Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 201/2019, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 303/2017 de 03 de Marzo de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA

SALA DEL CONTENCIÓS ADMINISTRATIU

SECCIÓ 3ª

Apel·lació núm. 303/2017

Procedència: Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Barcelona

Procediment ordinari núm. 138/2015

Apel·lant: Lázaro

Apel·lat: INSTITUT METROPOLITÀ DEL TAXI

S E N T È N C I A núm. 201

Magistrats/ades:

IL·LM. SR. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS, President

IL·LMA. SRA. ISABEL HERNÁNDEZ PASCUAL

IL·LM. SR. HÉCTOR GARCÍA MORAGO

Barcelona, 3 de març de 2019

LA SALA DEL CONTENCIÓS ADMINISTRATIU (SECCIÓ 3ª) DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA, en nom de S.M el Rei i de conformitat amb allò que disposa l' art 117.1 de la Constitució , ha pronunciat aquesta SENTÈNCIA, a les actuacions del recurs d'apel·lació núm. 303/2017, interposat, com a apel·lant, per qui segueix: Lázaro , actuant sota la representació de la Procuradora SRA. SARA ALBERO INIESTA i amb l'assistència de la Lletrada SRA. CONCEPCIÓN TRABADO ALVAREZ.

Ha comparegut com a apel·lat: INSTITUT METROPOLITÀ DEL TAXI , actuant sota la representació i amb l'assistència de la Lletrada SRA. MARTA BORRAS RIBÓ.

Ha actuat com a Magistrat ponent l'Il·lm. Sr. HÉCTOR GARCÍA MORAGO, el qual expressa el parer de la Sala.

Antecedentes

PRIMER:En el sí del procediment ordinari núm. 138/2015, promogut pel SR. Lázaro contra L'INSTITUT METROPOLITÀ DEL TAXI (IMT), el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Barcelona, dictà la Sentència núm. 184, de 19 de juliol de 2017 , amb el veredicte que segueix:

'Inadmito el recurso contencioso administrativo interpuesto por Lázaro contra la supuesta e inexistente desestimación presunta de la petición de autorización para contratar un chófer, solicitud que la actora dice haber presentado ante el Institut Metropolità del Taxi el 19 de diciembre de 2014, y condeno a la actora al pago de 1.000 euros en concepto de costas procesales.'

SEGON:Disconforme amb la decisió que acabem d'esmentar, la part demandant ha deduït apel·lació en temps i forma, amb l'oposició de la part demandada.

TERCER:Un cop elevades les actuacions a aquesta Sala, es va acordar formar-ne aquest rotlle d'apel·lació i designar Magistrat ponent. I un cop verificats els tràmits processals pertinents s'assenyalà el dia 27 de febrer de 2019 per tal de votar i decidir, la qual cosa es produí en aquests mateixos termes.

QUART:En la tramitació d'aquest recurs d'apel·lació han estat observades les prescripcions legals de rigor.

Fundamentos

PRIMER:En el sí del procediment ordinari núm. 138/2015, promogut pel SR. Lázaro contra L'INSTITUT METROPOLITÀ DEL TAXI (IMT), el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Barcelona, dictà la Sentència núm. 184, de 19 de juliol de 2017 , amb el veredicte que segueix:

'Inadmito el recurso contencioso administrativo interpuesto por Lázaro contra la supuesta e inexistente desestimación presunta de la petición de autorización para contratar un chófer, solicitud que la actora dice haber presentado ante el Institut Metropolità del Taxi el 19 de diciembre de 2014, y condeno a la actora al pago de 1.000 euros en concepto de costas procesales.'

Aquesta decisió vingué precedida dels fonaments jurídics que passem a reproduir:

'PRIMERO. De acuerdo con el escrito de interposición del recurso, es objeto del mismo la desestimación presunta de la petición de autorización para contratar un chófer que la actora dice haber presentado ante el Institut Metropolità del Taxi (en adelante IMT) el 19 de diciembre de 2014.

A ese escrito se adjunta copia del resguardo de haber presentado el 19 de diciembre de 2014, en una oficina de Correos de Sant Cugat del Vallès, una carta certificada dirigida al IMT, consignado como dirección la de la calle 68, número 16-18, Zona Franca Barcelona, y como remitente el nombre del actor y su dirección.

Hay que decir que aunque la cifra del mes no se aprecia con claridad en el sello de Correos estampado en la solicitud, sí se ve en el resguardo.

Sin embargo, en el escrito de contestación, la demandada alegó que esa solicitud nunca fue recibida, y que la dirección consignada en el envío no era correcta, por lo que, en definitiva, viene a sostener que no existe desestimación expresa o presunta, y que, en consecuencia, el recurso es inadmisible.

De hecho, no pudo remitir expediente administrativo alguno, ya que ese expediente se hubiera iniciado con una solicitud que nunca llegó al IMT.

Pese a ello, en el escrito de conclusiones de la parte actora ninguna mención hace sobre esa cuestión, ni tampoco propuso prueba alguna para acreditar que la solicitud había llegado a su destino, como podía haber hecho ya que la carta se remitió certificada y el servicio de Correos permite hacer un seguimiento de ese tipo de envíos.

En el escrito de contestación, la demandada también insiste en las alegaciones que ya había formulado en el trámite de alegaciones previas, y argumenta que en la demanda se han formulado las pretensiones sin precisar cuál es la pretensión principal o cuáles las subsidiarias, o si todas las pretensiones son principales.

SEGUNDO. En primer lugar hay que resolver las alegaciones planteadas por la demandada como causas obstativas de admisión del recurso.

Pues bien, el artículo 42 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en adelante LRJPAC, aplicable por razones temporales, dispone que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, y que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, que no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea, si bien, cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses.

Pero ese plazo, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, se contará desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

Esa previsión es absolutamente lógica, ya que mal puede comenzar a computar el plazo para resolver una solicitud cuando la Administración ni siquiera ha tenido conocimiento de la misma.

Así las cosas, y como quiera que la parte actora no ha acreditado que la demandada hubiera recibido la solicitud que dice haber dirigido al IMT, es evidente que no puede hablarse de desestimación presunta, y que, en consecuencia, el recurso contencioso debe inadmitirse por inexistencia de acto administrativo -expreso o presunto- susceptible de ser recurrido.

En efecto, la LJCA, como nos recuerda su exposición de motivos, por razón de su objeto se establecen cuatro modalidades de recurso: el tradicional dirigido contra actos administrativos, ya sean expresos o presuntos -supuesto que no se da en el caso que nos ocupa, ya que si no se ha recibido una petición, no puede hablarse de desestimación presunta-; el que, de manera directa o indirecta, versa sobre la legalidad de alguna disposición general, que precisa de algunas reglas especiales; el recurso contra la inactividad de la Administración y el que se interpone contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho.

En el escrito de interposición del recurso de habla, sin más concreciones, de 'inactividad de la Administración o una vía de hecho', pero no se está ante ninguna de esas modalidades de recurso.

Así, retomando de nuevo la exposición de motivos de la LJCA:

'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

Otra novedad destacable es el recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho. Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase. La acción tiene una naturaleza declarativa y de condena y a la vez, en cierto modo, interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con la regulación de las medidas cautelares. Por razón de la materia, la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de estos recursos se explica sobradamente.

En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa; en el del recurso contra la vía de hecho, un requerimiento previo de carácter potestativo, asimismo en sede administrativa. Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial. En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso. '

Y en el artículo 29 de la LJCA se establece:

'Artículo 29

1.Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2.Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.'

Esto es, para que exista inactividad de la Administración, ésta tiene que venir obligada a realizar una prestación concreta -requisito que en el caso que nos ocupa no se da-, y, además, el interesado debe solicitar a la Administración esa ejecución, requisito que tampoco se cumple.

De otra parte, en el artículo 30 de la LJCA se establecen los requisitos para que pueda interponerse recurso contencioso ante una de vía de hecho: el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación, y, si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.

Y ni se está ante una vía de hecho -en realidad no ha habido actuación alguna por parte de la Administración-, ni tampoco se ha presentado el requerimiento preceptivo para poder acudir a la Jurisdicción contenciosa, el recurso no puede admitirse por esta vía.

Por último, el artículo 26 de la LJCA regula la impugnación de las disposiciones generales, estableciendo que, además de su impugnación directa, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho, mientras que el apartado 2 de ese mismo precepto dispone que la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

Llegados a este punto debe recordarse que en el trámite de alegaciones previas la demandada sostuvo que, en relación con la pretensión de que se declare ilegal la previsión que se contiene en la Disposición Transitoria 6ª del Reglamento del IMT , se ha producido una satisfacción extraprocesal, ya que dicha ilegalidad ya fue declarada por STSJC de 3 de marzo de 2015, que en ese momento no era firme al estar pendiente el recurso de casación contra la misma -si bien en la actualidad dicha sentencia sí es firme-, o bien que se trataría de un litigio del que debería conocer el TSJC.

Esa alegación se reitera en el escrito de contestación a la demanda.

Pues bien, en el auto por el que se resolvía el incidente de alegaciones previas se decía que, aunque la técnica jurídica no sea la más depurada, lo cierto es que lo que pretendía por la actora es impugnar de forma indirecta la citada Disposición, y que la posibilidad de impugnar de forma indirecta las disposiciones generales está expresamente prevista en nuestra LJCA, si bien en dicho auto se concluía que otra cosa será lo que finalmente se resuelva en la sentencia por la que se ponga fin a este procedimiento (y ello por cuanto en ese escrito de alegaciones, la demandada no invocó como causa de inadmisibilidad del recurso que el recurso debía inadmitirse por inexistencia de acto o actuación que recurrir).

En cualquier caso, el artículo 26 de la LJCA , establece la posibilidad de que, además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. Esto es, la premisa para que pueda impugnarse indirectamente una disposición general es la de que exista un acto administrativo de aplicación de esa disposición general, supuesto que en el presente caso no se da, como ya se ha visto.

Así, en el Auto del TSJC, de 1 de abril de 2014, dictado en el rollo de apelación 214/2010, se decía que:'Anulada por el Ayuntamiento la liquidación, el proceso carece sobrevenidamente de objeto en su totalidad ( art. 22 LEC ), siendo irrelevante que la impugnación se fundara en ser un acto de aplicación de una disposición general estimada no conforme a Derecho ( art. 26.2 LJCA ) o en cualquier otra causa, por lo que procede resolver conforme dicho art. 76.2 LJCA , sin mayores consideraciones ni añadidos.'.Ese parecer se reprodujo en el Auto 123, de 30 de marzo de 2015, dictado en el rollo de apelación 37/2014.

Para concluir hay que decir que, por más amplitud que haya en la regulación del objeto del recurso en la LJCA, ninguna de las modalidades de recurso posibles se da en el caso que nos ocupa, sin que sea dable obligar a un órgano judicial a pronunciarse sobre la hipótesis de que la actora hubiera presentado ante el IMT la petición que, o bien se extravió o se devolvió a su remitente, y dicho IMT hubiera desestimado de forma expresa o tácita esa hipotética solicitud, ya que esa opción convertiría a los órganos judiciales en órganos consultivos.

Por todo ello, en aplicación del artículo 69 de la LJCA , procede acordar la inadmisibilidad del recurso contencioso.

TERCERO. En cuanto a las costas, de acuerdo con el artículo 139.1 de la LJCA , en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar Sentencia o al resolver por Auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Como quiera que se desestiman íntegramente las pretensiones del recurso, la condena en costas a la actora es obligada, sin que se aprecien dudas serias de hecho o de derecho que justifiquen su no imposición, si bien limitada a la cantidad de 1.000 euros, en uso de la facultad que confiere el artículo 139.3 de la LJCA .'

SEGON:L'actor i ara apel·lant ha sol·licitat tant la revocació de la Sentència que acabem de transcriure, com la íntegra estimació de la demanda deduïda en el seu moment, a la qual cosa s'ha oposat la defensa jurídica de L'IMT.

TERCER:L'apel·lació -reiterativa, en bona mesura, dels al·legats exposats en primera instància- no podrà prosperar i aquest Tribunal es veurà en la tessitura d'haver de donar per reproduïts els encertats arguments de la Sentènciaa quo,perquè és un fet acreditat que l'actor adreçà la seva sol·licitud a una direcció postal equivocada, que no era la de L'IMT.

La sol·licitud es va remetre al carrer 68 de la Zona Franca, i la seu de L'IMT es troba al carrer 62, per la qual cosa resulta versemblant que aquest últim no rebés mai la reiterada sol· licitud. I sense sol·licitud degudament presentada no podia produir-se cap desestimació presumpta o cap situació d'inactivitat impugnable.

QUART:Tampoc podrà prosperar l'apel·lació pel que fa a la condemna en costes de la primera instància. La dita condemna, a banda de limitada, s'ajustà plenament a les previsions de l' art. 139.1 LJCA .

CINQUÈ:Atès que la generositat argumental de la Sentència d'instància podria haver propiciat l'apel·lació, no s'imposaran costes en aquesta alçada.

Fallo

Per tot allò que ha estat exposat, aquesta Secció 3ª de la Sala del Contenciós Administratiu del Tribunal Superior de Justícia de CatalunyaHA DECIDIT:

DESESTIMARel present recurs d'apel·lació núm. 303/2017, promogut pel SR. Lázaro amb l'oposició de L'INSTITUT METROPOLITÀ DEL TAXI i, conseqüentment, CONFIRMAR en tots els seus extrems la Sentència núm. 184, de 19 de juliol de 2017, dictada pel Jutjat Contenciós Administratiu núm. 2 de Barcelona en el sí del procediment ordinari núm. 138/2015.

Sense imposició de costes.

Faci's saber a les parts que aquesta Sentència no és ferma. Contra la mateixa podrà interposar-se recurs de cassació de conformitat amb els art. 86 a 89 LJCA , sens perjudici de tenir presents, alhora, els Acords adoptats el 20 d'abril de 2016 per la Sala de Govern del Tribunal Suprem (BOE 162, de 6 de juliol de 2016).

Aquesta és la nostra Sentència, que pronunciem, manem i signem. Un cop ferma, adjunteu-ne una certificació literal al rotlle d'apel·lació i, als efectes pertinents, lliureu-ne testimoni al Jutjat d'origen junt amb les actuacions rebudes.

PUBLICACIÓ.-El dia d'avui i en audiència pública, el Magistrat ponent ha llegit i ha publicat la Sentència anterior. En dono fe.