Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 147/2020, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 27/2020 de 09 de Octubre de 2020

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA Y LEON CON/AD SEC.2

BURGOS

SENTENCIA: 00147/2020

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE

CASTILLA Y LEÓN.- BURGOS

SECCION 2ª

Presidente/aIlma. Sra. Dª. Concepción García Vicario

SENTENCIA DE APELACIÓN

Número:147/2020

Rollo deAPELACIÓN Nº: 27/2020

Fecha:09/10/2020

P.O. 224/18 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº 1 de Ávila.

PonenteDª. Concepción García Vicario

Letrado de la Administración de Justicia:Sra. Rodríguez Vázquez

Ilmos. Sres.:

Dª. Concepción García Vicario

Dª. M. Begoña González García

D. Alejandro Valentín Sastre

En la Ciudad de Burgos a nueve de octubre de dos mil veinte.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en Burgos, siendo Ponente la Sra. García Vicario, ha visto en grado de apelación, el Rollo de Apelación Nº 27/2020interpuesto contra la sentencia Nº 15/2020, de 21 de enero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº 1 de Ávila, en el recurso contencioso- administrativo seguido como Procedimiento Ordinario Nº 224/2018, habiendo sido partes en esta instancia, como apelante, Don Carlos, representado por la Procuradora Dª. Ana Mª Sánchez Jiménez y defendido por el Letrado D. José Luis Antolín Sánchez González, y como parte apelada el Ayuntamiento de Ávila representado por la Procuradora Dª. Inmaculada Porras Pombo y defendido por el Letrado D. José Manuel Núñez Jiménez.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº 1 de Ávila en el proceso indicado, dictó sentencia con fecha 21 de enero de 2020 cuya parte dispositiva resuelve:

' SE ACUERDA DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Sánchez Jiménez, en representación de Dº Carlos, dirigido por el Letrado Sr. Sánchez González, contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Ávila, adoptado en sesión celebrada el 25 de Mayo de 2018 sobre acción de nulidad de pleno derecho en relación a tasa por ocupación de puestos, almacenes y servicio de cámaras frigoríficas en el Mercado Central de Abastos de la localidad de Ávila correspondientes a los meses de Julio a Diciembre de 2017 ambos inclusive, al que se refiere este procedimiento y el encabezamiento de esta Sentencia, desestimando las pretensiones de la parte recurrente y, en consecuencia, debe declararse:

1.-Conforme y ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada.

2.-Todo ello, sin hacer expreso pronunciamiento impositivo sobre costas procesales causadas.'

SEGUNDO.- Contra dicha resolución por la representación procesal del recurrente en la instancia se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos dándose traslado del mismo a la Administración demandada, habiendo sido impugnado con el resultado que obra en autos.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, una vez transcurrido el término de emplazamiento y plazo para personaciones, se dictó Auto de fecha 1 de septiembre de 2020 denegando el recibimiento del pleito a prueba en esta instancia, no accediendo a la práctica de la documental propuesta, señalándose para Votación y Fallo del presente Rollo de Apelación el día 8 de octubre de 2020, lo que se efectuó.

CUARTO.-En la tramitación del recurso en ambas instancias se han observado las prescripciones legales, siendo Ponente la Ilma. Sra. Dª. Mª Concepción García Vicario, Presidenta de la Sala y Sección, quien expresa el parecer del Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO.- Sentencia recurrida y pronunciamientos de la juzgadora.

Es objeto del presente recurso jurisdiccional, la sentencia dictada el 21 de enero de 2020 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Ávila, en el procedimiento ordinario Nº 224/2018, que desestima el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Ávila, adoptado en sesión celebrada el 25 de mayo de 2018, desestimatorio de la acción de nulidad de pleno derecho formulada por el Sr. Carlos - usuario de un puesto de carnicería del Mercado de Abastos- en relación a la Tasa por ocupación de puestos, almacenes y servicio de cámaras frigoríficas en el Mercado Central de Abastos de la localidad de Ávila correspondientes a los meses de julio a diciembre de 2017.

La sentencia apelada tras desestimar la falta de legitimación pasiva invocada por la parte actora, entra a examinar el fondo del recurso resolviendo que no concurre nulidad de pleno ni indefensión alguna por la forma en que se han notificado las liquidaciones derivadas de la Tasa, entendiendo que no es necesario la notificación individual de la deuda, por cuanto no ha existido una modificación sustancial de la tarifa o de la base imponible que exija una notificación individual, careciendo de virtualidad y eficacia alguna el hecho de que la tarifa haya sido modificada para el año 2018 o que la modificación de la ordenanza fiscal para el año 2001 fuera anulada por Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de Julio de 2009, pues nada de ello afecta a las liquidaciones practicadas al recurrente.

Asimismo, entiende irrelevante, a los efectos que nos ocupan, el hecho de que desde el mes de mayo del año 2012, D° Carlos pasase a ser sujeto pasivo de la tasa, en sustitución de D° Heraclio, ya que como sucesivo sujeto pasivo de la tasa, no existe obligación de notificarle personal e individualmente la liquidación.

Argumenta que la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria sólo puede tener lugar por los supuestos tasados en el art. 217 de la LGT, sin que sea posible incluir en el ámbito de dicho precepto ningún otro motivo distinto, no acreditándose en el presente caso ninguna de dichas causas tasadas.

Seguidamen te, desestima las alegaciones del recurrente referentes a la insuficiencia del Informe técnico-económico, así como la causa de nulidad relativa a la forma de determinación del número de kilogramos con los que se ocupan las cámaras, y tras valorar la prueba aportada y practicada en autos concluye que no ha quedado acreditado ni la estimación de kilos al alza, ni que el coste de la tasa supere al del servicio o al de la prestación recibida existiendo, por el contrario, un informe técnico-económico y otras pruebas que demuestran lo contrario.

También desestima la nulidad invocada con base en el procedimiento usado para la determinación del número de kilogramos de ocupación de la cámara municipal, con base en el resultado de la prueba practicada en autos, afirmando que tampoco concurre error en el cómputo mensual de los kilos con los que se ocupa la cámara municipal, habiendo quedado acreditado que el método que utiliza el Ayuntamiento demandado para determinar los kilogramos con los que se ocupan las cámaras frigoríficas, es un método estimativo, de manera que, contrariamente a lo que sostiene el recurrente, los kilogramos que se tienen en cuenta para determinar la ocupación de las cámaras citadas no se hace teniendo en cuenta la canal (peso del animal entero sin vísceras, ni abdomen, ni piel, ni cabeza). La estimación de los kilogramos de ocupación se hace contabilizando únicamente el número de piezas que hay en las cámaras, ya que la cámara del recurrente es ocupada por partes o piezas de la canal, que no canales enteras, ni medias canales, coincidiendo en suma con el Consejo Consultivo en considerar que no procede revisar de oficio la Ordenanza Fiscal número 19 reguladora de la Tasa por ocupación de puestos, almacenes y servicios de cámaras frigoríficas en el Mercado Central de Abastos del Ayuntamiento de Ávila, desestimando íntegramente el recurso interpuesto.

SEGUNDO.-Argumentos del recurso de apelación.

Frente a dicha sentencia, se alza el recurrente achacando en primer término error en los contenidos del acto recurrido. Reitera la falta de legitimación pasiva y sostiene la concurrencia de la nulidad de pleno derecho invocada, así como la indefensión sufrida como consecuencia del modo en el que se han notificado las liquidaciones derivadas de la Tasa.

Cuestiona el modo en que se practicaron las notificaciones ( colectivamente ) al amparo del art. 102.3 párrafo primero de la LGT, denunciando vulneración al amparo del art. 103.2 párrafo segundo de dicha Ley , discrepando de todos los argumentos vertidos por la juzgadora en la instancia con relación a tales extremos.

Insiste en la nulidad de pleno derecho por insuficiencia del Informe técnico-económico al incurrir en un vicio sustancial, por incumplimiento del límite que establece el artículo 24.1 de la Ley de Haciendas Locales a la imposición de la Tasa, así como en la nulidad de pleno derecho de la determinación del número de kilogramos con los que se ocupa la cámara frigorífica, estimando necesario el empleo de una báscula de la que carece la Corporación, resaltando la relevancia de la modificación de la Ordenanza para el ejercicio 2018, e insistiendo en el error consistente en computar los Kilogramos correspondientes a la canal, aduciendo que se incurre en abuso de poder al considerar una sola cámara, la del Mercado de Abastos, debiéndose tener en cuenta que la carne comprada se distribuye en dos cámaras, la del Mercado y la propia del puesto de venta al público por lo que el resultado es realmente abusivo.

Tales pretensiones son rebatidas puntual y detalladamente de contrario por la representación procesal del Ayuntamiento de Ávila, oponiéndose al recurso de apelación interpuesto, interesando la confirmación de la sentencia apelada en sus propios términos.

TERCERO.- Determinación del contenido y alcance de la resolución impugnada. Requisitos de admisibilidad del recurso de apelación interpuesto.

Alega el recurrente que la juez de instancia identifica correctamente en el FJ Primero al acto recurrido, pero yerra los contenidos del mismo, error que alega se mantiene en el encabezamiento en la sentencia, sin especificar nada más al respecto.

Examinadas las actuaciones habidas en vía administrativa, entendemos que la juzgadora no ha incurrido en el error que se imputa, pues resulta claro que la resolución impugnada es el Acuerdo del Ayuntamiento de Ávila, adoptado en sesión celebrada el 25 de mayo de 2018, desestimatorio de la acción de nulidad de pleno derecho formulada por el Sr. Heraclio, en relación a la Tasa por ocupación de puestos, almacenes y servicio de cámaras frigoríficas en el Mercado Central de Abastos de la localidad de Ávila correspondientes a los meses de julio a diciembre de 2017, y así se desprende claramente de los Hechos Primero a Cuarto del Acuerdo Plenario impugnado.

Dicho esto, hemos de significar que el recurrente interesa en su demanda que se declare la nulidad de pleno derecho de las liquidaciones practicadas durante esas seis mensualidades, por vulnerar los dispuesto en la Ley General Tributaria en su artículo 217, 1 apartados a), e), g), en consonancia con lo regulado en el Artículo 47, 1 apartados a), d), e), y el punto 2 de la Ley 39/2015, interesando además el reconocimiento en concepto de devolución de ingresos indebidos del importe de todas las liquidaciones giradas desde mayo de 2013 hasta mayo de 2017 y que ascienden a 34.888,38 euros.

En este punto, la Sala considera oportuno remarcar que ninguna de las liquidaciones mensuales practicadas alcanza la suma de 30.000 euros.

Pues bien, los requisitos de admisibilidad del recurso de apelación aparecen expresamente regulados en la Ley Jurisdiccional 29/1998 de 13 de julio y, en concreto, el artículo 81.1.a) en la redacción otorgada por el art. 3.5 de Ley 37/2011, de 10 octubre 2011, en vigor desde el 31/10/2011, excluye del citado recurso las sentencias dictadas en asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros.

Se trata de un precepto de naturaleza procesal que debe de ser escrupulosamente observado puesto que es decisión del legislador que solo determinados asuntos accedan a la segunda instancia.

La fijación de la cuantía es una cuestión de orden público procesal, y por consiguiente indisponible para las partes; el Juez o Tribunal fijará la cuantía del Recurso con audiencia de las partes, dice taxativamente el art 40.1 de la Ley , de manera que las partes, sin perjuicio de ser oídas, no pueden disponer de la cuantía, y ni siquiera el Juez o Tribunal puede hacerlo, sino que ha de ajustarse al fijarla a lo ordenado al respecto por la LJCA, al punto que esta cuestión de la fijación de la cuantía es susceptible de control en casación por el Tribunal Supremo y en apelación por las Salas de lo Contencioso-Administrativo, en razón precisamente a ese carácter de orden público procesal que reviste, de modo que ni siquiera la fijación errónea de tal cuantía por el órgano jurisdiccional le vincula a tal órgano o al de casación o apelación, que puede revisarla en cualquier momento, incluso de oficio, pues de otra manera cuestiones tan importantes como el órgano jurisdiccional competente para conocer de un determinado proceso, o el acceso de éste a la apelación o a la casación quedarían en manos de las partes o del órgano jurisdiccional que conoce del asunto, con incumplimiento de las normas procesales sobre competencia objetiva o funcional.

Por su parte, el artículo 41.3 de la misma norma dispone que en los supuestos de acumulación o de ampliación, la cuantía vendrá determinada por la suma del valor económico de las pretensiones objeto de aquéllas,pero no comunicará a las de cuantía inferior la posibilidad de casación o apelación.

En el presente caso, si bien es cierto que el Juzgado consideró la cuantía como indeterminada, sin embargo es evidente que de la suma de las liquidaciones impugnadas se deduce que la cuantía es determinada y alcanza el importe de 34.888,38 € que se refleja en el suplico de la demanda.

No obstante, no podemos obviar que dicha cantidad es el resultado de adicionar el importe de las diversas liquidaciones mensuales impugnadas, pues recordemos que como se desprende de la documentación aportada con el escrito de demanda, el importe de cada uno de los recibos mensuales impugnados únicamente supera ligeramente los 1.000 €.

Así las cosas, si en la determinación de la cuantía del pleito seguido en la instancia la juzgadora tuvo en cuenta la regla del artículo 41.3 de la Ley de la Jurisdicción, en su primer inciso, la decisión de declarar admisible la apelación debe de tomarse en aplicación del artículo 81.1.a) en relación con el segundo inciso del citado artículo 41.3, lo que nos llevaría necesariamente a declarar inadmisible el presente recurso de apelación, pues el importe de ninguna de las liquidaciones mensuales giradas supera la cantidad de 30.000 € a la que hemos hecho referencia.

Sobre al carácter de la determinación de la cuantía y vinculación que supone para el órgano 'ad quem' la efectuada en primera instancia, ha de decirse que existe una constante línea jurisprudencial que expresa que tal determinación se considera una cuestión de orden público, sin que quede vinculado el órgano 'ad quem' por las decisiones adoptadas en la instancia. En tal sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 20 diciembre 2004, y las que en ella se citan, expresa que 'hemos de reiterar que el órgano jurisdiccional puede, en cualquier momento del proceso, incluso de oficio, determinar su cuantía ya que se trata de una materia de orden público, especialmente cuando de ello depende la procedencia o improcedencia de los recursos de apelación o casación, la cual no puede quedar al arbitrio de las partes. La Sentencia de esa Sala de 3 de octubre de 2003 (casación en interés de ley 48/2002), entre muchas otras, así lo recuerda. Y la de 30 de abril de 2004 (casación 8803/1999) precisa que la fijación de la cuantía es una potestad del Tribunal que puede considerar la insuficiencia de la misma en consonancia con el carácter de presupuesto procesal apreciable de oficio que tiene la competencia con arreglo al artículo 7.2 de la Ley'.

Como ha declarado el Tribunal Supremo, es jurisprudencia reiterada de esa Sala que las prevenciones legales en materia de cuantía deben ser aplicadas en función de la real entidad material de la cuestión litigiosa, siendo irrelevante a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada, siempre naturalmente que la cuantía sea estimable e inferior al límite legalmente establecido, lo que como hemos visto acontece en el presente caso.

Con arreglo a tal doctrina no existe limitación alguna a que este órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la cuantía del recurso en la forma reflejada en la presente resolución, por ser una cuestión de orden público procesal, sin limitación alguna por el criterio establecido por el Juzgado 'a quo'.

Consecuent emente, siendo el importe individualizado de cada de una de las liquidaciones inferior a 30.000 euros, las mismas no puede ser objeto de examen y consideración en el presente recurso jurisdiccional, por cuanto procedería declarar la inadmisibilidad del recurso de apelación en lo que se refiere a la impugnación de dichas liquidaciones, no pudiendo por tanto pronunciarse sobre la nulidad de las liquidaciones, ni sobre la devolución de su importe como ingresos indebidos.

Ahora bien, una cosa es que de acuerdo con el artículo 81.1.a) no sean susceptibles de apelación las sentencias de los juzgados dictadas en asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros, y otra, que no sea susceptible de apelación autónoma únicamente el pronunciamiento relativo a la disconformidad a Derecho de la disposición general, de acuerdo con el artículo 81.2.d) de la LJCA que admite siempre la apelación de las sentencias 'que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales', esto es, aquellas que se formulan al amparo de lo dispuesto en el artículo 26.1 en cuya virtud ' Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho'.

Proyectada s las anteriores consideraciones al presente supuesto, una vez revisadas las actuaciones, se constata que la parte actora en su demanda impugna indirectamente la Ordenanza Fiscal número 19 reguladora de la Tasa por ocupación de puestos, almacenes y servicios de cámaras frigoríficas en el Mercado Central de Abastos del Ayuntamiento de Ávila, solicitando su nulidad de pleno de derecho en tanto no existe Informe técnico-económico preceptivo conforme dispone el Artículo 25 de la Ley de las Haciendas Locales, y no se ha llevado a cabo de forma individual las notificaciones al sujeto pasivo de las liquidaciones de la Tasa por ocupación de cámara frigorífica del Mercado de Abastos, al variar mensualmente los Kilos sobre los que se determina el cálculo de la deuda tributaria, instando la revisión de oficio de la citada Ordenanza por considerar que concurre la causa de nulidad de pleno derecho consignada en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 al incumplirse el artículo 4 de la referida Ordenanza, ya que la cuantía de la tasa se determina en función del kilogramo de carne y el Ayuntamiento carece de báscula, por lo que desde esta perspectiva resulta procedente en vía de apelación pronunciarnos sobre el resto de pretensiones anulatorias.

CUARTO.- Sobre la revisión de oficio de las disposiciones generales.

Como recuerda la STSJ de Andalucía, Sala de Granada, de 9 de mayo de 2011 ( rec. 1539/2009 ) no cabe la revisión de oficio de una disposición general, y una Ordenanza Fiscal lo es, de conformidad con el número 2 del artículo 102 de la citada Ley 30/1992, pues mientras en el número 1 dicho precepto hace constar que procede la revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho ' por iniciativa propia o a solicitud del interesado', al referirse en el número 2 el citado artículo 102 a la revisión de oficio de las disposiciones administrativas ilegales (artículo 61.2), únicamente señala a las Administraciones públicas, que podrán declarar su nulidad previo dictamen del Órgano consultivo competente.

Por tanto, el procedimiento utilizado por el recurrente no resulta de aplicación en el caso analizado, y ello conlleva la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo en cuanto a la postulada nulidad de pleno derecho de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa.

Y ello es así, porque como ya señalaba la sentencia de nuestra Sala homónima de Valladolid, de 28 de septiembre de 2005 ( rec. 1411/1999)

'...en materia tributaria la revisión de oficio se contempla en el art. 153 de la Ley General Tributaria de 1963 , aquí aplicable por razones cronológicas, respecto de los actos -no de las disposiciones- que en el mismo se mencionan, y que es aplicable a las Entidades Locales por la remisión efectuada en el art. 110 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local . La argumentación de la parte demandante de que esa revisión de oficio a su instancia es posible para la Ordenanza de que se trata en virtud de lo dispuesto en el art. 102 de la Ley 30/1992 tampoco puede compartirse. En este sentido ha de señalarse que la revisión de oficio de las disposiciones generales no estaba contemplada en el citado art. 102 en su redacción originaria -antes de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero -, que limitó esa facultad de revisión de oficio por la Administración Pública en los supuestos de nulidad de pleno derecho, por propia iniciativa 'o a solicitud del interesado', y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, a los actos 'enumerados en el artículo 62.1 ', lo que excluía de la misma a las disposiciones administrativas, que se mencionan en el art. 62.2 de esa Ley , y así lo señaló el Tribunal Supremo en la sentencia de 22 de diciembre de 1999 .

Ese art. 102 se modificó, entre otros, en virtud de la Ley 4/1999, de 13 de enero , que ya estaba en vigor cuando se presentó ante el Ayuntamiento por la aquí demandante la petición de revisión de oficio de la citada Ordenanza, admitiéndose ahora también la revisión de oficio de las disposiciones generales. Pero en ese precepto se establece una regulación diferente para la declaración de oficio por parte de las Administraciones Públicas de la nulidad de pleno derecho 'de los actos administrativos', en los supuestos previstos en el art. 62.1 , que puede efectuarse -aquí sí- 'por propia iniciativa o a solicitud de interesado', y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, que se contempla en el núm. 1 de ese art. 102, de la declaración de oficio de las disposiciones administrativas, que se establece ahora en el núm. 2 de ese art. 102 . Y en este último precepto se dispone que la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2 puede efectuarse por las Administraciones Públicas, también previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, pero 'de oficio', sin contemplarse que pueda efectuarse a solicitud del interesado, razón por la cual ha de concluirse que la recurrente no tiene legitimación para pretender la revisión de oficio de la Ordenanza de que se trata. Avala esta interpretación la propia Exposición de Motivos de la citada Ley 4/1999 que señala, por lo que aquí importa, que en materia de revisión de oficio, en el art. 102 'se introduce la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad'. En este sentido también se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la sentencia de 20 de diciembre de 2.004 al señalar, con referencia a la Ley 4/1999 , y respecto del régimen de nulidad y revisión de oficio para los actos administrativos, que la misma establece una importante diferencia o singularidad: 'que tratándose de disposiciones generales no existe la acción de nulidad a instancia de parte, como ocurre respecto de los actos nulos, sino que queda claro que respecto a aquéllas la revisión de oficio 'corresponde exclusivamente a la Administración', lógicamente, autora de la norma que se revisa'.

Tales pronunciamientos, son compartidos, en lo sustancial por el TSJ de Extremadura en sentencia de 10 de noviembre de 2016 ( rec. 162/2016 ), debiendo significarse que el Tribunal Supremo en sentencia de 2 de septiembre de 2015 ( rec. 1655/2013 ) remitiéndose a otra anterior de 21 de mayo de 2015 ( rec. 3004/2012 ) recuerda que el Alto Tribunal tiene establecido en interpretación del artículo 102.2 de la Ley 30/1992 , que ' tratándose de disposiciones generales no existe la acción de nulidad a instancia de parte, como ocurre respecto de los actos nulos, sino que queda claro que respecto a aquella la revisión de oficio 'corresponde exclusivamente a la Administración', lógicamente, autora de la norma que revisa '.

La precedente doctrina jurisprudencial resulta trasladable al presente caso, en la medida que idénticas determinaciones a las contenidas en los art. 62.1, art. 62.2 y art. 102.2 en la Ley 30/2012, aparecen recogidas en los actuales art. 47. 1, 47.2 y art. 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por lo que hemos de concluir en la línea ya indicada, que de la revisión de oficio de las disposiciones administrativas se excluye la solicitud del interesado, que sí subsiste como modo de iniciación del procedimiento para los 'actos administrativos', de manera que la revisión de oficio de las 'disposiciones generales' se concibe como una auténtica y verdadera actuación 'ex officio', respecto de la cual los particulares sólo pueden actuar por vía del derecho de petición.

Consecuent emente, la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno derecho, a que se refiere el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, más tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que, además, resulta lógico, dada la posibilidad que éstos tienen de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que aquélla no es conforme a Derecho, sin que sea admisible aceptar que los particulares insten el procedimiento administrativo regulado en el artículo 106 de la Ley 39/2015 para revisar disposiciones de carácter general radicalmente nulas, por lo que procedente será desestimar la pretensión anulatoria aquí deducida con relación a tal extremo impugnatorio.

QUINTO.- Sobre la impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general.

El artículo 26 de la Ley 29/1998 , de la JCA, establece: 1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. 2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior. Y el artículo 81 de la misma Ley establece: 1. Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes: a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros. 2. Serán siempre susceptibles de apelación las sentencias siguientes: ... d) Las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales.

Ha declarado esta Sala, reiteradamente, que, tratándose de la impugnación indirecta de una disposición general, no procede entrar a resolver sino única y exclusivamente sobre la impugnación indirecta de la disposición general y los posibles efectos que esta impugnación indirecta puedan producir en el resultado final. Así, en sentencia de 14 de diciembre de 2018 (rec. 44/2018 ) hemos recordado que como tiene dicho esta Sala en sentencia de 29 de enero de 2010 (rec. 268/2009 ) y reiterada en la posterior de 28 de abril de 2017 (rec. 9/2017) el hecho de que deba admitirse la tramitación del recurso de apelación por haberse resuelto la impugnación indirecta de una disposición de carácter general, no permite a la Sala entrar a resolver sobre todas las cuestiones planteadas por la parte apelante, ni resolver todo el fondo del pleito, sino sólo aquella cuestión relativa a la impugnación indirecta, con la influencia que pueda tener en cuanto a la estimación o desestimación de la demanda la estimación o desestimación de esta impugnación indirecta.

De esta forma, la impugnación indirecta de una norma es admisible en cuanto su ilegalidad es determinante de la ilegalidad del acto de aplicación; es decir, sólo es aceptable alegar a través de la impugnación indirecta aquellos vicios de nulidad disposición general que han dado lugar al contenido del concreto acto de aplicación objeto del recurso contencioso-administrativo. Y en el recurso de apelación, por tanto, sólo pueden ser examinados los motivos de nulidad que sean consecuencia de la impugnación indirecta de la Ordenanza Fiscal.

En estas condiciones - como matizan las STSJ de Madrid de 2 y 17 de julio de 2019 ( rec. 493/2018 y 143/2018) - la apelación no devuelve a la Sala el conocimiento de la totalidad de las cuestiones planteadas ante el Juzgado, sino que acota el pronunciamiento de esta segunda instancia a la impugnación indirecta de la Ordenanza, quedando fuera de la cognición del Tribunal el acto de aplicación de dicha disposición general constituido por las concretas liquidaciones tributarias giradas al actor por cuantía inferior a los 30.000 euros cada una de ellas (en este sentido, SSTS 2507/2016, de 23 de noviembre, RC 2586/2015 ; 1011/2017, de 7 de junio, RC 2633/2015 , entre otras) .

Así las cosas, como ya se ha adelantado, esta Sala no puede pronunciarse sobre la nulidad de las liquidaciones, ni sobre la devolución del importe reclamado en concepto de ingresos indebidos instada en el suplico de la demanda. En esta línea, tampoco puede pronunciarse sobre la invocada falta de legitimación pasiva, ni sobre la forma de practicar y llevar a efecto la notificación de las liquidaciones referenciadas.

Sigue señalando la Sala del TSJ de Madrid, que la impugnación indirecta de una norma es admisible en cuanto su ilegalidad es determinante de la ilegalidad del acto de aplicación que se impugna de forma directa. Dicho de otro modo, solo es aceptable alegar a través de impugnación indirecta aquellos vicios de nulidad de la disposición general que han dado lugar al contenido del concreto acto de aplicación objeto del recurso contencioso ( SSTS de 2 de diciembre de 2015, RC 2352/2013 ; núm. 1129/2018, de 3 de julio , RC 1309/2017 , y 1266/2018, de 17 de julio , RC 516/2016 ).

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 2007 (RC 344/2004 ) declara que 'no cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquélla; en este caso, la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto)'.Consecuentemente, la parte actora no posee la potestad de someter la Ordenanza fiscal a un análisis general y abstracto de su legalidad, como podría hacer en caso de impugnarla directamente, sino que solo está legitimada para denunciar el concreto aspecto o norma de aquella que ha generado la ilegalidad de la liquidación.

En último término, también excede de la impugnación indirecta de una disposición general el análisis del procedimiento de elaboración. La denuncia de simples vicios formales en el procedimiento está vedada en los procesos en que se ejercita la acción de impugnación indirecta, ya que sólo el contenido sustantivo de las normas puede producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual ( SSTS de 19 de enero de 2004, RC 8702/1998 ; 10 de marzo de 2004, RC 8973/1998 ; 26 de diciembre de 2011, RC 2124/2008 ; 30 de noviembre de 2012, RC 4591/2009 , y núm. 2546/2016, de 1 de diciembre , RC 744/2016 ).

Aplicando la precedente doctrina al presente caso, hemos de advertir que el actor no propugna la ilegalidad de precepto alguno de la Ordenanza Nº 19 como determinante de la ilegalidad del acto de aplicación que se impugna de forma directa. De hecho, lo que alega es que se están girando liquidaciones en concepto de Tasa por ocupación de puestos, almacenes y servicios de cámaras frigoríficas en el Mercado de Abastos, cuya cuota se determina de modo estimativo, incumpliendo el art. 4 de la Ordenanza Nº 19 pudiendo adolecer esos actos de nulidad de pleno derecho, solicitando se proceda a revisar el art. 4 de la Ordenanza, dado que no existe un medio para pesar la carne que se almacena en cámaras frigoríficas, y como consecuencia de ello se revisen las liquidaciones mensuales.

En definitiva, aduce que la actividad municipal consistente en la aplicación del artículo 4 de la Ordenanza número 19 adolece de la nulidad pretendida, al establecer que la cuantía de la tasa se ajustará, entre otros, a los siguientes criterios: 'Cáma ras frigoríficas: Carnes, por kg y día..,0,08' y carecer el Ayuntamiento de medios para pesar, realizándose de modo estimativo y, en todo caso, al alza y superando el coste del servicio -en contraposición al artículo 24.2 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo-, lo que determinaría la nulidad de las liquidaciones practicadas.

Como vemos, no se cuestiona tanto la ilegalidad del art. 4 de la Ordenanza, sino el incumplimiento de lo prevenido en la misma, al no contar el Ayuntamiento con una báscula de peso para el cálculo de los kg por día de entrada de carne en las cámaras frigoríficas, para lo cual, sostiene es preceptivo el previo peso para el posterior cálculo del importe de las liquidaciones.

Así las cosas, el motivo impugnatorio esgrimido excede del ámbito propio de una impugnación indirecta de la norma, en los términos precedentemente expuestos, debiendo advertirse que en todo caso - como razona la juzgadora - la citada Ordenanza fiscal no establece que sea obligatorio el previo peso para el posterior cálculo de las liquidaciones. Se limita a establecer la tarifa por kg. y día, no siendo preceptivo, ni obligatorio pesar la carne que diariamente entra en la cámara frigorífica para aplicar dicha tarifa, y ello porque las piezas de carne vienen del matadero, cada una de ellas con un peso ya determinado.

Desde esta perspectiva, no resulta admisible cuestionar, al socaire de una impugnación indirecta de la Ordenanza, cuestiones tales como la inexistencia de báscula; la determinación del número de kilogramos con los que se ocupa la cámara frigorífica; la modificación de la Ordenanza para el ejercicio 2018; el cómputo de kg. correspondientes a la canal; o el abuso de poder que se imputa al considerar una sola cámara frigorífica, pues todas estas cuestiones exceden de la impugnación indirecta de una disposición de carácter general.

En otro orden de cosas, cuestiona la ilegalidad de la Ordenanza Nº 19 por cuanto no existe Informe técnico-jurídico preceptivo, tal y como dispone el art. 25 de la LRHL, denunciando asimismo que el importe de la Tasa supera el coste del servicio, en contraposición al artículo 24.2 de la misma norma, lo que determinaría la nulidad de las liquidaciones practicadas.

Ciertament e, la ausencia de Informe técnico-económico, no constituye un mero defecto procedimental de pura tramitación, sino un defecto sustancialmente grave. En efecto, es jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo - entre otras en sentencias de 6 de marzo de 1999 y 7 de febrero de 2000- la de considerar a la Memoria como 'elemento esencial determinante de la validez del reglamento regulador de la tasa, un instrumento de principal importancia para la determinación directa de la cuantía de la deuda tributaria, en sus palabras, su omisión no puede considerarse un simple defecto de forma susceptible de subsanación'. Destaca, por tanto, el carácter básico del informe técnico-económico en tanto constituye la garantía del cumplimiento del principio de equivalencia, verificando así los límites del valor de mercado o del coste global del servicio o actividad, además de enjuiciar la legalidad de la Ordenanza por la que se acuerde el establecimiento de una tasa y que debe ser previo a la aplicación efectiva de la mismas. Por tanto, la consecuencia que traería su ausencia no puede ser otra que la nulidad de pleno Derecho de la Ordenanza indirectamente impugnada e, indeclinablemente, del acto de liquidación directamente impugnado, lo que viene declarando de manera uniforme y constante la jurisprudencia.

En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones, por todas, la Sentencia de 7 diciembre 2012 (RJ 201352), señalando que: 'La exigencia de Memoria económico- financiera o informe técnico-económico (sobre el hecho de que la distinta denominación no supone diferencia alguna de exigencia en cuanto al contenido, nos remitimos a la Sentencia de esta Sala y Sección de 18 de marzo de 2010 (RJ 2010, 4438), recurso de casación 2278/2004 ) es constante en nuestra jurisprudencia, valiendo por toda ellas, las Sentencias de 14 de abril del 2001 (casación 126/96 , FJ 3 º), 7 de febrero del 2009 (RJ 2009, 1796) (casación 4290/05, FJ 3 º) y 18 de marzo de 2010 (recurso de casación 2278/04 , FJ 3º), en las que claramente se mantiene que la ausencia o insuficiencia de este tipo de documentos da lugar a la nulidad de la Ordenanza'. Además, la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se pronuncia al respecto del informe técnico-económico en su Sentencia de 2 enero de 2015 (RJ 20156) al afirmar que: 'Sobre la importancia del estudio económico financiero ha tenido ocasión de pronunciarse la Sala, habiendo declarado que la ausencia formal del documento así como la insuficiente justificación de los valores de mercado de referencia que justifique el importe de la exacción supone un vicio de nulidad que afecta tanto a la propia Ordenanza como a las liquidaciones giradas en su aplicación ( sentencias, entre otras, de 19 de Octubre de 1999 ( RJ 1999, 7822), 11 de Noviembre de 1999 (RJ 1999, 7914 ) y 8 de Marzo de 2002 (RJ 2002, 4166 ) y 9 de Julio de 2009 (RJ 2010, 474).

Aplicando la precedente doctrina al presente caso, coincidimos con la juzgadora en considerar que el Pleno del Ayuntamiento de Ávila en sesión celebrada el día 30 de Noviembre de 2012 aprobó definitivamente, entre otras, la modificación de la Ordenanza fiscal reguladora de la Tasa por Ocupación de puestos, almacenes y servicio de cámaras frigoríficas en el Mercado Central de Abastos, publicada en el BOP de Ávila de 17 de diciembre de 2012 fijando la tarifa de 0,08 euros por kg. y día para las carnes en el apartado de cámaras frigoríficas aplicada en las liquidaciones impugnadas.

Dicha modificación de la tarifa entró en vigor el día 1 de enero de 2013 sin que haya sufrido modificación hasta la actualidad. En el expediente de modificación de Ordenanzas fiscales consta el correspondiente Informe técnico-económico; informe que pone de manifiesto como el coste del servicio del Mercado Central de Abastos es muy superior al importe de la tasa. En concreto, siendo el coste de 201.840,05 euros en 2012 con una previsión de costes para 2013 de 205.876,85 euros, los ingresos totales por la tasa ascendieron a 37.401,66 euros.

Consecuent emente, procedía modificar la tarifa de 0,07 euros por kg. y día para las carnes en el apartado de cámaras frigoríficas existente en el año 2012, a 0,08 euros para 2013, tal y como consta en el Informe del Interventor Municipal sobre las modificaciones realizadas respecto de las tasas; informe que no olvidemos también consta en autos.

Hemos de tener presente, que la comparación que efectúa el Real Decreto 2/2004 invocado por la actora, lo es entre el importe de la tasa y el coste del servicio de que se trate en su conjunto y en general, esto es, el importe del servicio se fija globalizado en atención a los gastos generales en su totalidad y examinada la actividad en su conjunto, a fin de determinar el coste real o previsible del servicio, y no el coste específico de cada concreto servicio prestado, como parece entender el recurrente, por lo que tal motivo impugnatorio tampoco puede encontrar favorable acogida.

Por lo expuesto, procedente será desestimar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la sentencia apelada de conformidad con lo razonado en la presente resolución.

SEXTO.- Costas.

Conforme a lo establecido el artículo 139.2 de la L.J.C.A. tratándose de una cuestión jurídica compleja que plantea serias dudas de derecho, al punto que la juzgadora desestimó el recurso y confirmó la resolución impugnada con base en unos argumentos o motivos jurídicos no coincidentes íntegramente con los tenidos en cuenta por esta Sala a la hora de resolver el recurso de apelación interpuesto, lo que evidencia las distintas aristas e interpretaciones jurídicas que ofrece el litigio, entendemos que no procede hacer pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales originadas en esa instancia.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

Fallo

Desestimar el recurso de apelación Nº 27/2020 interpuesto por Don Carlos, representado por la Procuradora Dª. Ana Mª Sánchez Jiménez y defendido por el Letrado D. José Luis Antolín Sánchez González, contra la sentencia Nº 15/2020, de 21 de enero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº 1 de Ávila, en el recurso contencioso- administrativo seguido como Procedimiento Ordinario Nº 224/2018; resolución que se confirma en los términos razonados en los FJ Tercero a Quinto de la presente resolución.

No procede hacer imposición de costas de las originadas en vía de apelación.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso- Administrativo con sede en el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de conformidad con lo previsto en el art. 86.1 y 3 de la LJCA y siempre y cuando el recurso, como señala el art. 88.2 y 3 de dicha Ley, presente interés casacional objetivo para la formación de Jurisprudencia; mencionado recurso de casación se preparará ante esta Sala en el plazo de los treinta días siguientes a la notificación de esta sentencia y en la forma señalada en el art. 89.2 de la LJCA.

Una vez firme esta sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Órgano de procedencia con certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.