Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1510/2018, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2054/2016 de 29 de Junio de 2018

Encabezamiento

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SENTENCIA Nº 1510/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON SEDE EN MALAGA. SECCION PRIMERA
R. APELACIÓN Nº 2054/2016
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
MAGISTRADOS
Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR
Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO
____________________________________
En la ciudad de Málaga, a 29 de junio de 2018.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, compuesta en su Sección Funcional Primera por los Ilmos. Magistrados referenciados al
margen, el recurso de apelación nº 2054/2016, interpuesto por Refo Al-Qaria, S.L., representada por D. Alvaro
Jiménez Rutllant y defendida por D. Antonio Diego Peláez Díaz, contra la Sentencia dictada en fecha 30 de
junio de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Málaga, figurando como parte apelada
la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

Primero.- En fecha 30 de junio de 2016 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Málaga dictó Sentencia en el procedimiento ordinario nº 1336/2014 por la que vino a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Refo Al-Qaria, S.L., representada por D. Alvaro Jiménez Rutllant, en reclamación del abono de cantidades adeudadas por la ejecución de obras de reforma en el Instituto de Enseñanza Secundaria Mediterráneo, del que la Junta de Andalucía es titular.

Segundo.- Contra la mencionada resolución judicial D. Alvaro Jiménez Rutllant, en la representación aludida, interpuso en tiempo y forma recurso de apelación en base a las alegaciones que se hacen constar en el escrito de recurso, las cuales se tienen por reproducidas en aras a la brevedad.

Tercero.- El Letrado de la Junta de Andalucía formuló oposición al recurso de apelación presentado por la parte actora oponiéndose a su estimación por las razones vertidas en el correspondiente escrito, que se tienen igualmente por reproducidas.

Cuarto.- Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo y personadas las partes en legal forma sin que ninguna de ellas solicitara vista, conclusiones o prueba, se señaló para votación y fallo, lo que se llevó a efecto.

Quinto.- En la tramitación del recurso se han observado las prescripciones legales salvo determinados plazos procesales, dado el cúmulo de asuntos pendientes ante esta misma Sala.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

Primero.- Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 30 de junio de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Málaga en los autos de procedimiento ordinario 1336/2014, en los que se pretendía el abono a Refo Al-Qaria, S.L. de 34.126,56 euros de principal e intereses de demora, así como una indemnización por costes de cobro, por el impago de cantidades adeudadas por la ejecución por la mercantil actora de ciertas obras de reforma en el Instituto de Enseñanza Secundaria Mediterráneo, del que la Junta de Andalucía es titular.

La Sentencia recurrida ante esta Sala viene a declarar la inadmisibilidad del recurso por reputarlo interpuesto extemporáneamente, al no ser equiparables las instituciones de la inactividad administrativa y el silencio -pues con la técnica del silencio (inactividad formal) es impugnable la falta de resolución expresa, que queda 'procesalmente' equiparada a un acto administrativo estimatorio o desestimatorio de la solicitud presentada, el cual se convierte en 'presunto' o figurado objeto material del proceso y de la revisión o control judicial de legalidad, que puede desembocar en la declaración de su nulidad, en tanto que con el procedimiento contra la inactividad administrativa se combate una inactividad material y no tiene sentido declaración judicial de nulidad porque no existe acto alguno que anular, pudiendo obtenerse un pronunciamiento de condena de dar o de hacer algo-, habiendo sido presentado el escrito inicial una vez transcurrido el plazo de tres meses señalado en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998.

Segundo.- Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación D. Alvaro Jiménez Rutllant, en representación de Refo Al-Qaria, S.L., aduciendo, en síntesis: que si tenemos en cuenta el presupuesto procesal de la inactividad frente a la cual se demanda una pretensión de condena a que se haga lo que se debe hacer y no se hace entiende la doctrina que es preciso acoger una interpretación amplia del precepto, más allá de la simple inactividad prestacional a la que parece aludir en términos literales, siendo que de la terminología concreta expuesta en el artículo 1088 del Código civil, unido a la necesaria flexibilidad interpretativa, puede extraerse la conclusión de que la actividad que se espera de la Administración pudiera entenderse también como el hecho de notificar su voluntad, proceder o postura expresamente frente al requerimiento de pago formulado por la apelante el 13 de marzo de 2012, no siendo aquella únicamente la inactividad consistente en la inexistencia de acto material de satisfacer la cantidad que se interesa y adeuda, por lo que, así entendida, la inactividad material viene precedida de una actividad formal; que en la nueva ordenación legal de la inactividad encuentra perfecto encaje la doctrina jurisprudencial en virtud de la cual no cabe apreciar extemporaneidad en la vía jurisdiccional cuando la Administración incumple su obligación de resolver o, al menos, pronunciarse expresamente sobre lo requerido o interesado, no siendo de recibo que se hagan recaer las consecuencias de su inactividad sobre el Administrado, además de exigir la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial que no puedan existir comportamientos de la Administración Pública -positivos o negativos- inmunes al control judicial; y que habiendo quedado acreditados los hechos esgrimidos por la parte actora en su escrito de demanda en apoyo de su pretensión, procede estimar el derecho de la recurrente al cobro de las cantidades reclamadas.

A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone la Administración apelada la circunstancia de pretenderse de contrario la mutación del recurso contencioso administrativo inicialmente interpuesto, que se basaba en la inactividad de la Administración en el cumplimiento de las obligaciones contraídas con ocasión de la ejecución de obras de reforma, sometiéndose el recurso previsto para combatir la inactividad material a una concreta especialidad procesal en la que se mantienen los presupuestos temporales exigidos por la Ley jurisdiccional para la admisibilidad de la acción, siendo que el 13 de junio de 2012 quedó abierto el plazo de dos meses para la interposición del recurso por falta de respuesta expresa al requerimiento presentado el 7 de marzo de ese año y que no es hasta el mes de diciembre de 2014 cuando se interpone el recurso contencioso-administrativo, excedido el plazo tasado que esta modalidad procesal fija para ello e incurriéndose, así, en causa de inadmisibilidad por extemporaneidad.

Tercero.- Establecida legalmente la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo como una de las causas que pueden determinar su inadmisibilidad -bien de oficio, bien por petición de parte y tanto en la fase misma de inicio del proceso como durante su sustanciación, si se formulan alegaciones previas, e, incluso, en el momento del dictado de la correspondiente Sentencia [ artículos 51.1.d), 58, 59, 68.1.a) y 69.e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa], debe traerse a colación la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia que, tras reiterar que uno de los contenidos esenciales del derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución es el de obtener del órgano judicial una resolución sobre el fondo de las pretensiones, considera que el derecho referido también se satisface con una decisión de inadmisión que impida entrar en el fondo de la cuestión planteada cuando tal decisión se fundamente en la existencia de una causa legal que resulte aplicada razonablemente. El Alto Tribunal resalta al respecto que el primer contenido, en un orden lógico y cronológico, del derecho a la tutela judicial efectiva es el derecho de acceso a la jurisdicción, con respecto al cual opera el principio pro actione, por lo que las decisiones de inadmisión sólo serán conformes con el artículo 24.1 de la Constitución cuando no eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva sobre el fondo de la pretensión a él sometida ( SSTC 218/2001, de 31 de octubre, 13/2002, de 28 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, 188/2003, de 27 de octubre, 220/2003, de 15 de diciembre, 30/2004, de 4 de marzo, 45/2004, de 23 de marzo, 226/2006, de 17 de julio y 274/2006, de 25 de septiembre, entre otras muchas).

En particular, sobre la decisión judicial de inadmisión por extemporaneidad el Tribunal Constitucional ha destacado que si bien la aplicación de los plazos de prescripción y de caducidad es una cuestión de mera legalidad ordinaria, nada impide que adquiera una dimensión constitucional cuando resulte arbitraria, irrazonable o incursa en error patente, incidiéndose en que si dicha decisión, además, supone cerrar la posibilidad de obtener una primera resolución judicial sobre el fondo, también adquiere relevancia constitucional cuando sea el resultado de una interpretación y aplicación legal que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción entre los fines que preservan y la consecuencia de cierre del proceso, se conviertan en un obstáculo injustificado para resolver sobre la pretensión deducida (por todas, SSTC 323/2005, de 12 de diciembre y 274/2006, de 25 de septiembre).

Cuarto.- Respecto al recurso contra la inactividad administrativa que contempla la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se afirma en la Exposición de Motivos del indicado Cuerpo legal: ' Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla.

De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso- administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.' El artículo 29 de la Ley jurisdiccional contempla dos posibilidades de impugnar la inactividad: aquellas a que se refiere el párrafo primero, que están condicionadas por la existencia del reconocimiento de 'una prestación concreta' en favor de los ciudadanos por una disposición general de aplicación directa e inmediata, un acto, contrato o convenio (supuestos en los que se requiere que el ciudadano afectado por esa declaración haya de requerir a la Administración para el 'cumplimiento de dicha obligación', pudiendo posteriormente, en caso de negativa, iniciar el proceso contencioso); y las que contempla el párrafo segundo del mencionado precepto legal, el cual se refiere a un supuesto más concreto como es el consistente en que sea la propia Administración la que desconozca la naturaleza de la ejecutividad de los actos administrativos que se establece en el artículo 56 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dejando de ejecutar sus propios actos.

Debemos significar, con la STS 18 febrero 2016 (casación 2196/2014) -directamente referida a la inactividad por inejecución de actos firmes que contempla el artículo 29, en su segundo apartado, pero cuya doctrina se reputa predicable también al supuesto de inactividad a que hace mención el apartado primero de dicho precepto- que el objeto del recurso contencioso administrativo es esa concreta inactividad, de tal forma que en esta modalidad procesal -introducida con la confesada finalidad de evitar 'indolencia, lentitud e ineficacia administrativas'- no está previsto ni es admisible entrar a debatir sobre la legalidad del acto de cuya ejecución se trata (o de la disposición, convenio o contrato de los que resulte la prestación a ejecutar), lo que queda excluido por la propia naturaleza del procedimiento. De ahí que la única decisión admisible en estos recursos contra la inactividad de la Administración es la sentencia de condena, en cuanto su contenido no puede ser otro que el de 'ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas'.

Puntualiza el Alto Tribunal en la Sentencia citada que el requerimiento que se impone en el precepto, no puede tener otro cometido que dar oportunidad a la Administración a que, antes de someter la inejecución a los Tribunales, pueda la Administración de motu propio proceder a dar cumplimiento lo que ella misma ha declarado, no otra cosa -lo que, sin duda, resulta extensible del requerimiento de ejecución que contempla el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional-, añadiendo que si es verdad que a ese requerimiento puede la Administración declarar lo que tenga por conveniente ' (...) lo que trasciende a los efectos del debate es que, conforme a la regulación de esta modalidad procesal, la alternativa de la Administración es ejecutar el acto, de manera exclusiva. Cualquier otra decisión está al margen del requerimiento preceptivo que impone el artículo 29 y podrá suponer, entre otras opciones, que no procede ordenar la ejecución por no darse los presupuestos para ello, es decir, procederá desestimar la pretensión'.

Lo que interesa destacar de la anterior doctrina es que el requerimiento, en los casos en los que el recurso contencioso administrativo se entabla contra la inactividad de la administración, tiene por finalidad concreta y específica posibilitar una actuación positiva de la Administración Pública, designio común a la exigencia del agotamiento de la vía administrativa previa que nuestra Ley jurisdiccional configura como presupuesto procesal cuya ausencia puede determinar la correspondiente declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, tal como corresponde al carácter revisor que, tradicionalmente, se ha venido asignando a esta jurisdicción. Abunda en esta idea la STS 21 diciembre 2015 (casación 1041/2014), en la que se expone que esa inactividad de la Administración que describen los artículos 25.2 y 29.1 de la Ley jurisdiccional ' (...) ya es un comportamiento administrativo jurídicamente relevante, pues el requerimiento previo lo que persigue es, sencillamente, que la Administración disponga de oportunidad para resolver ese conflicto interadministrativo y evitar el proceso judicial subsiguiente'.

Así las cosas y por más que, en efecto y como se argumenta en la Sentencia apelada -en razonamiento impecable que esta Sala no puede sino asumir y tener por reproducido- no resulten equiparables las instituciones de la inactividad de la Administración y el silencio administrativo no observamos razón alguna por la que no pueda extenderse a supuestos como el aquí examinado la conocida doctrina jurisprudencial que excluye la posibilidad de inadmitir, por extemporáneos, los recursos entablados contra el silencio administrativo pues, en suma, tanto en los casos en los que la Administración no da respuesta alguna a las solicitudes deducidas por los interesados o a los recursos por ellos entablados en la vía administrativa como en aquellos en los que la omisión de resolución expresa afecta a un requerimiento formulado frente a la inactividad administrativa la Administración ha incumplido su obligación de resolver.

Es exponente de la doctrina jurisprudencial aludida la STC 59/2009, de 9 de marzo, que vierte al respecto los siguientes razonamientos: ' Sobre el control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso- administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados, existe ya una consolidada doctrina de este Tribunal, que arranca de la STC 6/1986, de 21 de enero , y que confirman y resumen, entre otras, las más recientes SSTC 14/2006, de 16 de enero , 186/2006, de 19 de junio , 32/2007, de 12 de febrero , 64/2007, de 27 de marzo , 3/2008, de 21 de enero , y 106/2008, de 15 de septiembre . Conforme a esta doctrina constitucional, que comienza por subrayar que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, hemos declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que sin embargo no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos.

Bajo estas premisas hemos concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art.

24.1 CE -, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar con todos los requisitos legales la correspondiente resolución expresa.

(...). La aplicación de esta doctrina constitucional al presente caso conduce al otorgamiento del amparo interesado, habida cuenta que la interpretación que defiende la Sentencia recurrida, imponiendo a la demandante la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo de su solicitud de 10 de agosto de 2001 dentro del plazo que establece del art. 46.1 LJCA , so pena en otro caso de incurrir en extemporaneidad, supone una interpretación irrazonable que choca frontalmente, según acabamos de recordar, con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del art. 24.1 CE en su vertiente de acceso a la jurisdicción'.

Dicha doctrina se reitera en la más reciente STC 52/2014, de 10 de abril, en la que se incide, asimismo, en la relevancia de la reforma operada en la institución del silencio administrativo por la Ley 4/1999, de 13 de enero y en la consideración de que habiendo dejado de tener el silencio administrativo negativo la formal consideración de acto presunto para pasar a constituir una mera ficción legal tras la referida reforma, el plazo a que hace mención el artículo 46.1, en su segundo inciso, de la Ley jurisdiccional solo cabe entenderlo referido a aquellos supuestos en los que, por ser el silencio de sentido estimatorio, puede hablarse, en puridad, de acto presunto, deviniendo ya inaplicable el plazo de caducidad previsto en el inciso legal cuestionado a la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio.

En similares términos se ha pronunciado el Tribunal Supremo [por todas SSTS 12 diciembre 2011 (casación 824/2008) y 23 julio 2012 (casación en interés de ley 80/2010)].

Resta por significar en la materia que estamos tratando que esta Sala ha dictado pronunciamientos discrepantes al respecto pues si, en efecto, en la Sentencia dictada por esta misma Sección en fecha 7 de septiembre de 2011 (apelación 273/2011), referida a un supuesto de inactividad administrativa incardinable en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional (falta de ejecución de actos firmes) se aprecia la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad por el transcurso del plazo máximo de interposición computado desde la presentación de la solicitud de ejecución en otros pronunciamientos se ha aplicado a recursos entablados contra la inactividad la doctrina jurisprudencial concerniente a la inexigibilidad del plazo de seis meses legalmente previsto en los supuestos de recursos contra actos presuntos o por silencio [por citar algunas Sentencias de 31 marzo 2011 (rec. 367/2004), 27 octubre 2014 (apelación 351/2012) y 29 mayo 2017 (apelación 64/2017)].

Las razonamientos que han quedado anteriormente expuestos nos conducen a acoger el segundo de los indicados criterios y ello máxime si tomamos en consideración razones de tutela judicial efectiva y de economía procesal, pues no apreciamos motivo alguno por el que, de ser desestimado el recurso y antes del transcurso del plazo prescriptivo de la acción resarcitoria, la parte actora no pudiera reiterar la reclamación de pago a la Administración, provocando una nueva actuación -o inactividad- administrativa susceptible de recurso judicial.

Dicha posibilidad, en efecto, viene avalada por la reciente STS 26 junio 2018, dictada en el recurso de casación núm. 1017/2017 en la que, por referencia a un supuesto en el que habían sido formulados, como aquí acontece, dos requerimientos frente a la inactividad de la Administración (si bien en el caso examinado por el Alto Tribunal no se planteaba la extemporaneidad del recurso respecto del segundo de los requerimientos verificados sino tomando en consideración el primero de ellos, entendiendo la Sentencia recurrida en casación que con el segundo se había generado artificiosamente la apertura de un nuevo y diferente plazo para recurrir), se concluye que, no siendo de apreciar la existencia de mala fe o abuso de derecho en el planteamiento de un segundo requerimiento para deducir las consecuencias pertinentes a partir del mismo y resultando patente la prolongación de la inactividad administrativa al tiempo de realizar el segundo requerimiento, existe un incumplimiento previo por parte de la Administración de atender las obligaciones que le incumben, por lo que ' (...) hemos de entender que, mientras persista esta situación, y siga la Administración por tanto sin atender al cumplimiento de una obligación de hacer legalmente exigible que le compromete a la realización de una determinada conducta materia (prestación), no puede beneficiarse de su propio incumplimiento ('allegans propiam turiptudinem non auditur') y, por eso, los sujetos que se ven abocados a soportarlo y que padecen sus consecuencias mantienen abierta la vía prevista en el artículo 29.1 LJCA -de reunir asimismo, desde luego, los requisitos legalmente establecidos mal efecto- para reaccionar y poner fin a la inactividad mediante la obtención del correspondiente pronunciamiento de condena en sede jurisdiccional ( artículo 71 LJCA ).

De otro modo se vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de la Constitución , en la medida en que este precepto garantiza la efectividad de aquel derecho, de modo particularmente intenso en lo que constituye su núcleo más primario y más esencial -esto es, en su vertiente de 'derecho de acceso a la jurisdicción'- y proscribe consecuentemente una interpretación de las causas de inadmisibilidad que responda a un rigorismo o a un formalismo excesivo que se sitúe en clara desproporción con los intereses que se sacrifican', sin estar previsto en la Ley jurisdiccional -añade el Tribunal Supremo en la Sentencia citada- el efecto preclusivo de la acción por falta de interposición de un recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses a partir del transcurso del tiempo del que la Administración dispone para dar respuesta al obligado requerimiento previo en vía administrativa, por lo que ' (...) mientras persista la situación de inactividad administrativa que habilita para el ejercicio del recurso contencioso administrativo por inactividad, al amparo del artículo 29.1 LJCA , con posterioridad al obligado requerimiento previo a la Administración para que atienda al cumplimiento de su obligación, cabe efectuar un nuevo requerimiento contra la misma inactividad, en tanto que no existe precepto legal alguno que lo impide; con el consiguiente reinicio del cómputo de los plazos procesales previstos para el ejercicio de dicho recurso, y habilitando así la posibilidad de interposición de un nuevo recurso contencioso-administrativo contra dicha inactividad'.

Quinto.- En lo que concierne al fondo del asunto -pues la inadmisibilidad del recurso postulada por la Junta de Andalucía por falta de justificación de los requisitos a que hace mención el artículo 45.2.d) de la Ley jurisdiccional resulta también improsperable, al haber aportado la recurrente la documentación exigible al efecto tras ser requerida de oficio por el órgano judicial la subsanación, no habiéndose puesto de manifiesto ni en el escrito de contestación ni en trámite de conclusiones los defectos de que pudiera adolecer la documentación aportada para reputar concurrente la voluntad de recurrir por parte del ente social- se ciñe la oposición manifestada por la Administración demandada a la inexistencia de prueba alguna de la efectiva prestación de los servicios cuya facturación se reclama y, con carácter subsidiario, la realización de la prestación al margen de la normativa que rige la contratación de las Administraciones Públicas y la falta de concurrencia de los elementos exigibles para la aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto.

Con respecto al primero de los aludidos extremos, incumbiendo a la demandante la cumplida acreditación de la ejecución de las obras de reforma cuyo abono pretende - tanto en cuanto hecho constitutivo de su pretensión como desde la perspectiva de la disponibilidad o facilidad probatoria a que hace mención el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (de aplicación supletoria en este orden jurisdiccional específico, según el artículo 4 de la Ley Procesal Civil y la Disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa)- lo cierto es que la prueba practicada en la instancia permite tener por debidamente acreditada tanto la ejecución de las obras de reforma en el Instituto de Educación Secundaria como que dichos trabajos fueron encargados por quien en aquel entonces ostentaba el cargo de Director del Centro, D. Cornelio .

Se aportaron, en efecto, por la demandante presupuestos debidamente firmados, con el VºBº del Director del I.E.S. Sr. Cornelio -cuya firma fue reconocida como auténtica por el propio D. Cornelio en su declaración testifical-, corroborando el testigo que concertó en su momento con Refo Al-Qaria, S.L., en la referida condición de Director que ostentaba, la ejecución de las obras, lo cual resulta reforzado por el hecho de haberse efectuado un abono parcial de las cantidades adeudadas por dicho concepto (como quedó indiscutido y acredita, en todo caso, la prueba practicada).

De otro lado tanto el referido testigo como D. Eugenio -quien ostentó con posterioridad el cargo de Director del mismo Centro educativo- declararon a presencia judicial que las obras habían sido finalizadas, sin constar ni haber acreditado la Administración demandada la formulación de requerimiento, queja u objeción alguna con ocasión de la ejecución de los trabajos o por inejecución o ejecución defectuosa de alguna o algunas de las partidas.

Sexto.- Las irregularidades afectantes al procedimiento de contratación a que hizo mención el Letrado de la Junta de Andalucía en su escrito de contestación si, ciertamente, excluyen la aplicabilidad de la normativa sobre contratos del sector público no impiden la prosperabilidad de la pretensión al amparo de la doctrina del enriquecimiento injusto a que alude la propia Administración demandada en su escrito pues, frente a lo que en él se esgrime, no cabe extraer, en absoluto, de los medios probatorios a que antes hicimos mención -documental y testifical- la conclusión de que las obras fueran ejecutadas por iniciativa propia y exclusiva voluntad de la recurrente.

Se impone, en consecuencia, la condena de la Administración demandada al abono del principal reclamado, ascendente a 34.126,56 euros.

Séptimo.- En lo que concierne a los intereses de demora cuyo abono solicitó la parte actora con fundamento en la normativa sobre contratación administrativa la condena al pago de tal clase de intereses resulta por completo improcedente cuando, por haber tenido lugar la realización de los trabajos con incumplimiento de las prescripciones establecidas en la legislación aplicable a la contratación por las Administraciones Públicas o del Sector Público, empleado la terminología del Real Decreto 3/2011, de 14 de noviembre -a cuyo efecto debemos puntualizar que el hecho de que se trate de contratos menores no implica ni supone que la contratación pueda tener lugar al margen de todo tipo de trámite o expediente administrativo- la indemnización no nace, propiamente, de un contrato administrativo sino que encuentra su exclusivo fundamento en la doctrina del enriquecimiento injusto o sin causa, unánimemente admitida en el ámbito del Derecho administrativo, aún con ciertas matizaciones y peculiaridades derivadas de las singularidades propias de las relaciones jurídico administrativas y de las especialidades inherentes al concreto ejercicio de las potestades administrativas (por todas SSTS 12 enero 2012 y 28 enero 2016, dictadas en los recursos de casación 1206/2009 y 2603/2015, respectivamente) Y es que, como tuvimos ocasión de destacar en la Sentencia dictada en fecha 12 de septiembre de 2016 (apelación 1671/2013) pudiendo operar la indicada doctrina tanto en los supuestos de ciertos excesos no amparados por la contratación y otros incumplimientos contractuales, en los que cabría reconocer derecho a la percepción de intereses al amparo de lo dispuesto, con carácter general, en la normativa sobre contratación del sector público -o, en su caso y por virtud de su supletoriedad, en los artículos 1101 y 1108 del Código Civil, aplicando el principio de indemnidad en orden a procurar al contratista una reparación completa de la lesión económica sufrida a consecuencia del incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones que le incumben- la solución no puede ser idéntica cuando, como es el caso, nos encontramos ante prestaciones realizadas sin formalización de contrato y sin sustanciación de previo expediente alguno, por lo que la relación obligacional surgida entre las partes deviene por completo inapta para producir los efectos propios de la contratación administrativa (efectos entre los que, claro está, se encuentra tanto el del pago del precio en los términos legal y reglamentariamente prevenidos como el de la percepción de los intereses de demora), al concurrir en supuestos como el aquí contemplado la causa de invalidez que contempla el artículo 32 del Texto Refundido de 2011 ( artículo 32 de la anterior Ley 30/2007), en relación con el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por omisión absoluta de procedimiento en la contratación de las obras, de modo que el contrato celebrado con completa omisión de las formalidades legales entra necesariamente en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible su valor, conforme a lo dispuesto en el artículo 35 del Real Decreto legislativo 3/2011 y al principio 'quod est nullum, nullum produxit efectum'.

Así, con referencia a similar supuesto y a la obligación de pago de intereses que contemplaba el en su momento vigente artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado aprobada por Decreto de 8 de abril de 1965, argumenta la STS 18 febrero 2009 (casación 3525/2006) que el referido precepto legal ' no respalda la reclamación que se efectúa en este caso porque no hubo contrato, el artículo se refiere al contratista, condición que no posee la recurrente (...)'.

Octavo.- Similares consideración y la existencia de una completa orfandad probatoria en cuanto a su efectiva concurrencia y cuantia llevan, asimismo, a desestimar la petición de abono de los costes de cobro.

Noveno.- Consecuentemente con lo que ha quedado expuesto en los fundamentos de derecho que anteceden no cabe sino estimar el recurso de apelación interpuesto por Refo Al-Qaria, S.L. y, revocando la decisión de inadmisión adoptada por el Juez a quo, estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo que fue inadmitido en la instancia.

Dada la circunstancia de ser pertinente la revocación por las razones expuestas y la disparidad de criterios en cuanto a la procedencia o no de decretar la inadmisibilidad en supuestos como el aquí concurrente no estimamos pertinente especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales de ninguna de las dos instancias.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos ESTIMAR y ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por D. Alvaro Jiménez Rutllant, en nombre de REFO AL-QARIA, S.L., contra la Sentencia dictada el 30 de junio de 2016 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Málaga, revocando y dejando sin efecto la resolución apelada.

Que, con desestimación de las causas de inadmisibilidad opuestas en la instancia por el Letrado de la Junta de Andalucía, debemos ESTIMAR y ESTIMAMOS parcialmente el recurso entablado por el Sr. Jiménez, en la aludida representación, contra la inactividad de la Junta de Andalucía con ocasión de los trabajos ejecutados en el I.E.S. Mediterráneo, condenando a la Administración demandada a abonar a la recurrente un importe de 34.126,56 euros.

No se hace especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante una Sección de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina el artículo 86.3 de la Ley jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, recurso que habrá de prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la presente Sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del mismo Cuerpo legal.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal al rollo de apelación, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.