Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 115/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 341/2015 de 21 de Febrero de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 341/2015

Parte actora: Patricia

Parte demandada: TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

SENTENCIA nº. 115/2017

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D/Dª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

D/Dª. JOAQUIN BORRELL MESTRE

En Barcelona, a veintiuno de febrero de dos mil diecisiete.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA),constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por D/Dª. Patricia , actuando en propia representación y defensa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23.3 de la LJCA ; contra la Administración demandada: TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, actuando en nombre y representación de la misma el Letrado de la Administración de la Seguridad Social.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

SEGUNDO.-Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.-Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

QUINTO.-Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de recurso la resolución de la Dirección General de la TGSS de 24 de julio de 2015, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la asignó el complemento de productividad de las Unidades de Recaudación Ejecutiva con un coeficiente 1'00, días trabajados 365 y liquidación total de 4.040 euros, por considerarse que se había producido una desviación negativa del 41'91%, pues el objetivo asignado a la URE fue con base a un cargo nuevo previsto, que al no haberse producido, es irreal.

En la resolución administrativa impugnada se especifica el concepto que integra el Complemento de Productividad, y así, la Productividad por cumplimiento de objetivos se compone, a su vez, de tres bloques, regularización de deuda, reducción del cargo y resto de objetivos. El reparto se realizó de conformidad con lo establecido en el Apartado 3.3.1 de la Orden Comunicada de 9 de diciembre de 2005. Se expone el criterio utilizado, mientras que el recurrente no alega su desacuerdo con los objetivos propuestos, ni con el método de reparto entre las UREs, cuando el criterio utilizado fue comunicado a todas las Direcciones Provinciales. No se indican errores de cálculo ni razonamiento que justifique la revisión del objetivo en función del cargo nuevo que fue tomado en consideración para el cálculo del importe impugnado.

En la demanda se alega, brevemente expuesto, que el cálculo del ejercicio de 2014 se modificación respecto de años anteriores, lo que ha supuesto una diferencia en la URE entre cargo real y cargo previsto en menos de un 30% en el año 2014. Ello fue debido al haber establecido un objetivo para el año 2014 que se fundamentó en un cargo nuevo previsto que no se produjo. Se alega también que se ha vulnerado el principio de igualdad, pues no todas las UREs han sido tratadas del mismo modo. Se solicita que el cálculo se realice según el cargo real que se ha producido en la URE en el año 2014 y no en función del cargo previsto.

En la contestación a la demanda no se alegan errores de cálculo ni se aportan fundamentos que justifique la revisión del objetivo en atención a la variación de uno de los parámetros (cargo nuevo) tomado en consideración para la determinación del mismo. No se han impugnado los objetivos propuestos, ni el reparto fijado entre las UREs. Se razona detalladamente que el importe fijado es ajustado a la actividad personal del demandante.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que constan en la demanda, como en la contestación a la misma, y la prueba practicada, así como en la verdadera naturaleza jurídica del complemento de productividad, para llegar a la conclusión de que la acción jurisdiccional ejercitada no puede prosperar por los siguientes motivos.

El complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo. Tienen, pues, el carácter de incentivo eminentemente personal aunque su determinación y cuantificación se realice por el órgano de gobierno competente en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo.

El personal destinado en la URE percibe una retribución complementaria (Orden Comunicada del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 9 de diciembre de 2005), integrada por los siguientes conceptos:

1) Productividad por especial disponibilidad. Cuantía mensual que conlleva la obligación de realizar una jornada de 40 horas en cómputo mensual. 2) Productividad por cumplimiento de objetivos. Complemento cuya cuantía depende del grado de consecución de objetivos asignados a cada una de las UREs. 3) Productividad por gestión extraordinaria. Complemento que retribuye el especial rendimiento que supone la superación por las UREs del objetivo anual de regularización de deuda asignado.

Respecto a la productividad por cumplimiento de objetivos se compone de 3 bloques: regularización de deuda, reducción del cargo y resto de objetivos y se fijará por el Director General o por el Secretario de Estado a propuesta del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social mediante criterios y parámetros objetivos.

El criterio de regularización que se consideró más adecuado para el reparto de dicho complemento, consiste en calcular el grado de importancia y repercusión que cada URE puede alcanzar sobre la recaudación provincial con base en la deuda (clasificada por sus diferentes situaciones de trámite) y los importes cobrados de la misma (en cada una de tales situaciones) durante los 3 ejercicios inmediatamente anteriores al cálculo. Obviamente el hecho de que el objetivo se fije al inicio de cada ejercicio no permite conocer ni el porcentaje de cobro a aplicar, ni el importe de la deuda (cargo nuevo) a recibir durante el ejercicio, por lo que tales datos se basan en estimaciones calculadas con medias ponderadas referidas a los últimos 3 años.

Este criterio, con leves modificaciones lleva implantado desde hace 10 años, por lo que es difícil de creer que la actora lo desconociera. Lo que es cierto es que no lo recurrió.

El apartado tercero de la Orden Comunicada de 9 de diciembre de 2005, dispone que la productividad por objetivos irá directamente vinculada al grado de consecución de los objetivos semestrales asignados a cada una de las Unidades de Recaudación Ejecutiva. Los objetivos que se toman en consideración a efectos de determinar la PCO se agrupan en los 3 bloques siguientes: Bloque 1 (Objetivo de Regularización de deuda). Bloque 2 (Objetivo de reducción del cargo y Bloque 3 (resto de objetivos asignados a las UREs). Cada uno de los bloques tendrá una ponderación o peso determinado sobre 100..., que será establecida por la Dirección General y comunicada antes del 1de febrero de cada año, con los siguientes mínimos y máximos. Regularización de deuda (porcentaje mínimo 62% y máximo 74%). Reducción del cargo (porcentaje mínimo 15% y máximo 27%) y resto de objetivos (porcentaje mínimo 0% y máximo 16%). La suma de ponderación de los 3 bloques no podrá exceder de 100%.

A continuación dicha Orden Comunicada analiza detalladamente cada uno de los 3 bloques (concepto y fijación de objetivo así como la determinación del grado de ejecución de los bloques y objetivos, cálculo de la liquidación y solidaridad provincial), y en lo atañente al Bloque 1 (regularización de la deuda) que es que aquí interesa, menciona cual es su concepto y señala que'el objetivo de regularización se fijará por el Secretario de Estado a propuesta del Director General de la TGSS, quién distribuirá, mediante criterios y parámetros objetivos de común aplicación, el mencionado objetivo de regularización entre las diferentes Direcciones Provinciales. Igualmente la Dirección General distribuirá el citado objetivo provincial de regularización entre las UREs de cada provincia. El Director Provincial podrá redistribuir, de forma motivada, el objetivo de regularización provincial entre las UREs de su demarcación provincial con un margen máximo de variación del 10% respecto del objetivoinicialmente asignado a cada URE, permaneciendo inalterable, en cualquier caso, el citado objetivo de regularización provincial y el mínimo a recaudar por aplazamientos fijados por la Dirección General a cada URE. El objetivo anual de regularización se comunicará antes del 1 de febrero y la distribución provincial y por URE antes del último día del mismo mes.

Consta en el expediente administrativo que con fecha 29 de enero de 2014, el Director General de la TGSS propuso como objetivo de regularización de la deuda en vía ejecutiva para el ejercicio 2014, de conformidad con lo establecido en el punto 3.3.1 apartado tercero de la Orden Comunicada de 9 de diciembre de 2005, la cantidad de 2.049.300.000 euros, fijándose como objetivo dicha cantidad por el Secretario de Estado de la Seguridad Social.

En cuando a la ponderación de los bloques para el año 2014 para la productividad por cumplimiento de objetivos se estableció el siguiente: regularización de la deuda (74%). Reducción del cargo (16%) y resto de objetivos (10%).

TERCERO.-Al llegar a este punto es oportuno, por ser aplicable al supuesto que enjuiciamos, transcribir el Fundamento de Derecho SÉPTIMO de la Sentencia 287/16, de 14 de octubre de 2016, dictada por la Sección 3ª del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso 783/2015 (Ponente Doña Pilar Maldonado Muñoz). Dice así:

'SÉPTIMO.- La cuestión planteada se reduce a la necesidad de contemplar la desviación de las previsiones, particularmente de la deuda nueva, es decir, lo que solicitan es que se contemple la variación del objetivo en la misma medida en que varíe la previsión de deuda nueva, alegando que no se puede fijar un objetivo con referencia a una previsión y mantenerlo invariable a pesar de las variaciones de dicha previsión.

Las pretensiones de los recurrentes no pueden tener favorable acogida por los motivos que a continuación se exponen.

En primer término, como se recoge en los anteriores fundamentos de derecho, la Administración demandada ha actuado en todo momento conforme a lo establecido en la Orden Comunicada de 2005 y sus modificaciones, esto es, aprobando el Secretario de Estado el objetivo de regularización que es distribuido por el Director General de la Seguridad Social, mediante criterios y parámetros objetivos, entre las distintas Direcciones Provinciales y entre las UREs de cada provincia. Objetivo de regularización que se fija al inicio de cada ejercicio partiendo de la estimación de las cantidades a recaudar y que está integrado por 5 factores, uno de los cuales es el cargo nuevo.

No hay que olvidar que la Orden Comunicada de 2005 transcribe el preacuerdo entre la TGSS y el Grupo de Trabajo designado por las Centrales Sindicales CCOO, UGT, CSI-CSIF, USO y SAP y que ha venido aplicándose desde su entrada en vigor, sin que durante todos estos años de aplicación, conste que hayan existido reclamaciones al respecto similares a las planteadas en este recurso, a pesar de que no sería de extrañar que los cargos nuevos previstos anualmente para cada ejercicio tampoco hayan coincidido con los cargos reales. Asimismo en el ejercicio 2014, no han existido reclamaciones ni cuando se fijo el objetivo nacional, ni cuando se le comunicó el objetivo (del que forma parte el cargo nuevo) previsto para la URE donde prestan servicios los recurrentes. Es solo cuando se procede a la asignación individual del complemento de productividad del ejercicio 2014 cuando los hoy recurrentes interponen recurso, pero sin discutir ni la cifra que se señala como objetivo, ni los factores a que alude el Director General de la Seguridad Socia para llegar a esa cifra, ni los criterios de distribución entre las Direcciones Provinciales ni las UREs, ni el cargo previsto que recibirían en general las UREs ni en concreto, la Ure donde desempeñan sus funciones los demandantes, como se afirma en la demanda. Tampoco se indica la existencia de errores de cálculo en la determinación del complemento de productividad, solo señalan que no se puede fijar un objetivo con referencia a una previsión y mantenerlo invariable cuando las previsiones sufren variaciones, y por ello, pretenden que la asignación individual del complemento de productividad tome en consideración el cargo nuevo realmente producido en lugar del previsto.

Es evidente que el hecho de que el objetivo se fije el inicio de cada ejercicio impide conocer, como se dice en la resolución recurrida, no solo el porcentaje de cobro a aplicar sino también el importe de la deuda (cargo nuevo) a recibir durante el ejercicio; Por ello, tales datos se basan en medias ponderadas de los tres últimos años, no siendo ilógico que el cargo nuevo previsto en el momento de la fijación del objetivo al inicio del año no coincida con el cargo real recibido a lo largo del año, ya que puede ser mayor o menor.

Las pretensiones actoras de que uno de los parámetros (cargo nuevo) de los objetivos de regularización de la deuda se fije en función de los datos reales y no de los datos previstos no tiene acogida en la Orden Comunicada de 9 de diciembre de 2005, siendo contrario a lo en ella estipulado.

En consecuencia, mientras la Orden Comunicada de 2005 esté vigente hay que atenerse a lo en ella dispuesto, sin que sea factible poner en discusión la fórmula de cálculo en ella establecida y sin que su aplicación suponga una desnaturalización del complemento de productividad (no hay que olvidar que como se dice en la contestación a la demanda que el objetivo fijado se ha cumplido en un 98,61% y que 143 UREs han cumplido su objetivo).

Tampoco existe infracción del principio de igualdad alegado. En efecto, el derecho de igualdad proclamado en el artículo 14 de la Constitución Española , tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo, en doctrina jurisprudencial pacífica y constante, proscribe el tratamiento desigual de situaciones idénticas, dentro de la legalidad, a menos que exista una justificación objetiva y razonable en la que fundamental esta desigualdad de trato.

Para poder apreciar la existencia de ese trato discriminatorio injustificado, es imprescindible:

1) Que el recurrente ofrezca un término de comparación idéntico, no simplemente semejante o análogo.

2) Que la desigualdad de trato o consecuencia jurídica, de existir justificadamente, no sea desproporcionada.

3) Que esa desigualdad de trato carezca de una justificación objetiva y razonable.

4) Que siempre y en todo caso la actuación administrativa ofrecida como término de comparación, sea lealmente irreprochable.

En el caso enjuiciado, el recurrente que es quién corre con la carga de la prueba no acredita lo alegado, al no practicar prueba alguna tendente a acreditar que el sistema beneficia a unos y perjudica a otros.

Por el contrario y como ya hemos expuesto, la distribución del objetivo nacional entre las Direcciones Provinciales y las Distintas UREs de cada provincia se efectúa ateniéndose a criterios y parámetros objetivos.

A la vista de lo razonado procede desestimar el recurso confirmando la resolución recurrida, sin que altere lo expuesto el hecho de que la Comisión de Seguimiento de la productividad Ure en su reunión de 26 de abril de 2015 elevasen propuesta al Director General para que ejercitase las facultades previstas en los artículos 3.4.3 y 4.3 de la Orden Comunicada de 9 de diciembre de 2005 consistente en incrementar el grado o porcentaje de ejecución a los efectos de la liquidación del PCO y PGE, y este ha resuelto ejercer dicha facultad y, en lo que aquí interesa, como criterio instrumental de reparto de la mejora se calculará el PCO y el PGE, considerando una ejecución del objetivo de regularización de cada URE en función del cargo real que hayan tenido en 2015, y ello, porque dicha facultad esta reservada al Director General, en base a los preceptos mencionados de la citada Orden Comunicada y dicho organismo público no acordó lo anterior respecto a la productividad del ejercicio 2014, que es la enjuiciada en el presente recurso'.

Los anteriores argumentos son perfectamente aplicables al caso de autos, añadiendo que tampoco en este caso se vulnera el principio de proporcionalidad, ni el de arbitrariedad. Existen unos criterios que la Administración ha establecido, de forma discrecional que no incurren ni en arbitrariedad ni quiebran la proporcionalidad y que ha aplicado a los funcionarios de forma igualitaria. Y no aparecen razones jurídicas que conduzcan a considerar que no se ajustan a derecho. Todo ello sin perjuicio de que en su momento estos criterios puedan ser objeto de futuras negociaciones entre los Sindicatos y la Administración.

Por todo lo expuesto procede desestimar el presente recurso, confirmar la resolución administrativa impugnada y dado que el presente asunto, atendiendo a los antecedentes jurisprudenciales de esta propia Sala, presenta una especial complejidad jurídica, de acuerdo con el art. 139.1 de la LRJCA , no procede efectuar una expresa condena en costas.

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de la TGSS, impugnada que confirmamos por ser ajustada a Derecho.

Sin imposición de costas.

Al amparo de lo establecido en los arts. 86 y demás concordantes de la LJCA , en su redacción dada por la LO 7/2015, de 21 de julio y conforme establecen los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 (BOE de 6 de julio de 2016) y 22 de julio de 2016 (del que se ha dado la oportuna publicidad a través de la sede electrónica del Consejo General del Poder Judicial y de la Oficina de Prensa del Tribunal Supremo), se informa a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación por interés casacional por las partes legitimadas el cual deberá interponerse en el plazo máximo de TREINTA DÍAS a contar desde la notificación de la presente resolución o, en su caso, del auto de aclaración o integración de la misma, dictado al amparo del art. 267 de la LO 6/1985 , sin perjuicio de lo establecido en el art. 135 de la LEC .

De este recurso conocerá, si procede, el Tribunal Supremo cuando el recurso se fundare en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora ( art. 86.3 del LJCA ) o la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso-Adminstrativo de este Tribunal Superior, cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma ( art. 86.3 de la LJCA ).

En todo caso, el escrito de preparación, que se presentará ante la Sala de instancia, deberá ajustarse a los requisitos formales y sustantivos establecidos en los artículos 87 bis ; 88 y 89 (en especial apartado 2º de este último artículo) de la LJCA .

Si el conocimiento del recurso de casación fuera competencia del Tribunal Supremo el escrito de preparación deberá, además, ajustarse a lo establecido en los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 y de 22 de julio de 2016, dictados al amparo del art. 87 bis de la LJCA , en aquello que sea aplicable.

A tales efectos, se informa a las partes de que no es posible la presentación del escrito por medios telemáticos ante este Tribunal.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el Expediente Administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .-Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 27 DE MARZO DE 2017, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia, Doy fe.