Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1176/2019, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 105/2019 de 09 de Octubre de 2019

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLIDSENTENCIA:01176/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SEDE DE VALLADOLID
N56820
C/ ANGUSTIAS S/N
Teléfono: Fax: 983267695
Correo electrónico:
MSE
N.I.G: 37274 45 3 2017 0000410
Procedimiento: AP RECURSO DE APELACION 0000105 /2019
Sobre: ADMINISTRACION LOCAL
De D./ña. Jacinto
Representación D./Dª. MARIA PURIFICACION RUANO SANCHEZ
Contra D./Dª. AYUNTAMIENTO VILLARINO DE LOS AIRES
Representación D./Dª. ALICIA TERESA GONZALEZ MOLINERO
SENTENCIA NÚM. 1176 .
ILTMOS. SRES.:
MAGISTRADOS:
D. AGUSTÍN PICÓN PALACIO.
Dª. MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ.
D. FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ.
D. FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO.
En Valladolid, a nueve de octubre de dos mil diecinueve.
Visto por esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León, el recurso de apelación obrante en los presentes autos, que llevan el núm. 105/2019
de los de este Tribunal, y que se corresponden con el proceso seguido, con el núm. 187/2017, en el Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Salamanca; y en cuya segunda instancia han intervenido como
partes: de una y en concepto de apelante, DON Jacinto , defendido por él mismo en su condición de Letrado
y representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Purificación Ruano Sánchez; y de otra, y
en concepto de apelado, el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VILLARINO DE LOS AIRES, defendido por el

Abogado don César Palomo Jiménez y representado por la Procuradora doña Alicia González Molinero; sobre
administración local; siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don AGUSTÍN PICÓN PALACIO, quien expresa
el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo se dictó sentencia definitiva, en cuya parte dispositiva se lee: 'FALLO.-DESESTIMO el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Letrado D. Jacinto , actuando en su propio nombre, contrala inactividad y vulneración de derechos fundamentales del Ayuntamiento de Villarino de los Aires..-Todo ello sin hacer especial pronunciamiento en materia de costas.-.Notifíquese la presente resolución a las partes, indicándoles que contra la presente resolución cabe interponer RECURSO DE APELACIÓN EN AMBOS EFECTOS, por escrito presentado en este Juzgado en el plazo de QUINCE DÍAS, contados desde el siguiente al de su notificación ( artículo 81.1 de la LJCA ) previa constitución del depósito de 50 euros en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este Juzgado, BANCO DE SANTANDER Nº 3238-0000-94-0187-17, conforme a la Disposición Adicional 15 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , introducida por la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo que la parte esté exenta de tal consignación..-Así por esta sentencia, lo pronuncio, mando y firmo.' Segundo.- Notificada que fue la anterior resolución a los interesados, por la parte actora se preparó e interpuso contra la misma recurso de apelación, el cual fue admitido a trámite, por lo que, tras dar oportunidad de ser impugnado, se remitieron los autos a este Tribunal.

Tercero.- En esta instancia, donde se señaló para votación y vista el día cuatro de octubre de dos mil diecinueve, se han observado, substancialmente, todos los requisitos procesales.

Fundamentos

I.- Por la parte actora se impugna en su recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso núm. 2 de Salamanca en este proceso y se pide su revocación, así como la estimación de la demanda inicial de proceso por ella instada. La parte actora impugna la sentencia desestimatoria de instancia y pide la apreciación de sus pretensiones y apoya su petición revocatoria en la falta o insuficiencia de motivación de la sentencia, incongruencia de la misma, tanto interna, como omisiva; y en argumentar error en la valoración de la prueba, disintiendo de las conclusiones a las que llega el Juzgado a quo, especialmente en cuanto a la inadmisibilidad de la demanda. Frente a ello, la parte demandada pide la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia del Juzgado, al entender correcta la citada resolución y adecuados a lo acontecido los razonamientos expresados en la misma.

II.- Para cumplir adecuadamente los mandatos recogidos en los artículos 24 y 120 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, 67 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, y evitar continuas reiteraciones, el Tribunal estima preciso hacer algunas consideraciones previas, antes de considerar el fondo del recurso que pende ante el mismo.

Así, ha de ponerse de relieve que la impugnación que la parte actora hace de la sentencia de instancia, así como la petición de estimación de la demanda inicial, no son totales, en cuanto la parte demandante acepta como válida la desestimación de su pretensión relativa al punto tercero de su escrito inicial del proceso, referido a la entrega periódica a los concejales del informe de la ejecución de los presupuestos y del movimiento de tesorería por operaciones presupuestarias independientes y auxiliares del presupuesto y de su situación; tal pretensión, como se dice, queda al margen del recurso y no cabe resolver sobre ello, de acuerdo con lo establecido en los artículos 456.1 y 465.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que no hacen sino recoger el viejo principio procesal a que se alude en el brocardo 'tantum devolutum, quantum appellatum', y que es principio inspirador de nuestro derecho procesal -entre otras SSTC 56/1999, de 12 abril y 232/2001, de 10 diciembre-.

Tal exclusión se expresa claramente en el escrito de interposición del recurso - páginas 4 y 5- y se confirma con el suplico del mismo documento. Dicha desestimación queda, pues, firme y no puede ser susceptible de modificación alguna por esta Sala.

Por otra parte, en cuanto a los restantes pedimentos de la parte actora, que se concretan en la continuación de los procedimientos de aprobación de las ordenanzas incoadas por el Ayuntamiento, a verificarse la actualización del inventario regulado en el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y en lo que afecta a la exigencia de responsabilidades por el quebranto que se produjo en el proceso de reclamación judicial de la empresa 'JOSMAR, S.L.', son esos los motivos que deben examinarse en esta sentencia, si bien debe ya desestimarse que se pueda dar lugar, como se pide en el suplico del escrito de interposición del recurso, a que se condene al Excmo. Ayuntamiento de Villarino de los Aires a que en el plazo de un mes se reúna la Comisión constituida por resolución de veintinueve de diciembre de dos mil quince y ello por dos tipos de razones. En primer lugar, porque ello no se instó así en la instancia; allí se pidió que se adoptasen las medidas oportunas para exigir responsabilidades derivadas de la reclamación de la empresa 'JOSMAR, S.L.', sin que, en absoluto, se pidiese la convocatoria de la comisión creada por el Ayuntamiento; ello supone alterar lo que se pidió en la instancia e ir contra el principio 'pendente appellatione, nihil innovetur' a que se alude, entre otras, en las SSTC 9/1998, de 13 enero, 212/2002, 18 septiembre y 101/2002, de 6 mayo y en las SSTS de 20 mayo, 9 julio, 30 septiembre 3 noviembre 2008 y 8 mayo 2009 y se recoge en los antes citados artículos 456 y 465 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicables en el ámbito de la jurisdicción especial, además de por su naturaleza de principio procesal general, de acuerdo con la disposición final primera de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el propio artículo 4 de la Ley Procesal Común. Por otra parte, si como se manifiesta por el actor, el mismo fue contrario a la constitución de dicha comisión, por las razones, acertadas o desacertadas, que fuesen, se carece de legitimación para pedir ahora que se reúna tal comisión; si se era contrario a la constitución, es ir contra los propios actos -otra vez hay que acudir a los principios procesales, ahora al de 'venire contra factum proprium non valet', como se recoge en la ya venerable y no superada STC 198/1988, de 24 octubre, cuando se expresa, 'Por ello, la doctrina de los actos propios o regla que decreta la imposibilidad de venire contra factum proprium, en cuanto que significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad, generalmente de carácter tácito, al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio y que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento, la cual limita, por ello, el ejercicio de los derechos subjetivos ( STC 73/1988, de 21 Abr.; fundamento jurídico 5º), impiden, como decimos, aceptar la tesis del actor, pues ello, como ha dicho este Tribunal en un supuesto sustancialmente idéntico (STC 67/1984, de 7 Jun.; fundamento jurídico 1º A), implicaría ir contra el principio de buena fe', para rechazar ya, a limine, dicha pretensión; el actor podrá pedir respecto a la reclamación por él efectuada respecto de algo que ya pidió con anterioridad, pero no 'desdecirse' y pedir lo que fue por él rechazado previamente; no puede ir contra su propio comportamiento previo. Por otra parte, según el artículo 63.1. b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , en conexión con lo prevenido en el artículo 20.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece que, 'Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico: [...] Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.', de lo que debe seguirse la plena aplicabilidad de las reglas generales de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que determina que no pueden interponer recurso contencioso- administrativo contra la actividad de una administración pública, entre otros, los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente, y si el actor votó en contra de la constitución de la comisión litigiosa, no puede impugnar ahora su no actividad, pues su no operatividad no le causa ningún perjuicio y no puede pedir respecto de ella, ya que, ni la ley expresamente le permite hacerlo, ni su no eficacia le permite pedir respecto de ella, como no sea su no aprobación -si estuviese a tiempo de impugnarla-, pero no, precisamente, todo lo contrario, que es lo que solicita en el primer apartado del punto tercero del suplico del escrito de interposición del recurso, que debe, como se dice, ser inadmitido, como efectivamente lo es.

III.- Las pretensiones sobre las que debe resolver esta Sala, según queda determinado más arriba, fueron desestimadas por el Juzgado a quo, sobre la base de la argumentación aportada por la parte demandada de no hallarse ante actos firmes, sino de mero trámite, sin que concurriesen las exigencias que la doctrina establece en relación con su impugnabilidad en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, lo que es contradicho por la parte actora en su recurso y corroborado, lógicamente, por la apelada en su escrito de oposición al recurso de apelación ahora estudiado.

En relación con esta cuestión, debe tenerse en cuenta la doctrina jurisprudencial recogida, v.g., en la STS de 6 marzo 2018, donde se dice lo siguiente, 'OCTAVO.- Esto nos lleva a la siguiente cuestión, que es la naturaleza de la actuación administrativa impugnada. La recurrente ha invocado diversos fundamentos a lo largo de sus escritos procesales, refiriéndose tanto a la inejecución o inactividad respecto a al acto firme de concesión, como a desestimación presunta por silencio. Ahora bien, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA. La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada, pues ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA..- En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: 'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso- administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'..-Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:.-'1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'..-Esta cuestión se ha abordado recientemente, y así hemos declarado en nuestra sentencia de 23 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 543/2017) la siguiente doctrina jurisprudencial:.-'1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable'.' De esta doctrina se sigue el criterio amplio que el órgano del artículo 123 de la Constitución Española, en relación con la doctrina del Tribunal Constitucional, tiene de la obtención de la tutela judicial efectiva y de la posibilidad de impetrar el auxilio judicial, en relación con las situaciones de inactividad o parálisis de la administración, preferentemente cuando 'la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, (pues) resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración un acto firme cuyo cumplimiento se reclame', circunstancia que, precisamente, concurre en el presente litigio, en que la Corporación Municipal demandada ha paralizado, de hecho, la tramitación de decisiones aprobadas por el Pleno de la misma, que han sido recordadas por quien integra la parte hoy apelante, y que no han merecido una debida respuesta por parte de la administración, sin activar los mecanismos de control que le son propios y olvidando que la responsabilidad de la tramitación y del impulso procedimental le corresponden a ella, tal y como se establecía, entre otros, en los artículos 41, 74 y 75 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y actualmente previenen los artículos 20, 71, 72 y 75 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Al efecto, debe recordarse que, conforme lo establecido en el artículo 52 .2. a) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local , 'Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la comunidad autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27.2.', por lo que, en principio, las actuaciones del pleno de la corporación son firmes y ejecutivas, sin perjuicio de que la aprobación de las ordenanzas locales requiera de un procedimiento complementario, que no cabe hurtar a los ciudadanos y que puede servir para que se pongan de manifiesto las quejas, reclamaciones o sugerencias que se consideren pertinentes, que servirán, en su caso, para un mayor acierto en la adopción de la disposición general aprobada inicialmente y para soslayar la irregularidades que, eventualmente, se aprecien y corregir las deficiencias que se puedan haber cometido. Lo que no cabe admitir es la paralización inmotivada del procedimiento y, mucho menos, cuando se ha instado su continuación, sin obtener una respuesta mínimamente satisfactoria.

, IV.- Consecuencia lógica de cuanto se deja dicho es que procede acoger el recurso en lo que a las quejas de la parte actora se refiere, pues otra decisión supondría dejar a la misma sin posibilidad de actuación alguna y poner en manos de la administración el cumplimiento de sus propias decisiones, que si las ha adoptado, será porque consideraba oportuno aprobarlas y que, si entiende que están equivocadas o deben ser modificadas, tiene en su mano mecanismos bastantes en el actuar procedimental correspondiente, para corregir o alterar lo acordado, pero no puede, por una vía de hecho, y al margen de todo actuar regulado en el ordenamiento actualmente el artículo 34 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, olvidarse de cumplir sus acuerdos y dar al procedimiento el curso debido.

V.- Cuanto se deja dicho es especialmente predicable de la tramitación de las ordenanzas en su día aprobadas por el pleno, pero lo es igualmente respecto de la actualización del inventario que regula el Reglamento de Bienes de las Administraciones Locales, que si fue adoptado, debe cumplirse en sus estrictos términos, y tampoco obsta a lo dicho con carácter general la intervención de la administración contable, en cuanto la decisión adoptada por el pleno no se agota en la misma, por lo que cabe la exigencia de otras responsabilidades -si las hubiere- para cuya determinación es factible que se lleven a cabo las actuaciones pertinentes, no ya de la comisión como se pide en el recurso, por las razones antes expuestas, sino de la corporación conforme así tiene acordado la misma.

VI.- No procede hacer expresa imposición de las costas de la primera instancia, según lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya que la estimación de las pretensiones ha sido solo parcial y no se estima procedente, en esa situación hacer expresa imposición de las costas a ninguna de las partes.

Por otra parte, la estimación del recurso, excusa la imposición de costas, conforme recoge el artículo 139.2 de la misma Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. por lo que, como en el caso anterior, cada uno de los litigantes abonará las por el mismo originadas y las comunes lo serán por mitad.

VII.- En cumplimiento de lo prevenido en la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, al haberse estimado parcialmente el recurso interpuesto, debe procederse a la devolución del depósito prestado para recurrir.

VIII.- De conformidad con lo prevenido en los artículos 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y 208.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con la doctrina de los artículos 86 y concordantes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, redactada conforme la Ley 7/2015, de 21 de julio, procede comunicar a los interesados, mediante entrega de copia de esta resolución debidamente autenticada, que la misma devendrá firme si contra ella no se interpone recurso de casación dentro de los treinta días hábiles siguientes al de la notificación hecha en legal forma, tras, en su caso, la presentación del depósito que regula la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, de modificación de la primeramente citada. El recurso se interpondrá para ante la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo, salvo que la infracción en que se base se funde en infracción de normas de la comunidad autónoma, en cuyo caso se interpondrá para ante la Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos. En la preparación del recurso deberán observarse las prescripciones contenidas en el artículo 89.2 de la referida Ley Procesal Especial.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general aplicación, y administrando, en nombre de S.M. el Rey, la justicia que emana del Pueblo Español,

Fallo

Que estimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María Purificación Ruano Sánchez, en la representación que tiene acreditada en autos, contra la sentencia dictada, el día veintisiete de diciembre de dos mil dieciocho, por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 2 de Salamanca en esta causa, y debemos revocar, del mismo modo parcial, la misma; que, estimando en parte la demanda origen de este proceso, debemos condenar y condenamos al Excmo.

Ayuntamiento de Villarino de los Aires a que en el plazo de un mes se ejecuten los actos necesarios para que las ordenanzas de 'Utilización privativa o aprovechamiento especial de suelo, subsuelo y vuelo sobre el dominio público local' y 'Aprovechamiento de los bienes comunales de la localidad' sigan tramitándose hasta que puedan, en su caso, ser publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia; a que en el plazo de dos meses se realice la actualización del inventario según ordena el Reglamento de Bienes de las Administraciones Locales y sea, en su caso, aprobado por el pleno municipal; así como a que en el plazo de un mes se resuelva en concordancia con los términos de la moción aprobada por el pleno municipal de veinticuatro de septiembre de dos mil quince sobre exigencia de responsabilidades por el quebranto económico que se produjeron con las actuaciones y omisiones en el procedimiento de reclamación instado por la empresa 'JOSMAR, S.L.'. Se desestima el recurso en las demás pretensiones. No se hace expresa imposición de las costas de ninguna de las dos instancias a ninguno de los litigantes, por lo que cada uno de ellos abonará las por el mismo originadas y las comunes lo serán por mitad.

Firme que sea esta sentencia, procédase a la devolución del depósito que se haya podido prestar para recurrir en apelación.

Hágase saber a los interesados, mediante entrega de copia de esta resolución debidamente autenticada, que la misma devendrá firme si contra ella no se interpone recurso de casación dentro de los treinta días hábiles siguientes al de la notificación hecha en legal forma, previa constitución, en su caso, del depósito correspondiente. El recurso se interpondrá para ante la Sala Tercera, de lo Contencioso- Administrativo, del Tribunal Supremo, salvo que la infracción en que se base se funde en infracción de normas de la comunidad autónoma, en cuyo caso se interpondrá para ante la Sección de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos, debiéndose, en caso de prepararse tal recurso, cumplirse las prescripciones del artículo chenta y nueve, punto dos, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Así, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.