Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 177/2019, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 530/2016 de 17 de Julio de 2019

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000177/2019

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

Dª RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ

Dª ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN

En Pamplona/Iruña, a diecisiete de julio de dos mil diecinueve.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso nº 530/2016interpuesto contra la aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo positivo del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta (Navarra). Siendo en ello partes: como recurrente, D. Isaac,representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. Arancha Pérez Ruiz y dirigido por el Letrado D. Angel de Frutos Alegría; y, como demandado, LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA,representada y dirigida por el Asesor Jurídico-Letrado de la Comunidad Foral Navarra; y, comocodemandado, EL AYUNTAMIENTO DE PERALTA,representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. María Jesús Arricivita Osés y dirigido por el Letrado D. Alfredo Irujo Andueza.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito de 4 de julio de 2017 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que se estime la demanda anulando la aprobación definitiva del Plan General Municipal de Peralta, mediante acto presunto por silencio administrativo, y todo ello con el pronunciamiento en costas a que hubiere lugar. También se impugna la resolución 1207E/2016 de 10 de octubre de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

SEGUNDO.-El Gobierno de Navarra se opuso a la demanda por escrito de 29 de mayo de 2017 solicitando que se dicte sentencia desestimando íntegramente el presente recurso dado que el Plan General Municipal de Peralta no ha sido aprobado por silencio administrativo así como inadmitiendo el recurso contra la resolución 1207E/2016 de 10 de octubre de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por entender que es un acto de trámite.

Así mismo, presentó contestación a la demanda la Procuradora de los Tribunales Dª. María Jesús Arricivita Osés, en nombre y representación del Ayuntamiento de Peralta, mediante escrito de 23 de junio de 2017.

TERCERO.-Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, practicándose la prueba admitida con el resultado obrante en autos y, evacuado el trámite de conclusiones, seguidamente se señaló para votación y fallo que ha tenido lugar el día 16 de julio de 2019.

Es ponente la Iltma. Sra. DÑA. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUNquien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

El recurrente interpone demanda contra la aprobación definitiva del Plan General Municipal de Peralta, mediante acto presunto por silencio administrativo, producido tras las modificaciones urbanísticas producidas tras acuerdo del Pleno de 17 de febrero de 2016 y posterior de aprobación provisional de 29 de junio y solicitud telemática de aprobación definitiva al Gobierno de Navarra de fecha 5 de julio de 2016 por lo que puede entenderse completo el expediente del nuevo Plan y transcurrido posteriormente el plazo para producirse el silencio, sin que durante el dicho plazo el Gobierno de Navarra haya comunicado nada al Ayuntamiento.

Así mismo se recurre la resolución 1207E/2016 de 10 de octubre de la Directora General de Medio ambiente y Ordenación del territorio por la que se formula declaración de incidencia ambiental.

La parte actora da por reproducidos los fundamentos de derecho expuestos en los procedimientos 57/2013, 491/2014, 45/2015, 346/2015, 463/2015, 94/2016 y 282/2016, y además alega, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación:

1º.- El Plan General Municipal ya estaba anteriormente aprobado por silencio con efectos desde finales de 2012. Por tanto, todo lo actuado después primer silencio es nulo de pleno derecho, puesto que no se puede aprobar un Plan ya aprobado anteriormente.

Ahora, se plantea el presente recurso porque se ha producido un nuevo silencio administrativo que aprueba el planeamiento, en tanto que informe de 23 de noviembre de 2015 completa nuevamente el expediente del Plan, y en aplicación del art. 70 de la LOFTU se puede entender que nuevamente está completo el expediente lo que da lugar a un nuevo silencio transcurrido el plazo sin que la Consejera haya notificado nada al Ayuntamiento, aunque dicho silencio, no obstante, es ilegal porque el planeamiento está aprobado por silencio desde finales de 2012. Así, este último silencio recurrido nulo de pleno derecho también.

2º.- No existen publicadas en el BON, ni en ningún otro diario oficial, las NNSS de 1991, por lo que el PGM, los documentos que lo integran, la EMOT y el PUM, todos los informes sectoriales que aparecen en el Expediente administrativo, se basan en una normativa no existente. Por ello, el PGU y los documentos que lo integran, son nulos de pleno derecho, ya que se basan en un contenido imposible. Art 62.1.c, e y f.

3º.- Sobre la nulidad del PGM en cuanto al procedimiento de su tramitación. La falta de justificación de la coherencia del PGM con el POT vulnera la Disposición Transitoria Segunda del Decreto Foral 47/2011 de 16 de mayo, y el Art 77 del documento ''Normativa'' del POT5, por lo que existe causa de nulidad del art 62.2 de la Ley 30/1992.

Se vulnera el art 56.5.f de la LOFTU ante la inexistencia del Estudio Económico Financiero (EEF), ni Informe o Memoria de Sostenibilidad Económica según el art. 15.4 del RDLeg 2/2008. También se infringe la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones en su art 26.2 en cuanto a la omisión del informe vinculante del Ministerio correspondiente.

4º- Nulidad en cuanto al contenido del documento PUM.

Con respecto al suelo no urbanizable de protección de las vías pecuarias, existen dos cañadas, la T4 y el Ramal de la Cañada de las Luchas, el Planeamiento propone una verdadera desafectación y desaparición de las vías pecuarias sin el previo y obligado deslinde de las mismas, por lo que el Planeamiento es nulo de pleno ( art 62.1.e) y 62.2 de la Ley 30/1992.

El informe sectorial del Agua nunca ha sido aportado al expediente administrativo, por lo que el Planeamiento es nulo de pleno derecho en este aspecto ( art 62. 1. e) y 62.2 de la Ley 30/1992). En todo caso, se consideran en el planeamiento suelos urbanos o urbanizables que son ' per se'suelos no urbanizables de protección por riesgos de inundación.

5º.- Nulidad de la Declaración de incidencia ambiental por no ajustarse al procedimiento de tramitación del artículo 33 .2 LF 4/2005 por carecer de informe de suficiencia de Gobierno de Navarra. Vulneración del artículo 32 LF 4/2005 porque no puede considerarse estudio de impacto ambiental un estudio de 2010 y sin cartografía . Vulneración del artículo 47.1.e por faltar informes preceptivos de la CHE y de afectación al LIC por el que pasa el nuevo trazado de la cañada.

El Letrado de los servicios jurídicos de la Comunidad Foral de Navarra se opone a la demanda y se remite a la sentencia 173/2017 de 6 de abril, ORD 57/2013, teniendo en cuenta que las alegaciones son las mismas en este proceso, así como a las contestaciones de los procedimientos 45/2015, 336/2015, 282/2016, 463/2015, 94/2016 y 382/2016 seguidos entre las mismas partes, por principio de unidad de doctrina.

En cuanto al recurso interpuesto contra la resolución 1207E/ 2016 opone inadmisibilidad ( artículo 69.c en relación con el 25 LJCA) al entender que es un acto de trámite, con remisión a la STS 21 de enero de 2004 y del TJUE 16 de marzo de 2006 o al auto de 20 de septiembre de 2007 dictado en el ORD 191/2007 de esta Sala.

El Ayuntamiento de Peralta se opone a la demanda, y señala que el Plan no está aprobado por silencio administrativo positivo, ya que el plazo al que se refiere el art 70 de la LOFTU sólo empieza a contar desde que el expediente para la aprobación se encuentra completo, lo que no es el caso. Con fecha 6 abril 2017 se dictado por la sala de la sentencia que resuelve los recursos contencioso administrativos acumulados núms 57/2013 y 492/2014 en los que se impugnaba la pretendida aprobación definitiva por silencio administrativo del Plan General Municipal de Peralta. Como allí se precisa, no puede sostenerse que citado Plan se encuentre aprobado por silencio administrativo positivo. Por otra parte, mediante Orden Foral 95/2012, de 18 de mayo, del Consejero de Fomento y Vivienda se inadmitió el recurso alzada contra denegación de la solicitud del recurrente de que se denegase la aprobación del Plan, no se ha impugnado ante la jurisdicción contenciosa y ahora el actor va en contra de sus propios actos.

En cuanto al fondo, aduce que en todo caso estamos ante un supuesto de revisión del planeamiento, siendo irrelevante que se publicara o no de forma completa el anterior Planeamiento y que por tanto fuera o no eficaz. El nuevo Planeamiento puede aprobarse con o sin Plan anterior. Además, la EMOT se aprobó ante del POT5. La aprobación provisional del Plan se ajusta a las determinaciones del POT5, hay estudio económico-financiero y memoria de sostenibilidad económica, informes sectoriales en materia de telecomunicaciones, en materia ferroviaria, de carreteras e informe favorable de la CHE.

Sobre la DIA, opone inadmisibilidad por ser acto de trámite pero subsidiariamente, aclara que se ha considerado necesaria la redacción de una nueva dadas las modificaciones sustanciales del Plan General y el tiempo transcurrido desde la anterior. La tramitación además ha sido la prevista en la ley Foral 4/2005.

SEGUNDO.-Sobre los antecedentes judiciales y el criterio ya sentado por esta Sala.

Expuestas las posiciones de las partes, conviene puntualizar en primer lugar que el presente recurso se centra en lo que el demandante considera aprobación definitiva del Plan General Municipal de Peralta, mediante acto presunto por silencio administrativo, producido tras las modificaciones urbanísticas producidas tras acuerdo del Pleno de 17 de febrero de 2016 y posterior de aprobación provisional de 29 de junio y solicitud telemática de aprobación definitiva al Gobierno de Navarra de fecha 5 de julio de 2016 por lo que puede entenderse completo el expediente del nuevo Plan y transcurrido posteriormente el plazo para producirse el silencio, sin que durante el dicho plazo el Gobierno de Navarra haya comunicado nada al Ayuntamiento.

Por tanto, quedan fuera del presente procedimiento las actuaciones anteriores y posteriores que el demandante ha recurrido en los diversos procedimientos judiciales interpuestos ante este Tribunal Superior de Justicia referidos al Plan General Municipal de Peralta.

Los acuerdos citados en demanda son relativos a la aprobación provisional del plan, por ello, el transcurso de tres meses desde la presentación de solicitud ante Gobierno de Navarra no determina la aprobación del Plan General Municipal por silencio administrativo positivo.

Esta misma cuestión ha sido resuelta por la Sala en la sentencia de 6 de abril de 2017 Rec. nº 57/2013 (acumulado Rec. 491/2015) que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra aprobación definitiva por silencio administrativo y declara la no existencia de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación de Peralta por silencio administrativo positivo, cuya doctrina es plenamente aplicable también en este caso. Dicha sentencia establece que: ' Las Administraciones demandadas consideran que el recurso contencioso-administrativo debe ser inadmitido por no existir la disposición general impugnada, y ello porque el expediente que fue remitido en ambas ocasiones al Departamento de Fomento no estaba completo. Y que mientras no se subsanen las deficiencias observadas y que fueron comunicadas al Ayuntamiento se ignora el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas y si han quedado o no subsanados los defectos invalidantes.

Dados los términos en que se plantea el debate (solicitud de nulidad de un planeamiento urbanístico que se considera aprobado por silencio administrativo positivo, pero cuya existencia es negada por las partes demandadas) es claro que previamente a examinar los concretos motivos de nulidad que articula la parte actora debemos resolver la cuestión de si el Plan General de Ordenación está efectivamente aprobado por aplicación de la figura del silencio administrativo positivo. Por ello, más que un motivo de inadmisión estamos ante una cuestión que exige entrar a examinar en el fondo del debate y, por tanto, la declaración en su caso deberá ser de estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Como recuerdan diversas sentencias del Tribunal Supremo ( STS de 27 de febrero de 2015, rec. 473/2014, Sección 5 ª, entre otras) 'nuestro ordenamiento jurídico no contempla, por principio, que las disposiciones de carácter general puedan resultar aprobadas por silencio positivo. En realidad, la propia naturaleza normativa de tales disposiciones, además de la concreta regulación de los procedimientos para su elaboración y aprobación, vienen a excluir esa posibilidad de aprobación por silencio. Pero, como excepción a esa regla, la legislación urbanística ha venido admitiendo que los instrumentos de planeamiento urbanístico -cuyo carácter de disposiciones de carácter general queda reconocido en una jurisprudencia consolidada y unánime- puedan ser aprobados por silencio...'.

De conformidad con el artículo 11.6 del del Texto Refundido de la ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , previsión a la que además se atribuye de forma expresa el carácter de norma básica (actual artículo 25.6 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana) 'los instrumentos de ordenación urbanística cuyo procedimiento de aprobación se inicie de oficio por la Administración competente para su instrucción, pero cuya aprobación definitiva competa a un órgano de otra Administración, se entenderán definitivamente aprobados en el plazo que señale la legislación urbanística.

Pues bien, el artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 , al regular la tramitación del Plan General Municipal, establece en los apartados 15, 16 y 17 lo siguiente:

'15. Una vez completo el expediente, el departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo examinará el plan, analizando su adecuación al marco legal vigente, al Concierto y a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, así como la coordinación de las soluciones ofrecidas desde el punto de vista municipal con la Declaración de Incidencia Ambiental y las políticas sectoriales que sean competencia de la Comunidad Foral de Navarra.

16. De conformidad con lo previsto en el apartado precedente, el Consejero responsable de ordenación del territorio y urbanismo adoptará una de las siguientes resoluciones:

a) Otorgará la aprobación definitiva, si el plan se ajusta a lo establecido en el apartado quince precedente.

b) Otorgará la aprobación definitiva incorporando determinaciones necesarias para cumplir con lo establecido en el apartado quince precedente, debiendo incorporarse las mismas en un texto refundido por parte del ayuntamiento en un plazo máximo de tres meses. En el caso de que el ayuntamiento no proceda a presentar el plan corregido en dicho plazo, el Consejero competente podrá aprobar y publicar dicho texto refundido.

c) Denegará la aprobación definitiva, si el plan contuviera determinaciones manifiestamente contrarias a lo establecido en el apartado quince precedente.

17. El Consejero competente notificará sus resoluciones al ayuntamiento afectado en el plazo de tres meses desde el ingreso del expediente completo en el Registro de la Administración de la Comunidad Foral. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiere notificado resolución alguna al ayuntamiento, se entenderá aprobado el Plan General Municipal'.

Por tanto, se entenderá aprobado por silencio administrativo transcurrido el plazo de tres meses, siempre y cuando el expediente que se hubiera remitido al Departamento competente estuviese completo.

En este caso, tal y como alegan las partes demandadas, el expediente que el Ayuntamiento de Peralta remite al Departamento competente para su aprobación definitiva no estaba completo, faltando diversos documentos preceptivos y conteniendo diversos defectos que debían ser subsanados.

Así, en sesión celebrada el 28 de octubre de 2010 el Ayuntamiento de Peralta aprobó inicialmente el Plan General Municipal. Tras someterse a exposición pública, y estudiadas las alegaciones presentadas y en base a las mismas, el 4 de abril de 2011 se aprobaron modificaciones al documento inicialmente aprobado, sometiéndose a un nuevo período de información pública mediante publicación en el BON de 12 de abril de 2011.

El 19 de mayo de 2011 se aprueba provisionalmente siendo remitido al Departamento de Fomento y Vivienda con registro de entrada para su aprobación definitiva el 26 de agosto de 2011.

Tras solicitar informes sectoriales a diversos Departamentos del Gobierno de Navarra, el 24 de noviembre de 2011 el Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo requirió al Ayuntamiento de Peralta la subsanación de diversas deficiencias, tal y como consta al folio 859 del expediente administrativo.

Estas deficiencias, tal y como se recoge en el informe emitido por la Sección de Urbanismo del Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y cuya subsanación fue expresamente requerida al Ayuntamiento, consistían en la omisión de los siguiente documentos y errores observados en el contenido del planeamiento: Memoria resumen descriptiva de la relación del Plan con el Estudio de alternativas a inundaciones de los ríos Arga y Aragón y conclusiones para Peralta; Memoria sobre justificación de las necesidades de suelo residencia y de espacio para actividades económicas; Justificar la propuesta de viviendas protegidas en sus diferentes regímenes de protección, tipologías edificatorias y ubicación de las mismas; Estudio de Tráfico que justifique la suficiencia de las propuestas de movilidad para las actuaciones planificadas, así como incluir entre sus determinaciones cuantas medidas y actuaciones logren una mejor movilidad sostenible, tales como diseño urbano y de la red viaria, previsión de dotaciones para aparcamientos, diseños de recorridos peatonales, ciclistas o no motorizados, o propuestas de transporte sostenible; Aclaración documental diferenciando los Sistemas Locales existentes, de los Sistemas Generales previstos y actuales, así como justificación del cumplimiento de las previsiones sobre espacios dotacionales y de Servicios públicos generales y locales en los diferentes ámbitos; Aclaración de la temática de los Sistemas Generales en las fichas de la Normativa Pormenorizada y Planos, grafiando las Areas de Reparto donde se adscriben, así como la definición de las condiciones de ordenación de los más relevantes, entre ellos, el Soto de Abajo; Definición expresa en planos y aclaración en carátulas de referencias de los elementos estructurantes del Plan, así como su expresión inequívoca en la Normativa General y Pormenorizada de las determinaciones Estructurantes y de las Promenorizadas; Programa de desarrollo y ejecución del Plan (Sistemas Generales, Sectores residenciales, servicios y de actividad económica,...) como guía para la acción municipal y en coherencia modelo de desarrollo propuesto; Estudio Económico-Financiero; Memoria de Sostenibilidad Económica; Estudio detallado del Ciclo del agua donde se justifique la suficiencia de servicios de acuerdo con las determinaciones del Informe emitido por la Mancomunidad de Mairaga, así como expresión gráfica, descriptiva y normativa de su funcionamiento. También deberá solicitar informe a NILSA en lo referente al tratamiento de las aguas residuales; e Incluir una justificación de la coherencia del Plan con el Modelo de Desarrollo Territorial respecto al POT-5 ya aprobado, así como la adaptación a las determinaciones del POT-5 en la regulación de casetas de ocio en áreas regables del Canal de Navarra, corrección gráfica de las áreas de inundación, reposición de vías pecuarias en su tránsito por la Villa, grafía del suelo forestal por unidades ambientales, adaptación de la temática de casetas al Anexo PN-8, aclaración jurídica de las casetas existentes y reconsideración de las construcciones y enclaves en suelo no urbanizable.

Finalmente se indica que la Declaración de Incidencia Ambiental, no emitida en el presente, pudiera plantear alguna determinación en materia medioambiental o hidráulica que será necesario considerar.

Por tanto, se requirió al Ayuntamiento la subsanación por encontrarse la documentación incompleta, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 14 del artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 : 'Entregado el expediente del plan, si el departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo observara la falta de documentos, requerirá al municipio para que subsane las deficiencias detectadas'.

Pues bien, tales deficiencias no fueron subsanadas pues si bien consta que el 26 de julio de 2012 el Ayuntamiento presentó cierta documentación como 'contestación al requerimiento' diciendo dar cumplimiento al mismo para que se procediese a la aprobación definitiva (folios 646 y siguientes), lo cierto es que el Servicio de Ordenación del Territorio informa el 8 de agosto de 2012 que 'el informe aportado por el Ayuntamiento carece de fecha y presenta puntos sin desarrollar, no se aporta ninguna documentación técnica ni concreción escrita de correcciones al documento PUM anterior, y que el Pleno del Ayuntamiento no ha dictado ningún acuerdo sobre el informe y por tanto, sobre el Plan General corregido en su caso como Aprobación provisional segunda' (folio 653).

Circunstancia ésta última que es reconocida por el propio Ayuntamiento en su escrito de contestación a la demanda, aportando Certificación del Secretario del Ayuntamiento en la que se hace constar que la Junta de Gobierno Local, en sesión celebrada el 21 de septiembre de 2012, se da por enterada del escrito remitido por el Servicio de Ordenación y Urbanismo sobre el estado del expediente del Plan Urbanístico, es decir, del no cumplimiento del requerimiento para la subsanación de las deficiencias.

Por tanto, las deficiencias no habían sido cumplimentadas, tal y como reconoce el propio Ayuntamiento en su contestación a la demanda.

Pero es más, consta igualmente que el 3 de octubre de 2011 el ahora recurrente solicitó al Departamento de Ordenación del Territorio que denegase la aprobación definitiva del PGU de Peralta por incurrir en una serie de deficiencias que especificaba; también solicitó que se le remitiesen todos los informes sectoriales que obrasen en la tramitación del expediente así como el requerimiento hecho al Ayuntamiento. Asimismo mediante escrito presentado el 4 de septiembre de 2012 pone en conocimiento del Departamento de Fomento una serie de circunstancias sobre el Plan General de Ordenación que dice literalmente 'está hoy en tramitación'; añadiendo que el 30 de julio de 2012 el Ayuntamiento dio respuesta al requerimiento que se le realizó por el Departamento para poder aprobar definitivamente el Plan, al objeto de subsanar una serie de deficiencias, y por tanto, dice que es a partir de dicha fecha cuando se abre el plazo para que el Departamento se pronuncie sobre la aprobación definitiva, y que debiera realizarse de forma expresa y con informe que evidencia la resolución de las deficiencias detectadas en el Plan tanto por el propio Departamento como por el Departamento de Medio Ambiente, así como el cumplimiento de la normativa de Ordenación Territorial y en concreto, la EMOT y los POT. Y que si transcurre dicho plazo sin pronunciamiento lo entenderá como silencio positivo.

Sin embargo, mediante Orden Foral 95/2012, de 18 de mayo, dictada por el Consejero de Fomento, se inadmite el recurso de alzada interpuesta por D. Isaac contra la desestimación presunta de las denuncias presentadas frente al Plan General. En dicha Orden Foral tras exponer las diversas vicisitudes del expediente de aprobación definitiva, se dice que las deficiencias que fueron comunicadas al Ayuntamiento el 24 de noviembre de 2011 no han sido atendidas hasta la fecha.

Y se inadmite la alzada precisamente porque el expediente no está completo, y por tanto, no puede denegar la aprobación definitiva, como pretende el recurrente, sino que debe completarse el expediente para que pueda pronunciarse sobre la aprobación. Igualmente se le informa que mientras no se apruebe definitivamente una vez se complete el expediente mediante la subsanación de las deficiencias, se ignora el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas y si han quedado o no subsanados los defectos invalidantes.

Es más, la contradicción en que incurre el recurrente se pone de manifiesto en el hecho de que varios de los motivos de nulidad en que los que fundamenta la nulidad del Plan (omisión de informes preceptivos) precisamente fueron requeridos por el Departamento de Fomento para su subsanación, como el Estudio Económico-Financiero, la Memoria de Sostenibilidad Económica, el Estudio detallado del Ciclo del agua donde se justifique la suficiencia de servicios de acuerdo con las determinaciones del Informe emitido por la Mancomunidad de Mairaga, o por ejemplo la justificación de la coherencia del Plan con el Modelo de Desarrollo Territorial respecto al POT-5 ya aprobado. Lo que demuestra que el expediente no estaba completo cuando se remite al Departamento.

Como tiene declarada la jurisprudencia del Tribunal Supremo 'es condición indispensable para que pueda entenderse aprobado por silencio administrativo un Plan, que el órgano que ha de resolver definitivamente disponga de la documentación necesaria durante todo el tiempo establecido para adoptar su decisión [ Sentencia de 3 de junio de 2014 (Recurso de Casación 6385/2011 )]. Y que la demora en la aprobación definitiva debida a la necesidad de subsanación de deficiencias o insuficiencias excluye la aplicación del instituto del silencio administrativo positivo. Así en la STS de 22 noviembre 2010 (Recurso de Casación 5630/2006 ) dice lo siguiente:

'(...) Téngase en cuenta que el instituto del silencio no puede aplicarse cuando tiene lugar un aplazamiento porque las Normas Subsidiarias que han de aprobarse adolecen de carencias e insuficiencias que han de ser completadas y corregidas, por no disponer de todos los elementos y determinaciones precisas, como es el caso de la documentación relativa a la constatación de algunas prevenciones.

En definitiva, no resulta compatible la aplicación del régimen jurídico previsto para el silencio administrativo, respecto de los instrumentos de ordenación, cuando se carecen de los documentos relevantes para alcanzar su finalidad y para entender cumplida la función de apoyo y fundamento de las normas que se pretenden aprobar. A estos efectos debe constatarse, como es el caso, que dicho aplazamiento esté justificado y no tenga por finalidad, precisamente, eludir las consecuencias que se anudan a la demora en la aprobación por la aplicación de las normas sobre el silencio que, en el caso examinado representaba, el artículo 115 de la Ley 9/1995 .'(FJ.5)

Y que el expediente no estaba completo lo demuestra como decimos, el requerimiento realizado por el Departamento de Fomento al Ayuntamiento, requerimiento que no fue atendido en debida forma.

Posteriormente, y con objeto de cumplimentar dicho requerimiento, consta que el Pleno del Ayuntamiento, en sesión de 27 de junio de 2013, tras la comunicación recibida del Departamento de Fomento para la ampliación de la documentación presentada sobre el nuevo Plan Municipal, aprobó la documentación complementaria al Plan Urbanístico Municipal, lo que supuso una serie de modificaciones en el Plan aprobado provisionalmente (modificación en el tratamiento del suelo no urbanizable, calificando como suelo de protección el regadío tradicional, estableciendo las áreas donde se podrá admitir el uso de cabañas de ocio), y considerando que dichos cambios eran sustanciales, acordó someterlos a nuevo trámite de información pública (BON nº 130, de 9 de julio de 2013), abriéndose nuevo plazo para alegaciones según acuerdo adoptado el 23 de agosto de 2013 y publicado el 3 de septiembre de 2013 en el BON.

Entre la nueva documentación que se aprueba se incluye precisamente documentos que la parte actora cita en su demanda como preceptivos y que sin embargo no constaban en la documentación remitida al Departamento de Fomento: Estudio Económico-Financiero, Análisis de Viabilidad y Programa de Actuación; condicionantes establecidos por las infraestructuras, cumplimiento de informes sectoriales, incidencia medioambiental respecto de las zonas inundables....

El actor sostiene en su segunda demanda (correspondiente al procedimiento acumulado) que el expediente culmina posteriormente por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento con fecha 6 de marzo de 2014 por el que se aprueba provisionalmente el Plan, comunicándolo al Gobierno Foral el 25 de abril de 2014 para su aprobación definitiva. Pero el Gobierno Foral no contesta y por tanto, se debe entender aprobado por silencio administrativo.

Que si bien existe un informe de fecha 29 de octubre de 2014, se confecciona 'aparentemente' para un acuerdo posterior, su contenido se refiere en todo caso al acuerdo de 6 de marzo de 2014, siendo además irrelevante pues se dicta transcurridos más de cinco meses desde la solicitud realizada el 14 de mayo de 2014.

Y considera que pese a que con fecha 4 de junio de 2014 se aporta por el Ayuntamiento nueva documentación (folios 1371 a 1447 del expediente administrativo) ello se realiza sin justificación de envío de la misma al Departamento de Fomento, no existiendo tampoco justificación de su recibo por parte de este último, considerando que se ha incluido indebidamente en el expediente administrativo.

Esta nueva aprobación de 6 de agosto de 2014 ha dado lugar a un nuevo recurso contencioso-administrativo que se sigue en los autos del procedimiento nº 45/2015 .

La pretensión del recurrente tampoco puede prosperar en este segundo caso, por no existir aprobación definitiva por silencio administrativo, dado que lo que él considera expediente completo remitido al Departamento de Fomento para su aprobación definitiva el 14 de mayo de 2014 tampoco fue tal.

Y es que mediante acuerdo de 6 de marzo de 2014 se dio respuesta a las alegaciones que en la fase de información pública se realizó a la aprobación de la documentación complementaria al Plan Municipal (modificación efectuada y aprobada el 27 de junio y 23 de agosto de 2013). Por tanto, tuvo lugar una nueva aprobación provisional del planeamiento, remitiéndose al Departamento con fecha 14 de mayo de 2014.

El 6 de agosto de 2014 se produce la aprobación del texto refundido y se remite al Departamento el 8 de agosto. El 19 de agosto se suspendió y paralizó el plazo de resolución, recayendo posteriormente informe del Servicio de Ordenación del Territorio de fecha 29 de octubre de 2014, solicitando al Ayuntamiento rectificaciones y subsanaciones en el Plan antes de su aprobación definitiva.

Igualmente consta requerimiento efectuado por el Departamento de Desarrollo Rural al Ayuntamiento (de fecha 12 de diciembre de 2014) para subsanar deficiencias en materia de vías pecuarias y poder emitir el correspondiente informe por parte del Servicio de Conservación de la Biodiversidad (que tuvo entrada en el Ayuntamiento el 9 de abril de 2015).

Mediante acuerdo de 26 de marzo de 2015 se dio cuenta de la propuesta de contestación a dicho informe elaborada por el equipo redactor del planeamiento, procediéndose a aprobar inicialmente el informe-propuesta del Equipo Redactor del Plan General justificativo del cumplimiento de las determinaciones establecidas en el informe de planeamiento remitido por el Servicio de Ordenación del Territorio, al mismo tiempo que acuerda someter el expediente a nueva información pública por plazo de un mes al entender la Corporación que la documentación propuesta suponía una modificación sustancial del Planeamiento.

El 20 de mayo de 2015 se trataron por el Pleno del Ayuntamiento las nuevas alegaciones formuladas al Plan, se aprobó provisionalmente el informe-propuesta del equipo redactor sobre cumplimiento de los requerimientos efectuados por el Gobierno Foral y se acordó su remisión al Departamento de Fomento; teniendo entrada en este Departamento el 29 de mayo de 2015.

El 22 de junio de 2015 el Departamento de Fomento vuelve a suspender el plazo de resolución puesto que procedía solicitar nuevos informes sectoriales al Servicio de Calidad Ambiental, al Servicio de Vivienda, al Servicio del Agua y al Servicio de Conservación de la Biodiversidad.

Por tanto, queda acreditada la falta de remisión completa del expediente para que pudiera entenderse aprobado por silencio administrativo, constando igualmente que el Departamento de Fomento no permaneció inactivo, sino que en el ejercicio de las competencias que legalmente le corresponde, procedió a realizar nuevos requerimientos al Ayuntamiento y solicitar, a su vez, informes sectoriales necesarios para la aprobación definitiva.

Pues tal y como declara la STS de 5 de diciembre de 2014 (rec. 3738/2012 ) 'La actividad de planeamiento urbanístico no solo afecta a intereses municipales, sino también a otros de carácter supramunicipal, atribuidos legalmente al ámbito competencial de diferentes Administraciones Públicas.

Debido a ello, los órganos competentes de estas Administraciones Públicas, a los que por razón de la materia les vienen atribuidas competencias que pudieran verse afectadas por la aprobación del planeamiento, participan en la actividad urbanística mediante la emisión de informes para el control de sus intereses supramunicipales.

Estos informes son los denominados por la doctrina informes sectoriales que, además de servir para el control citado, lo hacen también para ilustrar a los órganos que han de decidir el planeamiento'.

En todo caso, y como establece el artículo 70 de la Ley Foral 35/2002 'el Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo examinará el plan, analizando su adecuación al marco legal vigente, al Concierto y a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, así como la coordinación de las soluciones ofrecidas desde el punto de vista municipal con la Declaración de Incidencia Ambiental y las políticas sectoriales que sean competencia de la Comunidad Foral de Navarra'. Por tanto, no podrá aprobarlo definitivamente mientras el expediente no esté completo.

TERCERO.- A la vista de las anteriores consideraciones, no puede sostenerse como pretende la parte recurrente que el Plan fuera objeto de aprobación por silencio tras la cumplimentación del primer requerimiento de la Administración autonómica y ello, por cuanto ha quedado acreditado que no ha existido ningún tipo de inactividad formal en el trámite de aprobación definitiva, antes al contrario, se ha producido una reiterada actuación tendente al cumplimiento de los requisitos y documentos necesarios para que la misma se produzca, de forma tal que no pudiendo hablarse de una aprobación por silencio administrativo positivo, no cabe entrar en el resto de las alegaciones invocadas por la parte actora.'

Esta doctrina es recogida también en la sentencia de esta Sala de 5 de julio de 2017 Rec. 45/2015 en la que además se hace referencia a lo resuelto en el auto de 28 de julio de 2015 dictado en dicho procedimiento sobre la solicitud de ampliación de recurso respecto a las sucesivas aprobaciones por silencio administrativo del mismo Plan General Municipal en los siguientes términos: ' Pues bien; se nos dice por la parte actora, en un nuevo ejercicio de confusión, que 'se tenga por ampliado el recurso contencioso administrativo originario haciéndolo extensivo a la aprobación definitiva mediante acto presunto por silencio administrativo del Plan General Municipal de Ordenación Urbanística de Peralta tras la solicitud de aprobación definitiva del Plan planteada mediante acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Peralta de 6 de agosto de 2014, ... producida la aprobación definitiva por silencio también en las fechas planteadas en el escrito de ampliación, y que son las de 10 de febrero de 2015 y de 22-23 de febrero de 2015, y que por tanto, y en base a los argumentos citados, también se entienda por ampliado el recurso a dichas aprobaciones definitivas producidas en dichas fechas ...'

En definitiva, ahora con la ampliación solicitada se pretende someter al enjuiciamiento de esta Sala lo que parece ser diversos actos administrativos de aprobación por silencio positivo del Plan Municipal de Peralta, cosa de todo punto insólita pues viene a sostener distintas aprobaciones del Plan General de Peralta a resultas de diversas solicitudes en distintas fechas de aprobación por el Gobierno de Navarra, que, por cierto, ni siquiera parece tener claras la propia parte demandante.

(...)En el presente recurso se impugnó lo que se consideraba aprobación tácita del Plan Municipal de Peralta. Ahora se quiere ampliar el recurso a otra aprobación que también se dice producida por silencio administrativo positivo pero que, por una parte, es incompatible con la producción de la aprobación anterior, ya que sí ya estaba aprobado tácitamente el Plan no puede volver a aprobarse de idéntica forma.

Más a más, se está sustanciando ante esta misma Sala, ya lo hemos dicho, recurso contencioso-administrativo nº 57/2013 que tiene por objeto la aprobación definitiva por acto presunto mediante silencio administrativo del Plan Urbanístico municipal de Peralta, si bien respecto de una solicitud de aprobación bastante anterior datada en julio de 2012; tal procedimiento sigue a fecha de hoy, en trámite. Como se apunta por el citado Ayuntamiento, no ya con la ampliación, sino con la misma interposición del recurso contencioso-administrativo nº 45/2015, se articula una pretensión que es incompatible con lo planteado en el recurso contencioso-administrativo nº 57/2013, toda vez que se dice que es ahora cuando se ha producido la aprobación definitiva por silencio administrativo, a juicio de la parte demandante se están produciendo aprobaciones sucesivas del Plan General y se viene interponiendo recursos contenciosos-administrativos, contra todas ellas, 'ad cautelam'(dixit) lo que no es posible, tal y como esta Sala ya advirtió en providencia de 11 de mayo del presente año que ha ganado firmeza, y ello sin perjuicio de que se puede plantear una eventual inadmisibilidad del presente recurso.'

TERCERO.- Sobre la aplicación del criterio expuesto en el presente caso.

En este caso, en línea con el criterio expuesto, también hay que concluir que no se ha producido la aprobación del Plan General Municipal por silencio administrativo positivo ni puede entenderse, como aduce el demandante de forma subsidiaria, que se trate de la aprobación por silencio de una modificación del Plan General Municipal, que no había sido aprobado, ni de la modificación de las NNSS por silencio porque el acuerdo del Pleno de 17 de febrero de 2016 y de aprobación provisional de 29 de junio se enmarcan en la tramitación del nuevo Plan General Municipal, conforme a lo previsto en el art. 70 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

En consecuencia, no habiéndose producido la aprobación por silencio administrativo positivo, tampoco es necesario analizar el resto de las alegaciones invocadas por la parte actora referidas a la nulidad de pleno derecho del Plan General Municipal que no ha sido aprobado.

CUARTO.- Sobre la Declaración de incidencia ambiental.

No concurre la causa de inadmisibilidad planteada por las demandadas.

La declaración de incidencia ambiental es un pronunciamiento ambiental instrumental respecto al de aprobación del Plan, es decir, desde esta perspectiva y en este caso se inserta en el procedimiento sustantivo de aprobación del PUM de Peralta, y por tanto, es susceptible de impugnarse junto con la resolución final de aprobación del Plan (así lo declaró la STS de 17 de noviembre de 1998, sobre la declaración de impacto ambiental del embalse de Itoiz y ha sido reiterado desde entonces por las SSTS de 13 de noviembre de 2002, de 25 de noviembre de 2002, de 13 de octubre de 2003, de 21 de enero de 2004, y de 19 de abril de 2005 recurso 3780/2002, también se pronuncia en este sentido la STC 13/1998) STJNA 6 de noviembre de 2017 ORD 158/2016 Roj: STSJ NA 791/2017 - ECLI:ES:TSJNA:2017:791 . Al ser posible la impugnación junto con el Plan, es también posible su impugnación autónoma, dado que produce efectos jurídicos por si misma.

Sobre el fondo ha de atenderse a la sentencia de 20 de noviembre de 2018, ORD 230.17 Roj: STSJ NA 689/2018 - ECLI:ES:TSJNA:2018:689, que ya se ha pronunciado sobre esta cuestión y mismos argumentos de la demandante:

OCTAVO.- Nulidad de la Declaración de incidencia ambiental, porque no tiene informe de suficiencia del Gobierno de Navarra , ni fue solicitada por el Ayuntamiento - artículo 33.2 Ley Foral 4/2005 , y porque no se solicitaron los informes de la CHE y de afección a lugares de interés comunitario.

Se introduce por la actora la impugnación de la DIA por no respetar el procedimiento legalmente previsto para su tramitación.

Fue formulada inicialmente declaración ambiental incidental por resolución 1800/2011 de 21 de noviembre. Posteriormente , se ha dictado nueva por resolución 1207E/2016 folios 3222 a 3224, dada la introducción de modificaciones sustanciales y el tiempo transcurrido desde la anterior. Existe el estudio previo elaborado a instancia del Ayuntamiento -folios 3080.

El Artículo 33.Ley Foral 4/2005 Tramitación.

1. Para la elaboración del estudio de incidencia ambiental el promotor podrá dirigir consultas al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda en relación con la concreción y extensión del citado estudio, el cual en el plazo de diez días podrá elevar las consultas a las personas, instituciones y Administraciones públicas previsiblemente afectadas por el plan o programa. En el plazo máximo de un mes el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda notificará al promotor el resultado de las consultas, que deberá ser tenido en cuenta para la elaboración del estudio de incidencia ambiental.

El Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, pondrá a disposición del promotor público o privado del plan o programa que efectúe la consulta, la información ambiental disponible para la elaboración del estudio de incidencia ambiental, cuyo uso se regulará reglamentariamente.

2. Comprobada por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda la suficiencia del estudio de incidencia ambiental, se someterá, junto con el resto de documentos que integran el plan o programa, a los trámites de información pública, informes y audiencia que establezca la legislación reguladora del referido plan o programa.

Si en el procedimiento de aprobación del plan o programa no estuviera prevista la información pública de los mismos, el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda someterá, previo anuncio en el BOLETÍN OFICIAL de Navarra, el estudio de incidencia ambiental junto con el plan o programa, a información pública por un período de treinta días.

3. A la vista de las alegaciones que se presenten y antes de dictar la declaración de incidencia ambiental sobre el plan o programa, si el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda considera que debe ser desfavorable o deben imponerse medidas correctoras lo pondrá en conocimiento del promotor para que presente las alegaciones oportunas en un plazo de quince días.

El recurrente afirma que no existe informe de suficiencia y que el presentado en 2010 no es bastante y carece de cartografía pero lo cierto es que el documento se presentó y el Departamento competente concede la DIA de manera que tácitamente entiende que el estudio presentado y que obra en el expediente , es suficiente.

En cuanto al contenido, y sobre los sectores 7. 8 y 9, a lo largo de esta sentencia ya se ha razonado sobre la procedencia de su calificación y las modificaciones estructurantes tramitadas y aprobadas sobre las mismas justifican que la DIA aprobada por resolución 1270E/2016 sea en diferente a la Resolución 1800/2011.

De igual manera se ha razonado suficientemente sobre el trazado de las cañadas y sobre las LICs.

Finalmente no se entiende bien el razonamiento de la demanda relativo a que no se solicitó la DIA. Desde el momento que se presenta el correspondiente estudio previo por parte del Ayuntamiento, si con ello no se está solicitando tal declaración, para que se presenta el documento? Qué otra finalidad puede tener tal actuación? No puede ser otra que solicitar que el órgano competente emita declaración de impacto ambiental.

No concurren por tanto las causas de nulidad de la Declaración de incidencia ambiental señaladas en demanda.

QUINTO.- Conclusión.

Al no prosperar ninguno de los argumentos de la demanda, el recurso ha de ser desestimado declarando la no aprobación por silencio del PUM de Peralta y la conformidad a derecho de la resolución 1207E/2016 de 10 de octubre de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

SEXTO.- Costas procesales.

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'.

Dada la desestimación íntegra de la demanda y sin que se aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

Que debemos Desestimar como Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Arancha Pérez Ruiz, en nombre y representación de D. Isaac, declarando la no existencia de aprobación definitiva del Plan General Municipal Urbanístico de Peralta (Navarra) por silencio administrativo positivo y la conformidad a derecho de la resolución 1207E/2016 de 10 de octubre de la Directora General de Medio ambiente y Ordenación del Territorio.

Todo ello, con imposición de las costas causadas en este procedimiento a la parte demandante.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente,en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos , todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casaciónque se presenten, todos los escritosrelativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablementea las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.