Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 16/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4133/2016 de 25 de Enero de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00016/2018
Procedimiento Ordinario número: 4133/16
EN NO MBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ
FERNANDO FERNANDEZ LEICEAGA
JOSE MANUEL RAMIREZ SINEIRO
JULIO CESAR DIAZ CASALES
MARIA DEL CARMEN NUÑEZ FIAÑO
En la ciudad de A Coruña, a 25 de enero de 2018.
En el recurso contencioso-administrativo que con el número 4133/2016 pende de resolución en esta
Sala, promovido por el Letrado D. Eloy González González en representación del Concello de Narón.
Siendo parte demandada la Conselleria de Facenda representada por el Letrado de la Comunidad y parte
Codemandada la Sociedad Galega do Medio Ambiente, S.A. SOGAMA representada por el Procurador D.
José Amenedo Martínez y asistido del Letrado D. Gonzalo Barrio Garcia.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante decreto se admitió a trámite el recurso, requiriéndose a la Administración demandada para que remitiera el expediente.



SEGUNDO.- Mediante diligencia de ordenación se acuerda su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se tenga por formalizada y se dicte sentencia por la que se declare nula la resolución recurrida y se condene a la Administración demandada a devolver a la demandante las cantidades indebidamente detraídas junto con los intereses legales previstos en cada caso en cada uno de los contratos titularidad de la demandante afectados y relacionados en los anexos de la resolución para el caso de retraso en los pagos respecto al plazo legal.



TERCERO.- Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a la demandada para que contestara a la misma en el plazo de 20 días, lo cual efectuó interesando en el suplico que se desestimara el recurso, confirmando la resolución impugnada.



CUARTO.- Se fijó la cuantía del recurso en 227.718,87 euros y se acordó el recibimiento del pleito a prueba, declarándose la pertinencia de la prueba propuesta, consistente en documental y dándose traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose el día 18 de enero de 2018 para deliberación.



QUINTO.- En la substanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Es Ponente el MAGISRADO D. JULIO CESAR DIAZ CASALES.

Fundamentos

PRIMERO .- Objeto del recurso .

El objeto del recurso es la Resolución de 28 de septiembre de 2015 dictada por la Consellería de Facenda por la que se retiene la cantidad de 227.718,87 € al Concello de Narón de los fondos de cooperación local y la Resolución de la Dirección General de Planificación y Presupuestos de 7 de diciembre de 2015, por la que se desestimó el requerimiento interpuesto por el Concello.



SEGUNDO .- Fundamentos de la impugnación .

El Ayuntamiento de NARÓN, después de referir que suscribió un contrato el 2 de enero de 2001, por el que se adhirió al Plan SOGAMA para la gestión de los residuos sólidos urbanos a través de un contrato administrativo, el incremento de su precio por el Plan Sogama en 2004 y los distintos recursos promovidos por las diferencias mantenidas ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de O Ferrol (P.O.396/2014 , P.O. 143/2015 , P.O. 200/2015 ) que dice concluidos por desistimiento de SOGAMA, fundamenta el recurso en los siguientes motivos de impugnación: 1º) inexistencia de deuda líquida, vencida y exigible que permitiese acordar la retención de fondos, habida cuenta de que existen actos del Ayuntamiento que desestiman la pretensión de cobro de la sociedad, que han de presumirse válidos y que son las que deben considerarse líquidas; 2º) la inexistencia de una deuda compensable, advirtiendo que las resoluciones del Ayuntamiento de 13 de junio, 11 de julio, 23 de septiembre de 2014 y 26 de febrero y 21 de abril de 2015 han obtenido firmeza por haberse dictado autos de desistimiento en los recursos promovidos frente a los mismos; y 3º) la imposibilidad de superponer la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 a la previsión del contrato suscrito, cuando altera competencias y rompe el principio de autonomía local, cuando no concurren los presupuestos para el dictado de una Ley singular y se vulnera el contenido propio de una Ley de presupuestos, además de vulnerar los principios de seguridad jurídica e irretroactividad, por lo que finalmente interesa el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con la referida disposición.

En atención a lo expuesto termina interesando que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se anulen las resoluciones recurridas, con imposición de costas a la administración demandada.



TERCERO .- Oposición al recurso por la administración demandada .

Por el Letrado de la Xunta se opuso a la demanda señalando, que la retención y la desestimación del requerimiento tienen su base en la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 , en relación con la cual el T.C. rechazó, hasta en 3 autos, las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas, el TSJG en la St. de 12 de mayo de 2016 dictada en el PO 4056/2015 se inadmitió el recurso en relación con la Resolución de 15 de diciembre de 2014 y los Juzgados que entraron en la cuestión de fondo obligaron a los Concellos al abono de las deudas, por lo que después de indicar que se trata de un sistema de incorporación y permanencia voluntaria, del que el Concello no se desvinculó, no encuentra motivos para cuestionar la corrección de una retención que solo ejecuta lo establecido en una disposición legal ( D.A. 21ª de la Ley 11/2013 ) por lo que entiende que el recurso ha de ser directamente desestimado.

En todo caso, después de referir los antecedentes de SOGAMA, y la valoración positiva que mereció su gestión por la Comisión Europea, advierte que la previsión contenida en la Disposición Adicional 21ª de la Ley solo tiene un objetivo que es asegurar la sostenibilidad del sistema y un límite que las percepciones por el canon no excedan el coste total que genera el tratamiento de los residuos domésticos, pero que el sistema no es contractual sino de adhesión por lo que, como reconoció la St. del TSXG de 23 de octubre de 2008 (Recurso 4441/2006)las condiciones de la adhesión deben ser marcadas por el poder público promovente del sistema, siendo ratificada por la St. 729/2013 de 21 de octubre .

Por otra parte el T.C. inadmitió, hasta en 3 ocasiones, las cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo por lo que, después de transcribir parcialmente el Auto de 26 de abril de 2016 , renunció a tratar el tema del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por entender que el T.C. habló bien claro.

Finalmente advierte que no cabe permitir que los Concellos, que voluntariamente permanecen adheridos al sistema institucional de tratamiento de residuos, puedan desligarse del pago del canon dictando resoluciones unilaterales, que fueron impugnadas por SOGAMA y que cuando obtuvo la retención desistió de los recursos, porque ya no tenía deuda pendiente pero no porque consintiera la resolución denegando el pago.

En atención a lo expuesto termina interesando la desestimación del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.



CUARTO .- Contestación a la demanda por SOGAMA, personada como interesada .

La entidad prestadora del servicio y personada como codemandada, SOGAMA, se opuso al recurso, después de referir los antecedentes de su vinculación con el Ayuntamiento recurrente y de señalar que solicitó de la Dirección Xeral de Planificación y Orzamentos de la Consellería de Facenda la retención, después de apercibir de pago al Ayuntamiento y ofrecerle una propuesta de convenio para el pago aplazado, que no fue aceptado (folios 8 a 15 del expediente) fundamenta su oposición al recurso en base a la incidencia de los pronunciamientos del T.C. sobre la inadmisión de las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por diversos juzgados en relación con la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 que, a su entender, desvirtúan los fundamentos sostenidos en la demanda, por lo que se remite a estos pronunciamientos destacando el contenido en el Auto 84/2016 de 26 de abril .

En todo caso advierte que el Ayuntamiento permanece voluntariamente en el sistema de gestión institucional de residuos, por lo que debe sujetarse a las condiciones que rigen para la totalidad de los adheridos, indicando que tuvo posibilidad de desistir en el plazo de 2 meses desde la entrada en vigor de la Ley 11/2013.

Por otra parte, tanto en razón de lo dispuesto en la D.A. 21 de la Ley 11/2013 , como en la Resolución de 15 de diciembre de 2014, por la que se publican las condiciones de la adhesión el Concello viene obligado a abonar en plazo las facturas emitidas por SOGAMA, siendo la retención una consecuencia inherente, conocida de antemano y aceptada, de su incumplimiento y constituye la última ratio que permite el aseguramiento de la sostenibilidad económico-financiera del sistema.

Advierte que la deuda es líquida en la medida en que su determinación depende exclusivamente de una sencilla operación aritmética, como es la multiplicación del número de toneladas -que no se discute- por el canon, por lo que al resultar una deuda líquida, vencida y exigible resulta compensable.

Finalmente advierte que no cabe oponer un acto administrativo, como las resoluciones municipales, para justificar la inaplicación de una disposición legal, señala que el desistimiento de los precedentes recursos estaba causalizado en la circunstancia concreta de haber recibido el importe reclamado y que carece de sentido el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad que resultaría notoriamente infundada dados los precedentes de inadmisión de las plateadas por los Juzgados.



QUINTO .- Antecedentes de interés .

Del contenido del expediente y de los escritos de las partes resultan una serie de antecedentes que conviene tener presentes para el entendimiento de cuanto hemos de decidir. Son los siguientes: 1.- El por el Alcalde de Narón el día 2 de enero de 2001 se suscribió un contrato administrativo con la empresa SOGAMA, para el tratamiento de los residuos urbanos generados, por un plazo de 15 años y en cuanto al precio se establecía: CUARTA.- PRECIO El importe que el Ayuntamiento firmante abonará a SOGAMA por la prestación de los servicios objeto del presente contrato, será el resultado de multiplicar el nº de toneladas realmente introducidas en la Ecoplanta, procedentes de este municipio, por el precio el precio que se establezca a todos los Ayuntamientos que utilizan la Ecoplanta de Narón.

El precio establecido a la firma de este contrato es de 4.775 Ptas./Tonelada más IVA (precio del año 2000) El precio anteriormente señalado será revisado y actualizado anualmente el día uno de enero de cada año, según las variaciones experimentadas por el Índice de Precios al Consumo en los 12 meses anteriores.

Las referidas actualizaciones se efectuarán con carácter acumulativo, tomando como base para la actualización el importe vigente en la fecha de la revisión.

El establecimiento de la cantidad estipulada como precio en el párrafo 2º de esta cláusula, no es definitivo. Esta cantidad será sustituida en el momento en el que el desarrollo del Proyecto SOGAMA permita determinar el canon definitivo por tonelada para todos los Ayuntamientos. Asimismo se determinará en ese momento la variación que ese canon definitivo experimentará anualmente.

2.- Como consecuencia de la aprobación de la Ley 11/2013 de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para 2014 de la Disposición Adicional 21 ª, las facturas giradas por Sogama al Concello a partir de marzo de 2014 se hacían a partir del precio de 74,64 €/Tonelada.

3.- El Concello, frente a las facturas remitidas por Sogama con el nuevo precio, practicó liquidaciones y ordenó su abono parcial.

4.- Sogama contra esas resoluciones interpuso, al menos 3 recursos contencioso-administrativos ante el Juzgado de Ferrol, dos de los cuales acabaron con sendos autos aprobando el desistimiento y en otro con el escrito presentado. Son los siguientes: - Auto de 1 de marzo de 2016 dictado en el P.O. 396/2014 , correspondientes a las facturas de marzo, abril, mayo y junio de 2014.

- Auto de 1 de marzo de 2016 dictado en el P.O. 143/2015 de las facturas de junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2014 - En el P.O. 200/2015, correspondiente a las facturas de noviembre y diciembre de 2015, se presentó por Sogama escrito de desistimiento, pero no consta que se hubiere acordado.

5.- La empresa SOGAMA, amparándose en la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 , en las condiciones de adhesión al sistema de tratamiento de residuos, aprobadas por la Consellería por Resolución de 15 de diciembre de 2014 y en los Arts. 59 , 60 y 61 de la Ley 11/2014 de presupuestos para 2015, interesó la retención de las cantidades que en los Fondos de Cooperación Local habrían de corresponder a los Concellos.

6.- La retención fue acordada por Resolución de 28 de septiembre de 2015 y requerida la Consellería para que las dejara sin efecto el mismo fue desestimado por Acuerdo de 7 de diciembre. Estas son las resoluciones objeto del presente recurso.

Por su absoluta relevancia en la resolución del presente recurso resulta preciso reproducir íntegramente la D.A. 21ª de la Ley 11/2013 , que es del siguiente tenor literal: Disposición Adicional Vigésimo Primera . Garantía de sostenibilidad financiera del sistema promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de los residuos domésticos Uno. El sistema promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de los residuos domésticos, gestionado de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de residuos de Galicia, por la sociedad del sector público autonómico Sociedad Gallega del Medio Ambiente, se configura como un modo de gestión colectiva de los residuos municipales cuya finalidad de interés general es la de conseguir en cooperación con las entidades locales adheridas al sistema el mejor resultado ambiental global en el tratamiento de los residuos domésticos procurando la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos.

El sistema deberá asegurar, mediante la valorización energética y material de los residuos domésticos y la eliminación en vertedero controlado de la fracción de dichos residuos para los cuales no quepa ningún otro tratamiento contemplado por la legislación vigente, que la gestión integrada de los residuos se efectúa garantizando el cumplimiento de todos los objetivos establecidos en los correspondientes planes de residuos, con unos niveles máximos de protección ambiental, buscando un coste homogéneo y el más reducido posible para todas las entidades locales adheridas a este sistema.

Dos. A los efectos indicados en el apartado anterior y para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema se fija un canon unitario de tratamiento por tonelada, expresado en el art. 29.b) de la Ley 10/2008 , en la cantidad de 74,64 €/t más el impuesto sobre el valor añadido para el año 2014, de acuerdo con el plan de viabilidad presentado por la sociedad pública y en función de los costes totales que genera el tratamiento de los residuos domésticos en el marco del sistema. En posteriores ejercicios dicho canon se actualizará anualmente en el mes de enero conforme al índice de precios al consumo, publicándose la cuantía del mismo en el Diario Oficial de Galicia.

Este canon será de aplicación a los negocios jurídicos ya suscritos por las entidades locales con la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., para la gestión de los residuos urbanos municipales una vez transcurrido el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la presente norma, salvo que dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el órgano competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico suscrito.

Tres . Cuando por circunstancias extraordinarias de alteración de la sostenibilidad económica del sistema fuera necesario revisar la cuantía del canon unitario por tonelada de residuos domésticos para su tratamiento en el marco del sistema, el mismo será establecido por la consejería competente en materia de residuos previo informe favorable de la Consejería de Hacienda, de tal forma que no exceda de los costes totales que genere el tratamiento de los residuos domésticos en el marco del sistema.

A estos efectos, por el órgano de administración de la Sociedad Gallega del Medio Ambiente, S.A., tras los estudios pertinentes en que se justifiquen los costes asociados a las operaciones de tratamiento y el desarrollo de una fase de consultas con la entidad asociativa más representativa de las entidades locales a fin de que pueda efectuar las alegaciones oportunas en la defensa de los intereses locales, se procederá a la aprobación de una propuesta de canon unitario y sus mecanismos objetivos de revisión, que se remitirá para su aprobación a la consejería.

La aprobación de la cuantía del canon unitario por tonelada así como su revisión se publicarán en el Diario Oficial de Galicia.

Cuatro. La gestión, liquidación y cobro del canon unitario corresponderá a la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., que deberá expedir mensualmente las facturas correspondientes a las entidades locales, y estas deberán abonarlas en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Cinco. La adhesión al sistema de gestión institucional de residuos domésticos será voluntaria para las entidades locales en el marco de lo dispuesto en la legislación de residuos y en el Plan de gestión de residuos urbanos, y se efectuará mediante negocio jurídico-administrativo, que será formalizado entre la entidad local y la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., como gestora del sistema. La consejería competente en materia de residuos, para asegurar el funcionamiento del sistema, previa propuesta de la sociedad pública, fijará las condiciones de adhesión de las entidades locales al sistema y aprobará el modelo para la formalización de la adhesión. Después de haberse publicado las condiciones para la adhesión en el Diario Oficial de Galicia, los negocios jurídicos que en este momento estuvieran suscritos por las entidades locales con la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., para la gestión de los residuos urbanos municipales se entenderán modificados y adaptados a las condiciones aprobadas una vez que haya transcurrido el plazo de dos meses desde la indicada publicación, salvo que dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el órgano competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico suscrito.

Seis. En garantía de la sostenibilidad financiera del sistema, entre las condiciones para la adhesión figurará la de un tiempo mínimo de adhesión que permita realizar las previsiones oportunas en cuanto al volumen de residuos a tratar y la de que en caso de impago de las cantidades que corresponda abonar a las entidades locales en concepto de canon unitario estas tendrán la consideración de vencidas, líquidas y exigibles a efectos de su abono con cargo a las cantidades que correspondan a cada municipio como participación en el Fondo de Cooperación Local, a instancia de la sociedad pública, mediante acuerdo de retención dictado por el órgano encargado de la gestión del Fondo de Cooperación Local de acuerdo con lo establecido en la regulación del mismo. Las cantidades retenidas serán objeto de entrega a la sociedad pública.

Cuando el obligado al pago fuese una mancomunidad de municipios los ayuntamientos integrantes serán responsables solidarios, en la parte que corresponda según su porcentaje de participación en la correspondiente mancomunidad, de las deudas generadas al gestor institucional del sistema por el impago del canon unitario.



SEXTO .- Sobre la liquidez de las deuda y sobre la resoluciones previas municipales .

El primer motivo del recurso esgrimido por el Concello de Narón es la supuesta iliquidez de la deuda que, a su juicio, no puede amparar la retención practicada.

Es evidente que la liquidez es concepto que no puede depender del cuestionamiento por una parte del resultado de una operación aritmética o acerca del precio que debe operar como multiplicador, en el presente caso resulta que no se cuestiona el número de toneladas recogidas en los meses de marzo a diciembre de 2014, lo que se discute es la cantidad que debe operar como precio del tratamiento y ésta, como veremos, viene determinada por una disposición legal que tiene la condición de singular, por lo que este motivo del recurso ha de ser desestimado.

Tampoco puede tener favorable acogida el motivo del recurso relativo a que la retención contraviene lo resuelto por el propio Ayuntamiento, impugnado por la empresa ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo de O Ferrol y definitivamente resuelto en los mismos, porque la empresa desistió de los recursos, en atención a que el mismo vino motivado por el cobro de la deuda por parte de la empresa en virtud de la retención operada por la Xunta de Galicia, lo que determina la falta de interés o utilidad en el seguimiento del recurso. Así se señala en los autos '...la parte demandante desiste alegando que el desistimiento trae causa de haberse materilizado el abono de las cantidades reclamadas en el presente procedimiento mediante ingreso efectuado con fecha 4 de noviembre de 2015 por el Fondo de Cooperación Local...' En todo hemos de advertir que teniendo declarado esta Sala que el sistema instaurado es de adhesión (Sts. 23 de octubre de 2008, dictada en el Recurso 4441/2006 y la St. 21 de octubre de 2013 , dictada en el recurso para la unificación de doctrina, es evidente que en un sistema como ese no cabe impetrar las facultades de autotutela administrativa o interpretación unilateral por parte de la administración contratante, frente a la necesidad de mantener la prestación de un servicio público en condiciones homogéneas para la totalidad de los adheridos al sistema, por lo que también por ello este motivo del recurso ha de ser desestimado.

SÉPTIMO .- Sobre la constitucionalidad de la retención operada e innecesariedad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad .

Hemos de comenzar por reconocer, habida cuenta de lo que dispone el Art. 5 de la LOPJ con arreglo al cual los órganos jurisdiccionales han de atender a las resoluciones dictadas por el T.C. en todo tipo de procesos, que el resto de las pretensiones esgrimidas por el Concello fueron resueltas por el T.C. al inadmitir las cuestiones de inconstitucionalidad plateadas por diferentes juzgados de lo Contencioso-administrativo en relación con la D.A. 21ª de la Ley 11/2013 , habida cuenta de que el incremento del importe del servicio viene amparado por la Ley singular dictada en atención a la necesidad de asegurar la sostenibilidad del sistema de tratamiento a través de una empresa pública y no podemos compartir que se esté aplicando retroactivamente y en quiebra de los principios de seguridad jurídica, porque interpretada sistemáticamente la D.A. 21ª de la Ley 11/2013 resulta que la misma prevé, en el apartado 2º, desde su entrada en vigor el nuevo precio del servicio y dedica el apartado 4º a los modelos del contrato de adhesión, por lo que habiendo entrado en vigor la Ley el 1 de enero de 2014 y siendo aplicados los precios a las facturas emitidas a partir de marzo de ese año, es evidente que no hay aplicación retroactiva, porque hasta febrero de 2014 se facturó el servicio por el precio actualizado que correspondía hasta a esa fecha, respetando el plazo de dos meses concedido a los Ayuntamientos para desistir de su vinculación.

Sin que, frente a una disposición legal, pueda prevalecer lo unilateralmente resuelto por el propio Ayuntamiento.

En relación con la solicitud de planteamiento de una nueva cuestión de inconstitucionalidad en relación con la D.A. 21ª de la Ley 11/2013 hemos de advertir, por una parte, que la potestad de su planteamiento corresponde exclusivamente a los órganos judiciales, al margen de la petición que al respecto formulen las partes. Así lo declaró el T.S. en la St. 26 de enero de 2015 (recaída en el Recurso 5/14 ) en la que dice: '...

SEGUNDO.- Con carácter previo a entrar en el examen de los motivos del recurso, y aunque el planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad corresponden en exclusiva a una decisión libre del órgano jurisdiccional, que no está vinculado a las pretensiones de planteamiento o de oposición a él de las partes, y puesto que fue este Tribunal el que, sin pretensión al respecto de ninguna parte, decidió oir a estas y al Ministerio Fiscal sobre el particular, resulta procedente explicar la razón por la que hemos llegado a la conclusión de no plantear en este caso la cuestión de inconstitucional...' Por otra parte, como quiera que los Autos del T.C. por las que se inadmitieron las plateadas por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, se da cumplida respuesta a los motivos de impugnación que, a juicio del Ayuntamiento, habrían de determinar una reiteración de todo punto innecesaria, en atención a lo ordenado por el Art. 5 de la LOPJ , optamos por transcribir parcialmente uno de ellos.

Se trata del Auto dictado a raíz de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de lo de Lugo con ocasión del recurso promovido por Sogama contra el Ayuntamiento de Castroverde.

Auto 132/2016 de 21 de junio, Pleno Tribunal Constitucional (rec. 1059/2016 ) FUNDAMENTOS DE DERECHO 2. Con carácter previo a abordar el fondo de la presente cuestión es preciso delimitar su objeto.

Aunque el órgano judicial plantea esta cuestión de inconstitucionalidad respecto al apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014, en su totalidad, la norma cuestionada solo es aplicable y relevante para el fallo en su párrafo segundo, que es el que afecta a los contratos ya celebrados y el que, por tanto, resulta determinante para resolver la controversia planteada en el proceso a quo...

5. El primero de los motivos en los que el órgano judicial fundamenta la inconstitucionalidad de la norma cuestionada es que, a su juicio, es una ley singular que no respeta los límites que la Constitución ha establecido en relación con este tipo de leyes.

Dentro de la categoría de ley singular se encuentran incluidas diversos tipos de leyes. Entre ellas se encuentran 'aquéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro' ( STC 166/1986, de 19 de diciembre , FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 14 ; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 3 ; 121/2012, de 5 de junio, FJ 3 ; 51/2013, de 28 de febrero, FJ 8 ; 129/2013, de 4 de junio, FJ 4 ; 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 3 ; 50/2015, de 5 de marzo, FJ 3 , y 231/2015, de 5 de noviembre , FJ 3).

El párrafo segundo del apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014, establece, como se ha indicado, que el canon unitario de tratamiento de residuos previsto en su párrafo primero resulta de aplicación a los contratos ya suscritos entre SOGAMA y las entidades locales, salvo que en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la norma las entidades locales desistan del negocio jurídico suscrito.

Esta norma, por tanto, se ha dictado 'en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agota su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho' -modificar en el precio fijado en los referidos contratos-, por lo que dado su objeto puede afirmarse que, según la doctrina de este Tribunal más arriba expuesta, es una ley singular.

En la STC 203/2013, de 5 de septiembre , FJ 4 (citando a su vez las SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 , y 129/2013, de 4 de junio , FJ 4), este Tribunal estableció que para que las leyes singulares sean conformes con la Constitución han de superar tres requisitos: en primer lugar, deben responder a una situación excepcional igualmente singular; en segundo lugar, deben circunscribirse a 'aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular'; en tercer lugar, no pueden condicionar o impedir el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales. Y concluimos, por ello, que 'el canon de constitucionalidad que debe utilizar este Tribunal al ejercer su función de control de este tipo de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación'.

La norma que ahora se enjuicia respeta las exigencias que impone la jurisprudencia constitucional que acaba de citarse: a) La norma responde a una situación excepcional, pues, según se establece en el párrafo primero del apartado 2 de esta disposición adicional, se dicta con el fin de 'garantizar la sostenibilidad financiera del sistema', por lo que cumpliría la primera de las exigencias establecidas por este Tribunal.

b) Se trata de una medida que no hubiera podido ser adoptada por la Administración. En este caso la 'singularidad' de la norma radica en que el canon allí establecido resulta de aplicación a los negocios jurídicos ya celebrados, y en que la Administración carece de potestades para alterar el régimen jurídico de los contratos suscritos por terceros y modificar el precio fijado en los mismos. Esta decisión solo puede ser adoptada por ley, pues solo una ley especial en la que se prevea esta consecuencia, puede excepcionar la aplicación la ley general que establece la obligatoriedad de los contratos desde que se perfeccionan ( art. 1258 del Código civil ). En el ámbito de la contratación pública, esta regla está consagrada específicamente en el art. 209 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público, según el cual '(l)os contratos deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas'. En el presente caso tales prerrogativas no tienen ninguna incidencia, pues son las que la legislación de contratos reconoce a la Administración contratante y en el supuesto que ahora se examina la Administración contratante es el ayuntamiento demandado, quien no solo no ha promovido la modificación del precio del contrato, sino que considera que la modificación del precio que efectúa la norma cuestionada es inconstitucional.

La Administración autonómica, en cuanto promotora del sistema institucional de gestión de los residuos domésticos, carece de potestades para incidir en los contratos celebrados por terceros, por ello, la decisión de modificar el precio de los contratos que suscribió la sociedad pública autonómica SOGAMA, con las entidades locales para la gestión de los residuos urbanos municipales no puede adoptarla esta Administración. El único modo de excepcionar la regla general que establece la vinculatoriedad de los contratos en los términos que han sido pactados es a través de otra norma que tenga rango suficiente para poder considerarla de preferente aplicación frente a la norma general que establece tal consecuencia. Como la norma que obliga a cumplir los contratos 'a tenor de sus cláusulas' tiene rango legal ( art. 209 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público o el art. 1258 CC ) es preciso, por tanto, otra ley que establezca una norma especial que impida la aplicación de la Ley general. Resulta, por tanto, que esta norma no modifica las normas generales que regulan la contratación pública, sino que, únicamente, contiene una medida singular -la modificación del precio de unos determinados contratos- que solo puede adoptarla el legislador.

En suma, la medida establecida no podía adoptarse a través de 'los instrumentos normales de que dispone la Administración', por lo que se cumple el segundo de los requisitos establecidos en doctrina constitucional.

c) También se respeta el tercer requisito, antes aludido, de no condicionar o impedir el ejercicio de derechos fundamentales, ya que esta materia que está reservada a leyes generales. El objeto de la Ley cuestionada es modificar el precio establecido en determinados contratos, por lo que no regula ninguna medida que, en sí misma, impida o condicione el ejercicio de derechos fundamentales; cuestión distinta es que, dado el rango de esta norma, tal medida no pueda ser objeto de impugnación ante los Tribunales, pero este es un efecto que se deriva, no del objeto regulado, sino del rango de la norma que lo regula y en el caso examinado carece de efectos relevantes desde el punto de vista de la tutela de los derechos e intereses legítimos, habida cuenta de la posibilidad de impugnar los actos de aplicación de la norma que aquí se examina y de la facultad de los tribunales ordinarios ante los que se formulen estas impugnaciones de plantear, en su caso, cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal, como ha ocurrido en el supuesto objeto de enjuiciamiento.

Finalmente, también se supera 'el canon de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación' al que se refieren, entre otras, las STC 129/2013, de 4 de junio , FJ 4; y STC 203/2013, de 5 de diciembre , FJ 4. De acuerdo con nuestra doctrina, la ley es razonable si tiene una justificación objetiva ( STC 203/2013, de 5 de diciembre , FJ 5). En este caso la tiene, pues según se afirma en la propia norma, esta medida se ha adoptado para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. Además, es adecuada para conseguir el fin perseguido, pues el incremento del precio fijado en el contrato contribuye a alcanzar ese objetivo y es proporcionada, ya que, desde una perspectiva general, las ventajas que conlleva su imposición -garantizar la viabilidad económica de la empresa pública que gestiona el sistema institucional de residuos domésticos- son mayores que los perjuicios que puede ocasionar a los ayuntamientos que han contratado el servicio la elevación del precio establecido en los contrato. Ha de tenerse en cuenta, por una parte, que la Ley otorga la posibilidad a las entidades locales que no estén de acuerdo con el nuevo precio legalmente establecido de desistir del contrato durante el plazo de dos meses desde su entrada en vigor; y, por otra, que, si la empresa quebrara, tampoco podría prestar el servicio y las entidades locales tampoco podrían obtener su prestación.

En tal caso, la quiebra de la empresa que gestiona el servicio afectaría, además, a todo el sistema de gestión institucional de los residuos promovido por la Administración autonómica, lo que determinaría que no pudieran alcanzarse los fines de interés general que a través de ese sistema pretenden conseguirse. De ahí que no pueda considerarse desproporcionada la medida adoptada por la norma cuestionada.

Por todo ello, debe declararse que el párrafo segundo del apartado segundo de la disposición adicional cuestionada es una ley singular que respeta los límites que, según la jurisprudencia de este Tribunal, deben cumplir este tipo de leyes, por lo que no puede entenderse lesiva de los arts. 9.3 y 106.1 CE .

6. Tampoco puede prosperar la alegación por la que se aduce que la norma cuestionada ha lesionado el derecho a la autonomía local y que, por este motivo, haya infringido el art. 140 CE . De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, la autonomía local reconocida en los arts. 137 , 140 y 141 CE , 'se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias' (entre otras muchas, STC 92/2015 , FJ 4), y en este caso la norma cuestionada no infringe tales derechos, pues, al margen de otras consideraciones, son las entidades locales afectadas las que deben decidir si desisten del contrato suscrito, dadas las modificaciones que la aprobación de la ley conlleva en los mismos o si, por el contrario, se adhieren al sistema institucional de gestión de los residuos que esta norma promueve. Esta decisión no puede considerarse menoscabada, como alega el órgano judicial que plantea la cuestión, por tenerla que adoptar en el plazo de dos meses desde la aprobación de la Ley, pues este plazo es suficiente para que la Administración local que ha suscrito el contrato pueda analizar si le conviene desistir del contrato o aceptar la modificación del precio legalmente establecida.

7. La disposición legal cuestionada tampoco incurre en la vulneración de la normativa básica estatal en materia de contratos administrativos ni, por ende, en inconstitucionalidad mediata por contravención del art.

149.1.18 CE . La norma legal no regula la revisión de precios de los contratos públicos, sino que, como se ha expuesto, en atención a una situación excepcional, establece una medida singular con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema institucional de gestión de residuos promovido por la Administración autonómica. En consecuencia, la previsión contenida en la misma, no puede entenderse contraria a la normativa básica estatal en materia de contratos administrativos, pues no tiene como objeto regular esta materia, sino establecer una medida que dé respuesta a la situación excepcional que la fundamenta, sin alterar ni incidir en la legislación básica que rige la contratación pública.

8. Por último, la norma cuestionada tampoco vulnera el art. 134 CE , por constituir un contenido ajeno al contenido propio de una ley de presupuestos.

De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, como tanto la Ley Orgánica 8/1980, de financiación de las Comunidades Autónomas ( art. 21.1) como el Estatuto de Autonomía de Galicia ( art. 53.1) contienen una cláusula similar al art. 134.2 CE , puede deducirse 'un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecúe a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto' ( SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6 ; 130/1999, de 1 de julio, FJ 5 ; y 108/2015, de 28 de mayo , FJ 3).

En este caso no puede apreciarse que la regulación contenida en el párrafo segundo del apartado segundo de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014 vulnere el referido principio. Esta previsión, al referirse al canon que debe cobrar una sociedad pública autonómica por la gestión de residuos urbanos municipales - canon que se ha establecido con el fin de garantizar su viabilidad económica- no puede considerarse que no guarde relación con el programa de ingresos y gastos objeto del presupuesto. Según establece el art. 1 g) de la Ley 11/2013 , el presupuesto de la Comunidad Autónoma está integrado por 'los presupuestos de explotación y capital de las sociedades mercantiles públicas autonómicas a que hace referencia el artículo 102 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre , de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico'. Pues bien, SOGAMA, como acaba de señalarse, es una de estas sociedades, por lo que la determinación de sus ingresos a través del establecimiento del canon al que se refiere el apartado 2 de la disposición adicional y la expresa previsión de la aplicación de este canon a los negocios jurídicos ya suscritos, al incidir en la financiación de la referida empresa, ha de entenderse que es una materia que guarda relación directa con el contenido de la ley de presupuestos.

Por todo lo expuesto, el Pleno

Fallo

Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Del contenido de la cita podemos extraer como conclusión que la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 constituye una ley singular que respecta los parámetros de excepcionalidad, dictarse antes situaciones no remediables por los medios ordinarios y no incide sobre el ejercicio de derechos fundamentales, cumpliendo igualmente los principios de proporcionalidad y adecuación en relación con la declarada finalidad de asegurar la sostenibilidad del sistema, por lo que al haberse dictado las resoluciones recurridas en aplicación de la misma, se impone la íntegra desestimación del recurso.

OCTAVO .- Costas .

Haciendo uso de la facultad conferida en el Art. 139 de la LRJCA , se aprecian serias dudas de derecho al tiempo de promoverse el recurso, por lo que no se hace imposición de costas.

Vistos los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación FALLAMOS: Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. Eloy González González, en no mbre y representación del Concello de NARÓN en relación con la Resolución de 28 de septiembre de 2015 dictada por la Consellería de Facenda por la que se retiene la cantidad de 227.718,87 € de los fondos de cooperación local y la Resolución de la Dirección General de Planificación y Presupuestos de 7 de diciembre de 2015, por la que se desestimó el requerimiento interpuesto por el Concello, sin hacer imposición de costas.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.