Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1093/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 9/2016 de 28 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 5ª
RAP 9/16
SENTENCIA Nº 1093-17
Iltmos. Sres:
Presidente
D FERNANDO NIETO MARTIN
Magistrados
D. JOSÉ BELLMONT MORA
Dª ROSARIO VIDAL MAS
Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ
D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS
En Valencia a veintiocho de noviembre de dos mil diecisiete.-
Visto el recurso de apelación nº 9/16 interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS DE
CAMINOS, CANALES Y PUERTOS representado por la Procuradora Dº ANA ARACELI MORENO GARIJO
contra la Sentencia nº 349/15 de fecha 21 de octubre dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
Nº 3 de ALICANTE siendo parte apelada la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE ALICANTE.-
Ha sido Ponente la Magistrada Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado nº 3 de ALICANTE dictó Sentencia nº 349/15 de fecha 21 de octubre por la que se desestimóíntegramente la demanda contencioso- administrativa interpuesta por la parte actora con expresa imposición de las costas causadas.

Notificada dicha sentencia por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS se interpuso recurso de apelación solicitando su revocación y la correlativa estimación del recurso contencioso interpuesto.

Por su parte la Diputación provincial de ALICANTE se opuso al recurso de apelación interpuesto solicitando su desestimación y la íntegra confirmación de la sentencia apelada.



SEGUNDO.- Cumplidos los trámites del art. 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa quedaron los autos pendientes de votación y fallo.



TERCERO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso de apelación el día 28 de noviembre de 2017, teniendo lugar la misma el citado día.



CUARTO.- Se han cumplido las prescripciones legales en ambas instancias.-

Fundamentos

PRIMERO.- Se aceptan los Hechos del auto apelado en lo que se refieren a antecedentes y tramitación.

No se aceptan los Fundamentos de Derecho más que en lo que no se opongan a los de esta Sentencia.



SEGUNDO.- El objeto del recurso lo constituye la Sentencia nº 349/15 de fecha 21 de octubre por la que se desestimóíntegramente la demanda contencioso- administrativa interpuesta por la parte actora con expresa imposición de las costas causadas.

La sentencia desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto en base a los siguientes argumentos: Se delimita en primer lugar el objeto de impugnación consistente en : -Decreto nº 56, de 15 de enero de 2015 de la -entonces- Ilma. Sra. Presidenta de la Excma. Diputación Provincial de Alicante, Por el que se desestima expresamente el Recurso de Reposición interpuesto por la Administración corporativa actora en fecha 13-11-2014 contra la convocatoria publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Alicante nº 213, de 6 de noviembre de 2014, sobre ' Licitación Servicios de coordinación de diseño y apoyo en la gestión de información de carreteras de la Diputación Provincial de Alicante 2015 y 2016 '.

Sentado lo anterior el objeto de debate se centra en la defensa que realiza el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de lo que esta Administración corporativa considera competencias exclusivas de sus colegiados, respecto de varias de las funciones anunciadas en el pliego de licitación, y que se considera que no pueden ser ejercitas por quienes posean otra titulación distinta, y específicamente por los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

En concreto, la impugnación de la parte actora lo es respecto del requisito de habilitación profesional establecido en los apartados 7.b).3 y 7.c) de la convocatoria (página 107 del expediente); la cláusula 4ª del pliego de prescripciones técnicas particulares (página 13 del expediente); y la cláusula 9ª, apartados 1.3 y 1.4 del pliego de cláusulas administrativas particulares (páginas 30 y 31 del expediente administrativo), dado que en todas ellas establecen que el técnico que lleve a cabo la ejecución del contrato debe estar en posesión de la titulación de Ingeniería de caminos, canales y puertos o de ingeniero técnico de obras públicas (en la actualidad, Grado en Ingeniería Civil).

La demanda analiza por tanto el objeto del contrato ylas concretas funciones a la vista de la competencia profesional que permite ejercer a quien está en posesión del título de ingeniero de caminos, canales y puertos en materia de carreteras e invoca el Real Decreto 1425/1991, de 30 de agosto , por el que se establece el título universitario oficial de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos y las directrices generales propias de los planes de estudios conducentes a la obtención de aquél.

Sentado lo anterior refiere la sentencia apelada que nos encontramos ante un supuesto de ficción de competencias entre distintas titulaciones, respaldadas por las correspondientes Administraciones corporativas, y que han dado lugar a distintos litigios.

Reproduce la sentencia las alegaciones de la parte actora relativas a que, en el sistema anterior a la reforma de Bolonia, la titulación de Ingeniero técnico de obras públicas (actual grado de ingeniería civil) era una titulación de grado medio de tan sólo 3 años de duración (en terminología universitaria, una carrera media); frente a la duración de 5 años de la carrera de ingeniería de caminos, canales y puertos (liderada por ello una carrera superior por su duración).

Y que tras la reforma de Bolonia, el actual Grado de ingeniería civil es la titulación por especialidades (con 3 especialidades posibles: construcciones civiles; hidrología; y transportes y servicios urbanos) y no global o generalista, como lo sigue siendo la ingeniería superior; de tal suerte que para que el título del actual Grado en ingeniería civil pudiera tener alguna competencia en materia de carreteras, el mismo tendría que tener la especialidad en construcciones civiles y/o trasporte servicios urbanos; y ello únicamente estaría limitado a supuestos actuaciones profesionales de menor complejidad y envergadura.

Por su parte, prosigue la sentencia, la posición de la Administración se adoptó en vía administrativa asumiendo íntegramente el Informe emitido por el director del área de servicios e Infraestructuras de la Diputación de Alicante de fecha 4 de diciembre de 2014, que se transcribe íntegramente en el acto impugnado e informe, en el que tras analizar el objeto del contrato, niega que exista un monopolio competencial a favor de los Ingenieros de caminos, canales y puertos. Informe que a su vez se basa en las SSTS de 15 de octubre de 1990 ; 24 de mayo de 2001 y 30 de noviembre de 2001 ; así como en la Sentencia de 21 de octubre de 2005, del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad de Madrid.

Así la sentencia apelada, una vez referidas ambas posturas, en su FDº3º invoca anteriores sentencias, en concreto la Sentencia nº 301/2015, de 1 de septiembre (dictada en el PO 214/2014) , donde se discutía la denegación al recurrente (Ingeniero técnico industrial) la competencia profesional para informar una licencia de 2ª ocupación de vivienda, por entender la Administración que debía ser un Arquitecto quien informase la misma. La sentencia, según refiere, fue favorable a la pretensión de la parte actora en los siguientes términos; y las conclusiones de la misma pueden ser asumibles, mutantis mutandis , al supuesto de hecho que nos ocupa: Centrada así la cuestión en el supuesto enjuiciado señala la sentencia de la instancia que en el caso que nos ocupa la situación jurídica es distinta al partir de la Administración de la consideración de que no existe un monopolio competencial a favor de los Ingenieros de caminos, canales y puertos, por lo que el pliego de cláusulas admite la titulación de ingeniero técnico.

La decisión de la Administración realiza un análisis detallado del expediente de contratación objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Alicante. Se trata del expediente nº A 16/182/14, aprobado por la Junta de Gobierno de la Diputación Provincial de Alicante en su sesión del 23 de octubre de 2014. Y, en concreto de un contrato de servicio de asistencia, en cuya cláusula 3ª del mismo se regulan las distintas asistencias: A la dirección y redacción de proyectos; apoyo en la gestión de la información útil, asistencia la gestión y seguimiento de las diferentes fases del proyecto; apoyo la gestión de calidad; asistencia la dirección de contratos de supervisión y proyectos La clave para dar respuesta a este y otros supuestos en los que se plantea una discusión competencial entre distintas titulaciones,afirma el juez a quo, está en la importancia y envergadura del proyecto en cuestión ( STS de 25 de enero de 2006 ).

Y así, según refiere, la propia Administración reconoce que los proyectos de mayor relevancia ponen de manifiesto que el adjudicatario potencial del contrato llevará la iniciativa en todas aquellas actuaciones que no impliquen relevancia y que todos los proyectos, y en particular aquellos que presenten un grado de relevancia, estarán siempre sometidos a la supervisión y dirección del coordinador del contrato, que ejercerá un especial control.

Por tanto, el potencial adjudicatario del contrato licitado, ya posea la titulación de ingeniero de caminos, canales y puertos o la discutida de ingeniero técnico de obras públicas, estará siempre supeditado a la dirección del servicio técnico del departamento, consistiendo en dicho tipo personal con la titulación de ingeniero de caminos, canales y puertos, con competencia plena para dirigir todos aquellos proyectos (y principalmente los de mayor relevancia, que son los discutidos por la parte actora).

Por tanto, la propia definición del objeto del contrato deja claro que se trata de un apoyo a la acción de coordinación de diseño y un apoyo a la gestión de información de carreteras, que es realizada por una asistencia externa, pero esta asistencia externa no realizará sus actuaciones de manera individual, sino en concurrencia y colaboración con el Servicio Técnico de la propia Diputación Provincial.

Concluye la sentencia apelada acogiendo así la jurisprudencia citada por la Administración en la que se rechaza la existencia de un monopolio competencial a favor de una determinada categoría profesional citando en este sentido la STS (Sala IIIª; sec. 5ª) de 24 de mayo de 2011, dictada en el recurso de casación 3997/2007 ; así como laposterior STS (Sala IIIª; sec. 5ª) de 30 de noviembre de 2001, dictada en el recurso 998/1997 ; ponente: SANZ BAYÓN , en la que se dilucida la atribución de competencia exclusiva a los ingenieros de caminos, canales y puertos por la complejidad técnica y la variedad de elementos inherentes al proyecto ytras señalar quecuando la normativa se refiere al 'técnico competente', ello no puede entenderse como el reconocimiento de un monopolio en favor de un determinado cuerpo profesional, debiendo determinarse dicha atribución de competencias 'en atención al proyecto concreto de que se trate, teniendo en cuenta el nivel de conocimientos correspondiente a cada profesión' ( STS de 15 de octubre de 1990 ).

En relación con la regulación legal para los ingenieros técnicos en la redacción de proyectos, citado al Tribunal Supremo en la STS (Sala IIIª; Sec. 3ª) de 28 de febrero de 2000 , concluye declarandoconforme a Derecho la jurisprudencia aplicada por la Administración y la interpretación extraída de la misma insistiendo, para ello, en que el objeto del contrato abierto para licitación era una asistencia técnica para la coordinación de diseño y apoyo a la gestión de información de carreteras; es decir, no se trata contrato para construir o diseñar una carretera, sino un simple apoyo, que implica subordinación al personal técnico de la propia Diputación Provincial de Alicante (con la titulación de ingeniero de caminos, canales y puertos), lo que implica que no puede establecerse una reserva de titulación como la pretendida por el Colegio profesional recurrente, lo que nos lleva a la desestimación de la demanda.



TERCERO: Frente a ello se alza la parte apelante integrada por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS invocando: 1) Error de la sentencia apelada en la interpretación del pliego al llegar a la conclusión de que el contratista va a mantener una relación de subordinación con el servicio técnico de la Diputación al encontrase siempre sometido a su dirección, tal y como se desprende del Fdº 4º de la sentencia apelada en relación con el FDº5º, sin que en ningún caso, del examen del Pliego se desprenda la subordinación o sometimiento al que alude la sentencia apelada, en cuyo caso nos encontraríamos ante un contrato laboral encubierto por lo que el pliego sería nulo en su totalidad y de lo que se concluye que, al tener que reconocerle al contratista la independencia de la naturaleza jurídica de la relación establecida éste debe venir avalado por la necesaria formación técnica.

2) Se invoca por ello, en segundo lugar, la ilicitud de la posibilidad de participación de los ingenieros técnicos de obras públicas en la convocatoria de licitación en virtud del régimen de restricción de la especialidad de su formación y de que su competencia está limitada a supuestos y actuaciones profesionales de menor complejidad y envergadura solicitando por ello la revocación de la sentencia apelada al haber permitido que los ITOP puedan acceder al concurso.

Solicitando sin más la íntegra estimación del recurso interpuesto La DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE ALICANTEcomo parte apelada, se opone al recurso de apelación invocando la conformidad a derecho de la sentencia apelada de conformidad con la prueba practicada en la instancia concluyendo que atendida la amplitud del objeto contractual y la complejidad de la legislación aplicable en materia de competencias profesionales a los efectos de determinar el técnico competente para ejecutar las prestaciones del contrato objeto de autos no puede establecerse una reserva de titulación como la que pretende el recurrente.

Y todo ello pudiendo concurrir ambas titulaciones con carácter complementario para que pueda prestarse en su totalidad el objeto de contrato y solicitando por ello la confirmación de la sentencia apelada.-

CUARTO: Pues bien, planteada la cuestión en tales términos y centrada la impugnación en el requisito de habilitación profesional establecido en la convocatoria de licitación para la adjudicación del contrato de Servicios de coordinación de diseño y apoyo en la gestión de información de carreteras del Departamento de carreteras de la Diputación provincial de ALICANTE al establecer que el técnico que lleve a cabo la ejecución de dicho contrato debe de estar en posesión de la titulación de Ingeniero de caminos, canales y puertos o de Ingeniero técnico de obras públicas, sustenta el apelante su impugnación, por un lado, en el error de la sentencia apelada al interpretar el pliego y concluir que el contratista va a mantener una relación de subordinación con el servicio técnico de la Diputación al encontrase siempre sometido a su dirección,subordinación que, a juicio de apelante no se desprende del examen del pliego invocando, en segundo lugar, la ilicitud de la posibilidad de participación de los ingenieros técnicos de obras públicas en la convocatoria de licitación en virtud del régimen de restricción de la especialidad de su formación ya que su competencia está limitada a supuestos y actuaciones profesionales de menor complejidad y envergadura.

No obstante y frente a ello esta Sala comparte los razonamientos y tesis desestimatoria de la instancia al haber sido abordada una cuestión similar, sobre titulaciones profesionales por esta misma Sala y sección en reiterados pronunciamientos, los más recientes en rollos de apelación nº 590/12 y 679/12, remitiéndose a su vez a la Sentencia 195/2010, de 29 de marzo, dictada por esta Sala y Sección, en los siguientes términos: : En efecto, la doctrina del Tribunal Supremo (sentencias, entre otras, de 16.02.2005 y 25.01.2006 ) ha venido siendo rotunda en rechazar el monopolio competencial a favor de una específica profesión técnica, reconociendo la posible competencia a todo título facultativo legalmente reconocido como tal, siempre que integre un nivel de conocimientos técnicos correspondiente a la naturaleza y envergadura de los proyectos realizados sobre la materia atinente a su especialidad, dependiendo la competencia de cada rama de Ingeniería, de la capacidad técnica real conforme a los estudios emanados de su titulación para el desempeño de las funciones propias de la misma.



SEXTO. - Resta por analizar el último de los motivos esgrimidos por la administración demandada en su recurso de apelación, y que afecta verdaderamente al fondo de la cuestión controvertida. Se sostiene en el recurso la validez y corrección jurídica del pliego de prescripcione stécnicas, considerando que no existe infracción del artículo 10.2.a) LOE , añadiendo que se fija una composición mínima, y que el pliego de prescripciones se ajusta a la Ley de Contratos del Sector Público.

En primer lugar, procede rechazar el argumento expuesto según el cual, el pliego fija una composición mínima del equipo facultativo redactor del proyecto, sin que se excluya a los ingenieros, pues tampoco se incluyen, y, como acertadamente alega la parte apelada, la participación de un ingeniero de caminos es indiferente, mientras que la del arquitecto se erige como obligada, lo que supone un perjuicio para los que pertenecen al primero de los colectivos.

En segundo lugar, la cláusula citada objeto de recurso es obvio que vulnera lo establecido en el artículo 10.2a) de la Ley de Ordenación de la Edificación (LA LEY 4217/1999), y ello a tenor de la numerosa jurisprudencia aplicable al caso y que se cita en la Sentencia de instancia, argumentos ellos que la Sala hace propios y los incorpora a la presente Sentencia, pues la Resolución recurrida claramente limita a los referidos ingenieros la participación en una contratación para cuya participación tienen conocimientos apropiados.

En efecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2.012 (Sala 3ª, Sec. 7ª, recurso 321/2010 ), recaída en un recurso de casación para la unificación de doctrina , se ha establecido que cuando la naturaleza de un proyecto técnico exija una intervención exclusiva de un determinado técnico la competencia es indubitada, pero cuando se trate de un complejo polideportivo el criterio jurisprudencial prevalente, habida cuenta de su carácter multidisciplinar, ha de primar el principio de idoneidad del facultativo interviniente sobre el de exclusividad que conduce a un monopolio profesional rechazable. Se lee en tal sentencia lo siguiente: 'SEPTIMO.- (...) De esta forma, el criterio jurisprudencial claramente aplicable resulta de considerar que cuando la naturaleza de la obra exige la intervención exclusiva de un determinado técnico, como sucede en el caso de construcción de una vivienda urbana, la competencia aparece indubitada y reconocida al arquitecto y, en su caso, al arquitecto técnico, pero cuando como sucede en este caso, se convoca un concurso de un contrato de consultoría y asistencia técnica para la redacción de un proyecto técnico básico y de ejecución de construcción de un complejo polideportivo en instituto de enseñanza secundaria, en que concurren, por su carácter multidisciplinar diversos factores (estudio de salud y seguridad, dirección de obra y el complejo no está destinado, con exclusividad, a vivienda urbana) no se da una atribución específica competencial, ya que como hemos subrayado, por el análisis de la jurisprudencia precedentemente invocada, la tendencia es no admitir un monopolio profesional en la proyección de todo tipo de construcciones, sino que, en estos casos los conocimiento del técnico se corresponden con la naturaleza y clase del proyecto .

Por otra parte, esta Sala ha rechazado el monopolio competencial a favor de una profesión técnica superior predeterminada amparando el título facultativo superior oficial basado en el nivel de conocimientos que se correspondan con el proyecto en cuestión (por todas, SSTS de 2 de julio de 1976 , 27 de mayo de 1980 , 8 de julio de 1981 , 22 de junio de 1983 , 17 de enero de 1984 , 1 de abril de 1985 , 21 de octubre de 1987 , 8 de julio de 1988 , 9 de marzo y 21 de abril de 1989 y 28 de marzo de 1994 y se ha consolidado el principio de la libertad con idoneidad (por todas, SSTS de 8 de julio de 1981 , 21 de octubre de 1987 , 21 de abril de 1989 , 29 de abril de 1995 , 25 de octubre de 1996 , 19 de diciembre de 1996 , 15 de abril de 1998 , 10 de abril de 2006 , 10 de noviembre de 2008 y 21 de diciembre de 2010 ).

Se impone, así, la conclusión de primar el principio de idoneidad al de exclusividad, doctrina que subraya la capacidad técnica de los licitadores y es coherente con la jurisprudencia del TJUE sobre la libre concurrencia ( SSTJUE de 20 de septiembre de 1988, asunto 31/87 y 16 de septiembre de 1999, asunto 27/98 ) y la jurisprudencia de esta Sala (por todas, STS, 3ª, 4ª, de 26 de diciembre de 2007 , cas. 634/2002).' Trasladado los anteriores razonamientos al supuesto enjuiciado, razonamientos que son en definitiva los contenidos en la sentencia apelada, no cabe más que concluir con la íntegra confirmación de la misma, atendiendo al objeto del contrato licitado y correlativamente adjudicado, sin que conste o se acredite por el apelante que única y exclusivamente sus colegiados disponen de las competencias profesionales necesarias para la ejecución del mismo con exclusión de los ingenieros técnicos sin que por ello se constate la pretendida ilicitud de la participación de éstos en el objeto de convocatoria, máxime si tenemos en consideración la amplitud del objeto de contrato que impide que pueda prosperar la tesis de exclusividad invocada en la demanda.

No se aprecia tampoco el pretendido error en la sentencia apelada al aludir a la supeditación a la dirección del servicio técnico del departamento por cuanto que el expediente de contratación licitado se define como un servicio de asistencia técnica de coordinación de diseño y apoyo a la gestión de información de carreteras del departamento de carreteras de la Diputación provincial de Alicante con la previsión de que en el servicio técnico del departamento de carreteras de la Diputación se designe a un coordinador del contrato estableciendo los criterios y líneas generales de la actuación del adjudicatario, reservándose asimismo el derecho a efectuar las oportunas comprobaciones., todo lo expuesto y de conformidad con la jurisprudencia citada así como la invocada en la sentencia apelada conllevan la íntegra desestimación del recurso, confirmando la Sentencia.



QUINTO: Con costas para la parte apelante que ha visto íntegramente desestimadas sus pretensiones conforme al art. 139 LJCA limitadas a la cuantía máxima de 2.000 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS representado por la Procuradora Dº ANA ARACELI MORENO GARIJO contra la Sentencia nº 349/15 de fecha 21 de octubre dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 3 de ALICANTE siendo parte apelada la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE ALICANTE.- Con costas a la parte apelante que ha visto desestimadas sus pretensiones en su totalidad en los términos expresados por el FDº 5º de la presente resolución.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.-