Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 19/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 897/2016 de 15 de Enero de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SEDE EN GRANADA
SECCIÓN TERCERA
ROLLO NÚM. 897/2016
SENTENCIA NÚM 19 DE 2019
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas.
Iltmos/as. Sres./as. Magistrados/as:
D. Antonio Videras Noguera.
Dª María del Mar Jiménez Morera.
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En la ciudad de Granada a quince de enero de dos mil diecinueve.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede
en Granada, se ha tramitado el recurso de apelación rollo nº 897/2016 contra la Sentencia recaída en el
procedimiento abreviado nº 524/2015 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Jaén, siendo
apelante el Sindicato Independiente de Funcionarios del Ayuntamiento de Úbeda , representado por la
Procuradora Dª Isabel Fuentes Jiménez y asistido de la Letrada Dª María del Mar López Lorite, y parte apelada
el Excmo. Ayuntamiento de Úbeda , representado por la Procuradora Dª Rosario Jiménez Martos y asistido
por la Letrada Dª Gloria López Sánchez; la Unión General de Trabajadores (UGT) , representada por la
Procuradora Dª María del Carmen Moya Marcos y asistido del Letrado D. Rafael López Montesinos; la Central
Sindical Independiente de Funcionarios, (CSI.F) , representada por la Procuradora Dª Yolanda Reinoso
Mochón y asistida por la Letrada Dª María Teresa Cintas Arboleda, y D. Conrado Sierra Martos en su propio
nombre. No consta la personación de Comisiones Obreras (CCOO).

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo referido dictó en fecha 13 de junio de 2016 Sentencia en el mencionado procedimiento mediante la que se declara la inadmisión del recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Sindicato Independiente de Funcionarios del Ayuntamiento de Úbeda contra el citado Ayuntamiento, 'por la desestimación presunta de la solicitud de urgente convocatoria de puestos de trabajo y modificación de la relación de puestos de trabajo' que formulada en escrito de fecha 25 de marzo de 2015, habiéndose suplicado en la demanda que 'dicte resolución por la que estimando el presente recurso, declare la nulidad de la resolución presunta impugnada, condenando a la Administración demandada a convocar, en el plazo de tres meses desde la firmeza de la sentencia, el proceso de provisión de puestos de trabajo solicitado en el primero de los hechos del presente recurso, así como a modificar la vigente relación de puestos de trabajo existentes por la vía de los hechos que se acrediten, previa su negociación colectiva, con expresa imposición de las costas causadas al Ayuntamiento de Úbeda'.



SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación y tras ser admitido en ambos efectos por el Juzgado, se dio traslado a las demás partes para que formulasen su oposición. Se remitieron las actuaciones a esta Sala, y, una vez recibidas se formó el oportuno rollo, se registró y se designó ponente, habiendo sido acordado su reparto como ponente a la Ilma. Sra. Dª María del Mar Jiménez Morera el 26 de octubre de 2018.



TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora fijado en autos habiéndose observado las prescripciones legales

Fundamentos

PRIMERO.- Es una constante jurisprudencia la que recuerda que el recurso de apelación tiene por objeto la depuración del resultado procesal obtenido en la instancia, lo que tendrá lugar en función de la fundamentación articulada por la parte apelante dirigida a combatir el núcleo esencial que vertebra la decisión del Juzgado, siendo así que la propia Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa viene a disponer en su artículo 85.1 que tal recurso se interpondrá ' mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso'.

Se trata pues de un juicio de revisión de la Sentencia en el que el recurrente ha de aportar una perspectiva crítica de la misma, ya por defecto de forma, ya por error en la valoración de la prueba o en la aplicación de las normas jurídicas o de la jurisprudencia, planteamiento crítico que en el caso que nos ocupa se concreta, en primer término, frente al pronunciamiento de inadmisibilidad a que se contrae el Fallo de la Sentencia apelada.



SEGUNDO.- Al respecto y para fijar la esencia de lo que se ha de solventar en esta instancia se ha de significar que son tasadas las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, siendo el artículo 69 el precepto que las relaciona en cuyo apartado c), que es el referenciado en la Sentencia a revisar, se viene a disponer que la Sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en el caso de (...) 'c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación'.

Entonces, si lo que en primer lugar interesa a los fines de lo perseguido por el apelante es discernir si efectivamente es recurrible lo que se define como el objeto del recurso contencioso, resulta que son solo ciertas determinaciones incluidas en la Sentencia de instancia las que ahora corresponde tratar, cuales son, aquella por la que se afirma que 'no existe el acto administrativo firme en vía administrativa frente al que dirigir el presente recurso contencioso administrativo interpuesto al amparo del artículo 25 de la LJCA ', así como la que sostiene que la recurrente 'se limita a solicitar que el Ayuntamiento lleve a cabo una actuación pero no impugna actos concretos de aplicación de la RPT que pudieran ser contrarios a Derecho'.



TERCERO.- Pues bien, comenzando por su orden, cabe realizar una inicial puntualización, cual es, que mal se compagina la causa de inadmisibilidad aplicada con la previsión hecha en el entonces vigente artículo 43.1 de la ya derogada Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al decir al respecto del silencio que 'La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.', de manera que tratándose de una mera ficción con esa única finalidad, no de un verdadero acto, ninguna utilidad tiene cualquier valoración sobre un controvertido pero no concurrente carácter de acto administrativo.

Y, es más, al hilo de la argumentación contenida en la Sentencia apelada cabe traer a colación la reciente Sentencia del Tribunal Supremo dictada el 6 de noviembre de 2018 por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº1763/2017, ROJ: STS 3785/2018 - ECLI:ES:TS:2018:3785 .

En ella, dando respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación, se viene a decir que: 'En aplicación de lo razonado, debemos responder que el silencio administrativo positivoque preveía el último inciso del párrafo segundo del artículo 43.1 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre , no opera cuando, estando previsto normativamente un procedimiento singular para alcanzar el efecto jurídico solicitado, la solicitud se desentiende de sus trámites y se sujeta sólo a las reglas generales del procedimiento administrativo común.', determinación esta que, en contra de lo que resulta de la Sentencia ahora recurrida, no ha de entenderse trasladable al supuesto del silencio negativo.

En efecto, se ha de partir de que el silencio, como instituto jurídico, existe cuando la Administración calla durante cierto tiempo ante una solicitud o pretensión, solución jurídica que, desde luego, se ha de entender que obedece a la necesidad de que frente a la no respuesta quepa la reacción del interesado en defensa de su pretensión tanto en vía administrativa como jurisdiccional. Ahora bien, cuestión distinta es la que viene a fijar los supuestos y presupuestos para que la ficción del silencio tenga un sentido positivo y, ello, es el aspecto en el que incide la doctrina jurisprudencial que hemos referido, pues, en definitiva, se trata de evitar que mediante el efecto estimatorio del silencio se venga a alcanzar sin más lo que sería resultado propio de un determinado procedimiento, consecución que, obviamente, no se produciría de ningún tipo cuando lo fingido fuese la desestimación, razón por la que, para que opere el silencio negativo, esto es, para que se permita al interesado la interposición de los recursos que procedieran, no se precisa más requisito que la inexistencia de respuesta en el plazo de que se trate.

Por tanto, producido el silencio negativo no existe motivo para que en base al aplicado artículo 69.c) en relación con el 25, ambos de la precitada Ley Jurisdiccional , se declare inadmisible el recurso contencioso- administrativo de referencia. Ese cierre a la vía jurisdiccional sería determinado por el mero comportamiento de la Administración no dando respuesta alguna, situándose así en una inadmisible situación de indefensión a los interesados. Como se dice en la reciente Sentencia de 6 de marzo de 2018 dictada por la misma Sección en recurso nº 557/2017, ROJ: STS 1066/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1066 , en cuanto a la posibilidad de orientar la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o, finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame, 'Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art.

25 de la LJCA . La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder' (...)

CUARTO.- Igualmente resulta inútil, a los efecto de justificar el pronunciamiento de inadmisibilidad, esa referida circunstancia de no haberse impugnado por el recurrente los 'actos concretos de aplicación de la RPT que pudieran ser contrarios a Derecho' .

A propósito se ha de traer a colación, por claro exponente de una doctrina jurisprudencial ya consolidada, el Auto de 3 de noviembre de 2016 dictado por la Sección 1ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 755/2016, (ROJ: ATS 11332/2016 - ECLI:ES:TS:2016:11332 A), que insiste en que 'conviene recordar que esta Sala, en sentencia de 5 de febrero de 2014 (recurso de casación nº 2986/2012 ), rectificó la jurisprudencia que hasta entonces venía considerando las relaciones de puestos de trabajo disposiciones de carácter general a efectos del recurso de casación, caracterizándolas la citada sentencia como actos administrativos.

Como afirmamos en la referida sentencia, la relación de puestos de trabajo 'no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella'. Así se desprende, señala, de lo dispuesto en el art. 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , en cuanto 'instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal' (marconormativo que hoy se concreta en el artículo 74 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público ). Y es que tales preceptos no contienen una especie de habilitación a la relación de puestos de trabajo para que ordene los contenidos del estatuto del funcionario que preste sus servicios en los distintos puestos de la estructura administrativa, 'sino que el acto de ordenación en que la RPT consiste cierra el efecto de la ordenación y no deja lugar a sucesivas y ulteriores aplicaciones' .

(...) La relación de puestos de trabajo no es una norma que ordene con carácter general y abstracto situaciones futuras, ni menos aún con carácter innovador o complementario del ordenamiento jurídico, sino (...) dicha relación es un acto administrativo que determina la aplicación de la normativa referente a los actos en cuanto a su producción, validez, eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación en vía administrativa y jurisdiccional, etc. (...)' En igual sentido el más reciente Auto de 8 de febrero de 2017 dictado por la misma Sección en recurso nº 2790/2016 , (ROJ: ATS 1842/2017 - ECLI:ES:TS:2017:1842 A ).

Consecuentemente, carece de encuadre en este caso el reproche hecho en la Sentencia a la parte demandante de que 'no impugna actos concretos de aplicación de la RPT que pudieran ser contrarios a Derecho', de modo que ninguna virtualidad presenta como válido fundamento para sostener el sentido del Fallo apelado.



QUINTO.- Estando pues bien constituida la relación jurídica procesal se impone la revocación de la Sentencia apelada, lo que supone que se haya de proceder en esta instancia al examen del fondo litigioso, si bien, con carácter previo y habida cuenta de esa referencia hecha en la instancia a una cierta incongruencia o falta de correlación entre lo argumentado y lo suplicado o excesiva generalidad, conviene determinar que ninguna trascendencia procesal puede presentar tal consideración en este caso por cuanto que no se postula duda alguna acerca de lo que se pretendió por la parte actora ahora apelante, sin perjuicio eso sí de los límites que en cuanto al enjuiciamiento supone el ejercicio de la crítica y lo dispuesto en el artículo 33.1 de la Ley Jurisdiccional .

Dicho esto, lo que en definitiva interesa solventar ahora es si lleva razón la parte actora al pretender, como pide en primer término en la demanda, que se declare la nulidad de la Resolución presunta impugnada, lo que, por ser desestimatorio el sentido del silencio, nos lleva a examinar en el ejercicio de la función revisora cuáles fueron esas peticiones formuladas en vía administrativa.

Así, a la vista del escrito de fecha 25 de marzo de 2015 resulta que lo que se solicitó fue: 'A) La urgente convocatoria para la provisión' de los puestos de trabajo que relaciona, y, 'B) La modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, previa su negociación colectiva, para el reconocimiento de los puestos existentes por vía de hechos, (Jefe de Negociado de Tráfico, Jefe de Negociado de Catastro, Jefe de Servicio de Comercio etc), y su posterior provisión por el sistema de concurso'.



SEXTO.- Pues bien, comenzando por su orden, esto es, por A) La urgente convocatoria para la provisión de los puestos de trabajo que relaciona, se ha de significar que, respecto de estos, por el demandante se dijo, con alusión al Acuerdo del Ayuntamiento en Pleno de fecha 26 de diciembre de 2002 por el que se aprobó la Relación de Puestos de Trabajo, que: 'En ella se estableció como forma de provisión de los puestos de trabajo el concurso, salvo para algunos de ellos que se estableció el sistema de libre designación. Han transcurrido más de doce años sin que se haya cumplido la previsión establecida, estableciéndose una cobertura de puestos de trabajo en precario, de carácter temporal mediante adscripciones realizadas a 'golpe de' Decretos de Alcaldía y al margen del procedimiento reglamentario, con la única excepción del puesto con código 43, Jefe de Negociado de Registro, tratándose por tanto en todos los casos de adscripciones provisionales, incumpliéndose en algunos casos los requisitos para la cobertura del puesto de trabajo' .

En consideración a tal alegato y habida cuenta de que por parte del demandante se denuncia la infracción del artículo 36.1 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado , se ha de referir en primer término lo establecido en tal precepto. Dice así: '1. Los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán de acuerdo con los procedimientos de concurso, que es el sistema normal de provisión, o de libre designación de conformidad con lo que determinen las relaciones de puestos de trabajo en atención a la naturaleza de sus funciones. 2. Cuando las necesidades del servicio lo exijan, los puestos de trabajo podrán cubrirse mediante redistribución de efectivos o por reasignación de efectivos como consecuencia de un Plan de Empleo. 3. Temporalmente podrán ser cubiertos mediante comisión de servicios y adscripción provisional en los supuestos previstos en este Reglamento.' Pues bien, partiendo de tal determinación normativa y habida cuenta de que se contempla como posible la modalidad de adscripción provisional, resulta que lo relevante es el necesario carácter temporal que ha de presentar la cobertura que se realice mediante tal sistema, de modo que ciertamente la transgresión de la prohibición de que esa provisión perdure indefinidamente podría justificar la pretensión de la parte actora.

Ahora bien, para determinar la legal vigencia de la cobertura provisional sería preciso fijar el término final que delimitaría su duración, lo que, obviamente, obliga a atender a las circunstancias del caso concreto en función, entre otros extremos, del supuesto que de acuerdo con el artículo 63 del mismo Texto normativo dio lugar a la provisión temporal del puesto de que se trate .

Consecuentemente, es la particularizada argumentación y pretensión en cuanto a cada uno de los puestos que se enumeran en la demanda presupuesto ineludible para hacer valer, en su caso, la petición de su convocatoria, y, no habiéndose actuado así por la parte demandante no cabe más que la desestimación de la pretensión de que tratamos, y, ello, al no disponer de referencias fácticas que permitan articular una fundamentación suficiente que dé amparo a lo suplicado, sin perjuicio de su planteamiento como inactividad de la Administración si, en atención a los términos en que se formule tiene encuadre en el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional .

Significar por último que ninguna consideración cabe realizar en el ámbito del presente procedimiento en cuanto a los actos de provisión de cada uno de los puestos por cuanto que no ha sido ninguno objeto de impugnación, siendo la vía de solicitud de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho la única que, en su caso, permitiría ya el examen de su legalidad.

SÉPTIMO.- Por lo demás, esto es, en cuanto a la petición denegada por silencio que consistió en: 'B) La modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, previa su negociación colectiva, para el reconocimiento de los puestos existentes por vía de hechos, (Jefe de Negociado de Tráfico, Jefe de Negociado de Catastro, Jefe de Servicio de Comercio etc), y su posterior provisión por el sistema de concurso.', igualmente se ha de concluir que tampoco en ese aspecto incurrió en ilegalidad la desestimación por silencio que se impugna.

En efecto si conforme a la antes referida doctrina jurisprudencial la Relación de Puestos de Trabajo 'es un acto administrativo que determina la aplicación de la normativa referente a los actos en cuanto a su producción, validez, eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación en vía administrativa y jurisdiccional, etc. (...)' y que 'el acto de ordenación en que la RPT consiste cierra el efecto de la ordenación y no deja lugar a sucesivas y ulteriores aplicaciones', se ha de concluir en el sentido de que transcurridos los plazos para la impugnación de la RPT cuya modificación se pretende ahora no cabe ordenar esta salvo, eso sí, que se utilice, porque así corresponda, la vía de revisión de oficio a la que antes hemos hecho mención. En otro caso, solo frente a un nuevo acto de aprobación o modificación de la Relación vigente cabría pretender la inclusión que se solicita con las oportunas consecuencias.

OCTAVO.- Conforme al artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no ha lugar a efectuar pronunciamiento respecto de las costas procesales que se hubiesen causado.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia indicada en el encabezamiento de la presente la cual queda revocada y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo de referencia.

Sin imposición de costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme, devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, para su notificación y ejecución, interesándole acuse recibo.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 174900002489716 del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.