Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 1740/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 515/2014 de 07 de Septiembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA, ANDALUCÍA, CEUTA Y MELILLA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sede Granada
SECCIÓN TERCERA
RECURSO 515/2014
SENTENCIA NÚM. 1740 DE 2.017
Ilma. Sra. Presidenta:
Doña Inmaculada Montalbán Huertas
Ilmo./a. Sr./ra. Magistrado/a:
Don Antonio Cecilio Videras Noguera
Doña María del Mar Jiménez Morera
En la Ciudad de Granada, a siete de septiembre de dos mil diecisiete.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta
y Melilla, sede en Granada, se ha tramitado el procedimiento ordinario número 515/2014 , siendo parte
demandante el AYUNTAMIENTO DE BALANEGRA (Almería) , representado y asistido por el letrado don
Ángel Luis Barranco Luque; y parte demandada la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y MEDIO
AMBIENTE , representada y defendida por la Letrada de la Junta de Andalucía.
La cuantía del recurso es de 64.647,19 euros.
Interviene como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Doña Inmaculada Montalbán Huertas, quien expresa
el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. - Interpuesto recurso contencioso-administrativo se admitió a trámite el mismo y se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.



SEGUNDO. - En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación; y terminó por suplicar a la Sala sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso, anule el acto administrativo recurrido condenando a la administración demandada a abonar a mi representado la cantidad de 64.647,19 € correspondiente a la subvención concedida.



TERCERO . - En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones de la actora; y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó la desestimación del recurso, toda vez que el acto recurrido es conforme a derecho.



CUARTO . - Tras el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso, que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Fundamentos

PRIMERO. - Es objeto de impugnación la resolución de fecha 21 de noviembre de 2013 - dictada por la Dirección General de Regadíos y Estructuras Agrarias - por la que se declara la pérdida del derecho a la ayuda concedida para la ejecución de la obra 'Acondicionamiento de caminos rurales en Balanegra ( Almería), al amparo de la Orden del 24 de abril de 2007, abril'. Declara la pérdida del derecho a la subvención porque, una vez revisada la documentación que acompaña a la solicitud de pago, se comprueba que tanto la finalización de las obras como la justificación en el pago de las mismas se ha realizado fuera del plazo que establecía en la resolución de concesión o en las resoluciones posteriores que ampliaron el plazo.

El Ayuntamiento recurrente solicita la nulidad de la resolución al amparo del artículo 62.1 e) de la ley 30/92 , por omisión del procedimiento legalmente establecido para la declaración de pérdida del derecho a ayuda. El resto de los motivos censuran las siguientes infracciones legales: (1) Infracción del artículo 40 y 103 de la Constitución , por resultar contraria a la defensa de los intereses públicos; (2) Infracción de los artículos 4 , 6 y 8 de la ley 30/92 , en relación con la ley de contratos del sector público y con el clausulado del convenio firmado con la Diputación. (3). Alega que el retraso en el cumplimiento de los plazos está justificado por circunstancias procedimentales que son asumidas por el personal técnico; y (4) vulneración del principio de proporcionalidad, pues el examen del expediente administrativo permite comprobar que el demandante ha atendido inequívocamente al cumplimiento de sus obligaciones en relación a la finalización de las obras y justificación.

La administración demandada solicita la desestimación del recurso contencioso administrativo por las razones expuestas en la resolución impugnada.



SEGUNDO. - Hemos de señalar, en primer lugar, para una mejor comprensión del contencioso, las siguientes actuaciones administrativas: 1.- El 5 de Mayo de 2010 la Dirección General de Estructuras Agrarias dicta resolución concediendo al Ayuntamiento demandante una ayuda por un importe de 64.647,19 euros para la ejecución del proyecto de antes citado.

En dicha resolución se establece que el plazo de ejecución de las obras es de tres meses, cuyo cómputo se inicia transcurriros tres meses desde la aceptación de la ayuda y la fecha máxima de justificación de las obras es de tres meses desde que las obras hayan finalizado.

2.- El 17 de junio de 2010 se acepta la subvención por parte del Ayuntamiento y el 20 de Julio de 2010 el celebra convenio con la Diputación Provincial de Almería queriendo el derecho al cobro de la subvención.

3.- No consta que el ayuntamiento solicite prorrogar el plazo de ejecución.

4.- la ejecución de las obras debió finalizarse antes del 14 de diciembre de 2010; no obstante la certificación final de obra se expide el 16 de marzo de 2011 (Folio 110 a 117 EA); esto es, tres meses después del vencimiento del plazo. La presentación de la Solicitud y Justificación de pago se presentó el 20 de Abril de 2011, cuando debió presentarse el 14 de marzo de 2011.



TERCERO. - La normativa de aplicación para el enjuiciamiento de la legalidad del acto administrativo impugnado es la siguiente: A) Orden de 24 de abril de 2007, por la que se establecen las normas de desarrollo para la concesión y abono de las ayudas a las infraestructuras agrarias y se efectúa su convocatoria para el 2007 (BOJA núm.

89, de 7 de mayo de 2007). Resultan de aplicación directa las siguientes: Artículo 18.3: 'Las actuaciones se ejecutarán en el plazo establecido en la resolución de concesión.'.

Artículo 20.1: '1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención revestirá la forma de cuenta justificativa del gasto realizado y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses, desde la finalización del plazo de realización de la actividad.'.

Artículo 22: 'Son obligaciones de los beneficiarios de las ayudas: a) Realizar las obras objeto de la actuación que motivaron la concesión de la ayuda en el plazo y la forma establecidos en la resolución.'.

Artículo 24.1: 'Se procederá al reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los casos previstos en los artículos 36 y 37 de la Ley General de Subvenciones , así como en los casos previstos en la Ley de Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma'.

B) Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Artículo 14.1: 'Son obligaciones del beneficiario: (...) b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.'.

Artículo 30.8: 'El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta Ley.'.

Artículo 37.1: 'También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: (...) b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención; c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención (...) f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.'.

B) Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones: Artículo 89: 'Pérdida del derecho al cobro de la subvención. 1. Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones .'.

Artículo 92: Reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación. 1. Cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento.'.



CUARTO. - La jurisprudencia sobre las cuestiones jurídicas controvertidas se resumen en la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ), en su fundamento jurídico quinto, que con cita de otras anteriores señala: '

QUINTO.- [...] Resulta por tanto relevante reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008, recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 .

'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.

Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.

[...] C) En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la 'no aplicación del principio de proporcionalidad', y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al 'dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado'; y en cuanto 'vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva'. Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.

El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.

[...] La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.' En el presente caso y en ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones.

Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido.



QUINTO. - La aplicación de la normativa y doctrina jurisprudencial reseñada obligan a declarar conforme a derecho la resolución objeto del presente contencioso con la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo; pues ni se ejecutaron las obras en plazo, ni la Administración Local rindió la cuenta justificada en plazo. Es más, estos datos no son negados por la Corporación recurrente y no quedan desvirtuados por los informes técnicos del director de obra y otro técnicos. Sobre los demás motivos de impugnación de la legalidad del acto administrativo objeto del recurso: A) Se pretenda que se declare la nulidad del procedimiento porque no se ha seguido el trámite previsto para la revisión de actos firmes y consentidos. Se debe aclarar que la resolución impugnada hay que ubicarla en la previsión del apartado tercero del artículo 34 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , dedicado al Procedimiento de aprobación del gasto y pago (Título I, Capítulo V): 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención. Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de esta Ley '. El pago de la subvención se supedita a que en la actividad fiscalizadora no se compruebe que procede la pérdida del derecho por las causas de reintegro del artículo 37, en cuyo caso se inicia el Procedimiento de reintegro, regulado en el artículo 42, Capítulo III del Título I.

B) Las invocaciones al principio de buena fe, defensa de los intereses públicos y proporcionalidad, en aras a la brevedad, han sido abordadas por los seis últimos párrafos del fundamento jurídico quinto de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 ), y los asumimos y damos reproducidos para desestimar este motivo de impugnación. En el presente caso, se señalan como causas de los retrasos la concurrencia de fuerza mayor o causas ajenas a la voluntad de las partes, tales como la entrada en vigor del nuevo tipo impositivo del IVA, las condiciones climáticas del invierno 2010/2011 y la crisis económica que privó de liquidez al Ayuntamiento. En definitiva, se viene a alegar la existencia de una imposibilidad objetiva, no imputable a la beneficiaria, de llevar a cabo la actividad subvencionada. Pero este motivo no se puede acoger. La sentencia del Tribunal Supremo de 01 de julio de 1998 señala que 'En materia de subvenciones esta Sala ha declarado reiteradamente que el beneficiario corre con el riesgo y ventura derivado del acto de concesión, por lo que las circunstancias extraordinarias de daños catastróficos producidos por las inundaciones no le exoneran del cumplimiento de sus obligaciones, si no ha solicitado dentro del plazo la modificación de las condiciones'. Y la sentencia del Tribunal Supremo de 01 de julio de 2003 considera que 'la situación de crisis económica no puede en sí misma excusar del cumplimiento de las condiciones impuestas. Y es así, ciertamente, porque la situación económica desfavorable, existente en mayor o menor grado allí donde se otorga el incentivo y en el sector económico para el que se otorga, ha de ser ponderada, valorada, por quien solicita la ayuda de fondos públicos para llevar a cabo un determinado proyecto empresarial por él concebido, con el que compromete la consecución de determinados resultados que son, en sí, los que justifican la concesión de la ayuda'.

Ni crisis económica, ni circunstancias extraordinarias de daños catastróficos son circunstancias válidas para intentar acreditar una imposibilidad objetiva, ajena a la voluntad del Ayuntamiento, y es que el Ayuntamiento beneficiario, antes de pedir ayuda, era o debía ser conocedor de los medios materiales y humanos con los que contaba, incluidos los aportados por la Diputación Provincial de Almería, así como del tiempo en concluir el contrato de obras, y la situación de su tesorería; y si a pesar de los inconvenientes decidió solicitar y aceptar la ayuda, también se estaba comprometiendo a cumplir con las obligaciones arriba citadas, circunstancia por la cual es afortunada la declaración jurisprudencial de que el beneficiario corre con el riesgo y ventura derivado del acto de concesión.



SEXTO. - Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede la expresa condena en costas a la Administración Local recurrente; si bien, conforme al apartado tercero, se señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas respecto de los honorarios de Letrado por todos los conceptos, la de mil quinientos euros; atendiendo a los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española, dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Balanegra (Almería), contra la resolución de fecha 21 de noviembre de 2013 - dictada por la Dirección General de Regadíos y Estructuras Agrarias, que se declara conforme a derecho. Con condena en costas a la recurrente hasta un máximo de mil quinientos euros en concepto de honorarios de letrado.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 01 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el artículo 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los artículos 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024051514, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la referida Disposición Adicional Decimoquinta o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el expediente administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.