don Leon vivieron juntos en la CALLE000, nº NUM000, de Vitoria, desde marzo de 2016 al 29 de enero de 2019. Percibían como unidad de convivencia 827,59 euros al mes y 250 euros de PCV en el año 2018. Sin embargo, ambos se divorciaron el 20 de enero de 2019 y su exmarido se trasladó a vivir a DIRECCION000 (Cantabria), donde se empadronó el 29 de enero de 2019. Lo comunicó a Lanbide en febrero de 2019; y, desde el 29 de marzo de 2019, comienza a recibir la RGI y PCV como persona sola, por importe de 667Ž05 euros mensuales y 250 euros de PCV. Posteriormente, en mayo de 2021, pidió mantener la antigüedad como solicitante de alquiler en Etxebide, ya como divorciada.

Tras la extinción de las prestaciones, cobra únicamente 469Ž93 euros mensuales de ingreso mínimo vital desde septiembre de 2021. Desde noviembre de 2021, Lanbide le descuenta 141Ž24 euros, que debe ser a cuenta del reintegro que le reclama por importe de 17.780,97 euros por RGI y 6.500 euros de PCV.

Alega en Derecho que las conclusiones alcanzadas en el informe de convivencia de la Ertzaintza de 29 de marzo de 2021, cuando dos agentes se personaron en su domicilio sito en la CALLE000, de Vitoria, son meras presunciones. Se trata de presunciones erróneas porque está divorciada y ha solicitado un piso de alquiler ella sola renunciando al que había pedido con su exmarido, solo que pidiendo que se conserve su antigüedad en la solicitud.

Termina diciendo que la extinción supone para la titular una sanción, que se le ha impuesto sin seguirse un procedimiento sancionador. Además, se le extingue la PCV sin aplicarse ninguna fundamentación, salvo la mención del artículo 29 b) del Decreto 2/2010.

La Administración demandada opone que la extinción se produce por concurrir una causa legal del artículo 49 del Decreto 147/2010, que es haber perdido el requisito de constituir la unidad de convivencia que dijo ser. La causa legal se inscribe en el artículo 16 a) de la Ley en relación con el artículo 5 del Decreto. No es una sanción del artículo 105 de la Ley 18/2008 por haber cometido una infracción, aunque se menciona la posibilidad de un procedimiento sancionador.

Asimismo, hace una prolija relación y examen de los indicios que a su juicio concurren en orden a entender que doña Nieves y su exmarido nunca dejaron de ser pareja sentimental con convivencia, entendiendo que el empadronamiento de él en DIRECCION000 y el divorcio de ambos son solo apariencia y un medio fraudulento de seguir cobrando ella las prestaciones. La fuente principal de acreditación de tales indicios considera que es el informe policial evacuado tras la visita de la vivienda familiar en marzo de 2021, en donde los agentes recogen, además, los testimonios de dos vecinos, de un primo del exmarido y de este último.

SEGUNDO.- El artículo 51 del Decreto 147/2010 de la Renta de Garantía de Ingresos señala que la extinción de la prestación implicará el cese del pago de la prestación a partir del día siguiente a aquel en que concurran las causas que dieron a lugar a la extinción. En este caso, se retrotrae la extinción al 1 de febrero de 2019, es decir, al momento de la concesión, pues Lanbide considera que la titular no reunía el requisito de ser unidad de convivencia de un solo miembro justo desde el momento inicial.

Antes de entrar en el examen de la controversia, veamos que las causas de extinción se relacionan en el artículo 49 del mismo Decreto.

A su vez, el artículo 56 del Decreto indica que, si se comprobara en el curso del procedimiento de extinción que se ha percibido de forma indebida la prestación, se seguirá un procedimiento de reintegro.

En este caso, la resolución de extinción anuncia que se iniciará un procedimiento de reintegro para reclamar lo indebidamente percibido desde el 1 de febrero de 2019, y calcula ya las cuantías susceptibles de reintegrar. Pero, en este recurso, solo se ha judicializado la extinción.

Por tanto, la resolución sobre reintegro, tanto de la RGI como de la PCV, no son objeto de este procedimiento. Por la ampliación que en su día pidió la actora, y que fue denegada en auto de 27 de abril de 2022, sabemos que tales resoluciones de reintegro se dictaron y han sido recurridas judicialmente. Por reparto aleatorio, se sigue ese otro recurso ante este Juzgado de Vitoria, en autos de Procedimiento Abreviado nº 7/22. Será en ese otro procedimiento en el que deberá resolverse judicialmente lo que proceda sobre reintegro.

Ahora bien, puede y debe precisarse que Lanbide incurre en una actuación contraria a Derecho exigiendo de forma destacada -en negrita- que cualquier disconformidad que quiera aducirse sobre el reintegro se debe introducir al recurrir en reposición la extinción o en el recurso contencioso-administrativo contra la extinción.

Evidentemente, esta indicación de Lanbide, que sugiere al administrado que alegue contra el reintegro cuando recurra la extinción, constituye una limitación muy intensa del derecho de defensa del administrado ante una decisión que le perjudica. En el peor de los casos, constituye una decisión arbitraria, si Lanbide no sigue el procedimiento legalmente dispuesto para declarar el reintegro, que es donde deben hacerse tales alegaciones y darse ocasión al recurso. En el mejor de los casos, si Lanbide sigue un procedimiento ad hoc de reintegro, confunde al interesado sin aumentar sus posibilidades de defensa.

TERCERO.- Vaya por delante que no puede acogerse el pedimento de nulidad basado en que Lanbide no ha seguido el procedimiento sancionador regulado en el artículo 100 y siguientes de la Ley 28/2008. Simple y llanamente, no se está ante una sanción, sino ante una extinción.

El objeto de este recurso es revisar y fiscalizar si Lanbide ha extinguido las prestaciones con base en una de las causas de extinción legalmente establecidas, que, como dijimos, se enumeran en el artículo 49 del Decreto.

El derecho a la Renta de Garantía de Ingresos, en cualquiera de sus modalidades, se extinguirá por las siguientes causas, según el artículo 49 del Decreto:

a) Fallecimiento de la persona titular, cuando se trate de unidades de convivencia unipersonales.

b) Finalización del periodo de dos años de vigencia de la prestación sin que se proceda a solicitar su renovación tras haber sido requerido para ello por la Administración, a excepción de los supuestos contemplados en el artículo 38.3.

c) Finalización del periodo de 1 año previsto en el artículo 5.1.a) en relación con las víctimas de violencia doméstica, sin que se hubieran iniciado los trámites de separación o divorcio o de baja en el Registro de Uniones de Hecho.

d) Finalización del periodo máximo de 2 años previsto en el apartado 5.1.a) en relación con las personas inmigrantes, sin que el cónyuge o la persona con la que se mantenga una relación análoga a la conyugal se hubiera integrado en la unidad de convivencia o sin que se hubieran iniciado los trámites de separación o divorcio.

e) Finalización del periodo máximo de 2 años previsto en los apartados b) y d) del párrafo 2 y en el párrafo 3 del artículo 5.

f) Pérdida definitiva de alguno de los requisitos exigidos para su reconocimiento.

g) Mantenimiento de una situación de suspensión por periodo continuado superior a dieciocho meses.

h) Existencia de tres suspensiones por incumplimiento de obligaciones en el periodo de los dos años de vigencia de la prestación.

i) Renuncia de la persona titular.

j) Resolución en tal sentido de un procedimiento sancionador.

k) Incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 12.1.b) del presente Decreto.

l) Cuando sea de aplicación, rechazar en tres ocasiones, sin causa justificada, un empleo o una mejora en las condiciones de trabajo que pudiera conllevar un aumento del nivel de ingresos.

El precepto vincula de forma directa el resultado extintivo a la causa que lo provoca porque no señala que deban ponderarse o examinarse otras circunstancias ni ofrece una alternativa a la extinción, como podría ser una prórroga o una revisión de la prestación. Al usar el verbo rector en futuro ( se extinguirá) atribuye valor modal imperativo a la decisión de extinguir, de forma que la decisión de la Administración, constatada la concurrencia de la causa, solo puede ser extintiva.

La particularidad de las causas de extinción a), b), c), d), e), g), h) i), j) y l) del artículo 49 del Decreto hace que ninguna de ellas sea incardinable en los hechos que la Administración considera en el caso que nos ocupa, de modo que directamente debemos descartarlas. Solo podrían tener encaje la causa f).

La pérdida definitiva de alguno de los requisitos exigidos para su reconocimiento nos remite al artículo 9 del Decreto, que es el precepto en el que se establecen los requisitos para acceder a la prestación.

Los beneficiarios deben reunir una serie de requisitos económicos que se detallan en el artículo 9 en relación con el artículo 13 del Decreto 147/2010. Estos requisitos se resumen en carecer de recursos suficientes para subvenir a las necesidades básicas. Se considera que una persona carece de recursos suficientes si no supera el 88% del SMI para unidades de un miembro, o el 113% del SMI para unidades de dos miembros.

Por ello, se comprende que un elemento relevante no solo para la concesión de la prestación, sino también para la renovación, sea la determinación de la unidad de convivencia.

Es importante delimitar el significado del concepto de unidad de convivencia. No se centra simplemente en si el interesado vive solo o convive junto a otras personas en un mismo espacio físico, sino en la clase de relación personal y de proyecto de vida que le une a esas personas, así como su grado de afinidad o de consaguinidad.

En función de todo ello, se define si la unidad de convivencia es de un solo miembro o de varios, con encaje en alguno de los modelos de unidad convivencial del artículo 5.1 del Reglamento aprobado por Decreto 147/2010. Es imprescindible este dato para calcular si la unidad de convivencia carece de recursos suficientes y para calcular cuál debe ser la cuantía de la RGI.

Lanbide precisa conocer la composición exacta de la unidad convivencial para saber cuántos recursos económicos debe computar. Necesita conocer los ingresos del solicitante y del resto de la unidad no solo para saber si tiene derecho a la prestación, sino también porque, calculados los ingresos, la cuantía mensual de la prestación viene determinada por la diferencia entre la cuantía de los ingresos mínimos garantizados por la prestación para las unidades de convivencia como la de la persona solicitante y los ingresos disponibles en su unidad de convivencia, según establece el artículo 20 de la Ley. Según se trate de unidad de un solo miembro o de dos miembros, el importe de la RGI a pagar será del 88%, o bien del 113 % del SMI.

En cuanto a la extinción de la PCV, esta se basa en la causa automática de extinción derivada de la extinción previa de la prestación RGI de la que trae causa. El artículo 29 b) de la Ley 2/2010 indica que el derecho se extingue por varias causas y, entre ellas, se encuentra la extinción de la RGI a la que complementa, cualquiera que sea la modalidad de la misma. Por tanto, nuestro examen de revisión de la actuación administrativa solo se va a centrar en la adecuación a Derecho de la causa de extinción de la RGI. Debemos ser prácticos, pues si la causa fuera legal, sería también legal la extinción de la PCV.

CUARTO.- Ya podemos decir que se desprende del expediente administrativo que Lanbide sospechaba que concurrían méritos para considerar que la unidad convivencial de la titular era realmente de dos miembros, constituidos por ella y su exmarido. Por eso, suspendió el pago de la RGI y PCV en abril de 2021, en el curso de un procedimiento de revisión, al objeto de hacer averiguaciones.

Debe aclararse que Lanbide puede realizar cuantas revisiones estime oportunas para comprobar si se mantienen las causas que motivaron la concesión, según el artículo 40 del Decreto. Es decir, no queda vinculado ni siquiera por lo que decide al comienzo del periodo de dos años de concesión de la prestación, si la situación ha cambiado. En particular, suspenderá e investigará cuando existan sospechas fundadas acerca del cumplimiento real y efectivo de alguno de los requisitos de acceso a la prestación, entre otras causas.

En la controversia de autos, la revisión se efectuaba porque correspondía llevar a cabo la renovación de la prestación. Se volvieron a examinar con total libertad y exhaustividad los requisitos que cumplía la titular para percibir la prestación. Ahora bien, al existir sospechas, se centró la revisión en la composición de la unidad de convivencia.

De la prueba practicada, se impone que Lanbide estimó en febrero de 2019 que se daba en doña Nieves una situación de modificación de la unidad de convivencia por haberse divorciado de su marido. De unidad de dos miembros pasaba a ser unidad de un miembro.

Lanbide creyó las manifestaciones de la interesada, las cuales estaban apoyadas documentalmente por un certificado de la autoridad saharaui que declaraba que el divorcio acordado judicialmente en Vitoria por la autoridad judicial española era conforme con la ley de la Charia. También aportaba el empadronamiento de su exmarido en DIRECCION000 (Cantabria), otra ciudad y otra Comunidad Autónoma diferentes a las de su residencia en Vitoria.

De esta surte, de recibir una RGI calculada para una unidad de dos miembros, que en el año 2018 alcanzaba los 827, 59 euros de importe mensual, más 250 euros de PCV, doña Nieves empezó a recibir la RGI de una unidad de un solo miembro, que alcanzaba los 667Ž05 euros mensuales, más 250 euros de PCV.

Sin embargo, en marzo de 2021 Lanbide comenzó a sospechar que la pareja, aunque formalmente se había divorciado, seguía manteniendo un proyecto de vida en común análogo al marital. Esto era sumamente importante, pues podía ser causa de extinción legal.

QUINTO.- Uno de los indicios con los que Lanbide contaba era que, en una solicitud tramitada el 9 de julio de 2020 ante Eitxabide (folio 10 del expediente), firmada por los dos, ambos solicitaban conjuntamente una vivienda de alquiler del parque público de vivienda. Una sola vivienda para los dos. Con toda lógica, era una solicitud incongruente con su condición de divorciados, porque los cónyuges se habían divorciado medio año antes, el 20 de enero de 2019.

Ante la sospecha lógica derivada de lo anterior, además de suspender en abril de 2021 el pago de las prestaciones, Lanbide pidió un informe a la Ertzainzta. De este informe concluyó que ambos seguían viviendo juntos en la misma vivienda en la que convivieron cuando aún eran matrimonio.

Así las cosas, la conclusión de que seguían siendo pareja sentimental es correcta. La declaración jurada de doña Nieves no dejan de ser una mera manifestación de parte interesada. Frente a ella, en el informe policial, se recoge que la vecina del NUM001 cuenta a los agentes que, en el NUM002, vive "una pareja de origen magrebí" y algún otro hombre. El propietario del NUM003, que es vecino de descansillo de la recurrente, también señala que, en el NUM002, vive "un matrimonio de origen magrebí" y dos hombres más. Debemos destacar que este vecino de planta es quien mejor puede conocer quién entra y quién sale de la vivienda de doña Nieves, la frecuencia de esos movimientos de personas y la clase de relación de esas personas con doña Nieves.

Además, los agentes referencian que, al llamar a la puerta, un hombre abre la puerta, Aurelio, que se identifica como "primo del marido". Esa persona explica que el marido se ha ido a comprar comida.

Finalmente, estado los agentes en el rellano del portal, aparece un hombre que identifican como don Leon, que se presenta como el "marido" de la inquilina de la vivienda, versión que cambia cuando los agentes le explican el motivo de la visita.

El informe policial refleja las impresiones percibidas por dos agentes en el cumplimiento de las funciones propias de su cargo, lo que le dota de especial objetividad e imparcialidad. Además, recaba testimonios de terceros que son ajenos a la controversia. En este estado de cosas, es totalmente ajustado a la ley que se contemple la clase de unidad de convivencia que mantiene la titular con su exmarido desde la perspectiva del artículo 5.1 b) del Reglamento:

1.- A los efectos del presente Decreto, tendrán la consideración de unidad de convivencia las siguientes personas o grupos de personas:

b) Dos o más personas que viven juntas en una misma vivienda o alojamiento, cuando estén unidas entre sí por matrimonio u otra forma de relación permanente análoga a la conyugal, por adopción, por consanguinidad hasta el cuarto grado o afinidad hasta el segundo grado, o por una relación de acogimiento familiar permanente o preadoptivo o de tutela.

Asimismo, se sitúa dentro de lo razonable otro planteamiento de Lanbide: no tanto que de nuevo constituían unidad convivencial como que nunca habían dejado de serlo. A efectos de extinción es indiferente este extremo, pues el caso es si doña Nieves no constituye unidad de un solo miembro sino de dos. Pero, a efectos de retrotraer la fecha de extinción y, sobre todo, de establecer el derecho al reintegro de lo pagado de forma indebida, sí es relevante establecer desde cuándo volvían a ser pareja. En este caso, los indicios examinados por Lanbide permiten llegar a la conclusión, de nuevo razonable, de que nunca dejaron de serlo.

Volviendo a la extinción, no se trata de si el exmatrimonio se ha dado una segunda oportunidad al modo de la reconciliación en las separaciones judiciales ex artículo 84 del Código Civil, que, por supuesto, se puede producir también entre divorciados, sino que, siendo pareja, doña Nieves y don Leon residen en una misma vivienda donde todos los gastos de suministros, los gastos de alojamiento y sus propias necesidades básicas son cubiertas por ambos.

A eso se le llama tener proyecto de vida en común, en cuanto que doña Nieves no tiene un proyecto de vida autónomo ni autosuficiente. Fijémonos en que no se trata de que la Administración se entrometa en la vida privada y en la intimidad de la pareja. Cada beneficiario la articula como decide. Pero Lanbide sí está legitimada para examinar signos externos de existencia de un proyecto de vida en común, pues de ello se deriva si los ingresos económicos son unos u otros.

No decide el interesado la clase de unidad de convivencia que constituye, sino la Administración. Y la Administración decide de forma reglada, en función de signos externos que encajan en una de las modalidades de unidad del artículo 5 del Reglamento.

Aun así, debemos resaltar que el artículo 5.2 del Reglamento acepta que las antiguas relaciones de pareja permitan a una persona dar ayuda a su expareja sin que esto presuponga iniciar un nuevo proyecto de vida en común. De esta manera, el artículo 5.2 admite que el titular divorciado siga siendo unidad de convivencia separada del excónyuge que le ayuda de esta manera:

2.- Aun cuando se integren en el domicilio de personas con las que mantengan alguno de los vínculos previstos en el apartado b) del párrafo 1 de este artículo, tendrán la consideración de unidad de convivencia las siguientes:

(...)

c) Personas con menores de edad a su cargo o adultas que cuenten con una calificación de discapacidad igual o superior al 45%, o con una calificación de dependencia igual o superior al Nivel 1 del Grado II, según lo dispuesto en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.

(...)

En los supuestos c) y d) anteriores, la condición de unidad de convivencia diferenciada de la unidad de convivencia en cuyo domicilio reside podrá mantenerse por un periodo máximo de doce meses, excepcionalmente prorrogable por un nuevo periodo de doce meses.

Esto es, se admite un periodo máximo de ayuda por situación de necesidad del exmarido/exesposa, si hay carga de un hijo menor de edad, durante un máximo de 1 año, prorrogable a dos.

En este caso, tal situación no concurre, de modo que la convivencia de ambos tiene total encaje en el artículo 5.1 b) del Reglamento. Y realmente nunca lo ha dejado de tener.

Debe recordarse que "unidad de convivencia" es un concepto que no pretende adjetivar ni calificar la clase de relación sentimental ni la clase de proyecto de vida en común, sino establecer si el proyecto común existe. Y aquí existe. Sea reconciliación, sea que nunca han dejado de ser pareja; sea amistad, sea comodidad; sea una convivencia como pareja clásica, como pareja abierta o de cualquier otra índole -y hay muchas-, lo importante es que doña Nieves mantiene una unidad de convivencia de dos miembros con su exmarido del tipo del artículo 5.1 b) del Decreto.

SEXTO.- La pérdida de los requisitos de la concesión como causa de extinción del artículo 49 del Decreto aúna el requisito convivencial con el de ingresos económicos. La unidad de convivencia del artículo 5 del Decreto no es un requisito, en puridad, sino una situación en función de la cual se deben cumplir unos requisitos económicos, que son los del artículo 9 del Decreto.

Lanbide acaba concluyendo que la solicitante no constituye una unidad de convivencia individual, sino una unidad de dos miembros, y la prueba que recaba es suficiente, según hemos visto. Pero no realiza una averiguación patrimonial sobre los ingresos, salarios o patrimonio del exmarido de doña Nieves, para llegar a cuantificar si los recursos de éste son suficientes para subsistir y sobrepasan el 113% del SMI, ya que la pareja afronta una vida en común. No recaba la vida laboral del exmarido, no requiere la aportación de sus nóminas, ni pide la aportación de los movimientos de cuentas bancarias del exmarido.

No hace averiguaciones en tal sentido. Sin embargo, llega a la conclusión presuntiva de que la pareja dispone de recursos suficientes porque la titular ha estado dispuesta a pasar de cobrar algo más de ochocientos euros al mes a cobrar solo algo más de seiscientos euros al mes. Venir a peor fortuna, cuando siguen viviendo juntos, solo tiene sentido si el exmarido percibe ingresos por su trabajo. Esos mismos ingresos que a los dos les impediría percibir la prestación de RGI y PCV, si no ocultaran el mantenimiento de la relación sentimental.

Si figuran como divorciados y ocultan el mantenimiento de la relación, Lanbide no computa los ingresos del exmarido y la unidad convivencial suma la prestación de RGI y PCV a los ingresos por salario del marido. La ventaja es clara.

Lanbide no puede calcular de forma exacta los recursos de los que disponen los dos juntos, pero presume su suficiencia para subsistir según el parámetro del 113 % del SMI. Veamos ahora si la construcción de esta presunción probatoria es correcta.

Para las presunciones judiciales, el artículo 386 de la LECivil dice que, a partir de un hecho admitido o probado, el tribunal podrá presumir la certeza, a los efectos del proceso, de otro hecho, si entre el admitido o demostrado y el presunto existe un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano.

Partiendo de esta construcción, entendemos que Lanbide parte de tres hechos probados: (i) antes de divorciarse, doña Nieves cobraba 827 euros mensuales de RGI y después de divorciarse 667 euros; (ii) pese al divorcio, siguen siendo pareja; (iii) pese a seguir siendo pareja, no han pedido de nuevo la RGI de unidades de dos miembros. Y llega al hecho presuntivo de que, si no solicitan de nuevo la RGI para unidades de dos miembros es porque don Leon trabaja y gana lo suficiente para superar el 113% del SMI.

Entre los tres hechos demostrados y el hecho o consecuencia presunta hay un enlace lógico, cual es que, de no percibir don Aurelio salario alguno o ingresos, ambos habrían pedido la nueva modificación de la unidad convivencial para cobrar de nuevo el 113% del SMI, ya que viven juntos. La recurrente muestra agilidad y rapidez en acceder a ayudas públicas, pues cobra el ingreso mínimo vital, de manera, que no reclamar una RGI para dos comunica que sabe que no tiene derecho a ello.

En suma, a efectos del proceso, Lanbide presume que el exmarido trabaja y percibe un salario de al menos el 113% del SMI. Compartimos la corrección de esta presunción. Por tanto, la titular ha perdido el requisito de insuficiencia de recursos para tener derecho a percibir la RGI. Extinguida la RGI, se extingue la PCV por imposición legal.

SÉPTIMO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, las costas se imponen a la parte recurrente.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación