Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 208/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 282/2016 de 22 de Marzo de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 282/2016

Parte apelante: CONFEDERACIÓ SINDICAL DE LA COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA

Parte apelada: AJUNTAMENT DE MOLLET DEL VALLES

S E N T E N C I A Nº 208/2017

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

D. JOAQUIN BORRELL MESTRE

En la ciudad de Barcelona, a veintidos de marzo de dos mil diecisiete

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA),constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia para la resolución del presente recurso de apelación, interpuesto por CONFEDERACIÓ SINDICAL DE LA COMISSIÓ OBRERA NACIONAL DE CATALUNYA, representada por el Procurador de los Tribunales D. JAUME GUILLEM RODRÍGUEZ y asistido por la Letrada Dª Montserrat Escoda Milà contra la sentencia nº 138/16, de fecha 25/5/16, recaída en el Procedimiento Abreviado, nº 76/16 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de Barcelona , al que se opone AJUNTAMENT DE MOLLET DEL VALLES, representado por el Procurador D.FRANCISCO JAVIERA MANJARÍN ALBERT , y defendido por el Letrado D . Miguel Ángel Andreu Moreno.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 25/05/2016 el Juzgado Contencioso Administrativo nº 9 de Barcelona, en el Procedimiento Abreviado seguido con el número 76/2016, dictó sentencia desestimatoria del recurso interpuesto contra Decreto del Ayuntamiento de Mollet de Vallés publicado e el BOPB el 31 de diciembre de 2015, por el cual se procede la aprobación de la relación de puestos de trabajo del personal funcionario y eventual al servicio del mencionado Ayuntamiento. Con expresa imposición de costas.

SEGUNDO.-Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.-Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 20 de marzo de 2017.

CUARTO.-En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 9 de Barcelona, de fecha 25 de mayo de 2016 el Decreto del Ayuntamiento de Mollet del Vallés, publicado en el BOPB el 31 de diciembre de 2015, por el que se aprobó la Relación de Puestos de Trabajo del personal funcionario y eventual de dicho Ayuntamiento.

En la sentencia impugnada se destaca la potestad autoorganizatoria administrativa de los artículos 73.2 y 74 del EBEP , la finalidad de la Relación de Puestos de Trabajo y la autonomía municipal, que justifica la modificación llevada a cabo sin necesidad de negociación colectiva.

En el recurso de apelación, brevemente expuesto, se denuncia la vulneración del derecho a la negociación colectiva, la falta de procedimiento en la aprobación de la RPT. Se remite al artículo 37 2. a) del EBEP y apartado b) para la procedencia inexcusable de la negociación colectiva, en caso de que la aprobación o modificación afecte a los derechos funcionariales. Se alega que se ha producido incongruencia omisiva, pues no se ha aplicado la doctrina expuesta en la sentencia al caso concreto. Se remite a las modificaciones realizadas: creación de una plaza de Subinspector, modificación del puesto de trabajo de colaborador técnico de Servicios Sociales, supresión del puesto de técnico auxiliar de gestión administrativa, supresión del puesto de trabajo de informador de la OAC, creación de una plaza de técnico superior A', modificación de la forma de provisión del puesto de Responsable de Actividades. El Ayuntamiento demandado sólo se limitó a informar a la Mesa General las modificaciones realizadas, pero sin negociación alguna.

En el escrito de oposición al recurso de apelación se solicita la confirmación íntegra de la sentencia. Relata los hechos para destacar que no existe incongruencia omisiva, se destaca la potestad auto organizatoria de la Administración Pública, lo que le permite la supresión, modificación y creación de puestos de trabajo. En el caso de la supresión de puestos de trabajo, no es necesaria la negociación colectiva, debido a restricciones presupuestarias. Niega que se hayan producido defectos materiales o formales, pues el Ayuntamiento goza de autonomía para organizar la función pública. Además, se añaden otros puestos de trabajo afectados por dicho Decreto: amortización de un puesto de Analista Socioeconómico de Planificación Estratégica, creación de un puesto de Responsable de Estudios Económicos, creación de un puesto de Jefe de Sección de Patrimonio, supresión de cinco puestos de Cabos por estar vacantes y supresión del puesto de Informador OAC por estar vacante. No es procedente, pues, la negociación colectiva a la vista de los puestos afectados.

SEGUNDO. Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que constan en el recurso de apelación, escrito de oposición al mismo, siempre en relación con la sentencia impugnada y el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que fue objeto de recurso en vía administrativa, para llegar a la conclusión de que la acción jurisdiccional ejercitada debe prosperar por los siguientes motivos.

La potestad organizatoria alude al conjunto de poderes de una autoridad pública para la ordenación de los medios personales, materiales y reales que se le encomiendan con objeto de que sea posible el ejercicio de determinadas competencias y potestades públicas.

La materialización de dicha potestad administrativa supone el ejercicio de unos poderes públicos, aunque sean de carácter peculiar, otorgados por el Ordenamiento Jurídico para conseguir fines públicos y justamente por ello la posibilidad de actuación en este campo de las autoridades de la Administración Pública constituye en el sentido más ajustado del tema una verdadera potestad sometida siempre a Derecho.

Ello no excluye, sin embargo, la existencia de peculiaridades de la potestad organizatoria que en ocasiones han determinado que los órganos jurisdiccionales sean contrarios a una revisión en todos sus extremos del uso que se hace de los poderes administrativos en materia de organización. La razón para ello es que en el ejercicio de la potestad organizatoria no se están regulandoin generelos derechos y obligaciones, ni de la totalidad de los ciudadanos, ni normalmente de una pluralidad indeterminada de sujetos. Los afectados por aquel ejercicio son quienes integran el personal al servicio de la Administración, que son funcionarios o personal laboral, encontrándose íntimamente relacionadas las cuestiones que se refieren a organización propiamente dicha y a personal administrativo.

Por ello, hemos manifestado en diversas ocasiones, que la potestad administrativa para aprobar RPT es una manifestación de la denominada potestad organizatoria entendida como el conjunto de facultades que la Administración ostenta para configurar su estructura, potestad que es por esencia una potestad discrecional, si bien esa potestad discrecional tiene que estar guiada por el interés público y, además y en este campo concreto por los principios de eficacia, coordinación y demás que cita el artículo 103.1 de la Constitución , así como los principios de mérito y capacidad, teniendo que ajustarse también en su actuación y en su elección al respecto a las disposiciones legales de aplicación, actuación través de las técnicas de que es plenamente fundadas a previsión de la discrecionalidad por la Jurisdicción Contencioso-administrativa, pues lo contrario vulneraría lo dispuesto en el artículo 106 CE . Tales técnicas de control de la discrecionalidad ya consolidadas jurisprudencialmente son: el control de los elementos reglados del acto discrecional, control de los hechos determinantes y control de los principios generales del derecho (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, racionalidad, proporcionalidad ...) y especialmente el control del fin y la posible desviación de poder.

Pero cuando se denuncia la omission de la negociación colectiva en la aprobación de la correspondiente RPT, con fundamento en el artículo 37.1. a) del EBEP , no solo se afecta al pirncipio de acción sindical amplia, sino también a los derechos de los funcionarios, a ser debidamente representados en la Mesa de Negociación. Es por ello, que el derecho de negociación colectiva de los sindicatos se integra en el de libertad sindical, como una de sus facultades de acción sindical, y como contenido de dicha libertad, en los términos en que tal facultad de negociación les sea otorgada por la normativa vigente, ( STC 80/2000, de 27 de marzo , FJ 5). Asimismo hemos declarado que, aun cuando en el ámbito funcionarial tengamos dicho que, por las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios públicos, no deriva del mismo, como consecuencia necesaria, la negociación colectiva, en la medida en que una ley establece el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva en ese ámbito, tal derecho se integra como contenido adicional del de libertad sindical, por el mismo mecanismo general de integración de aquel derecho en el contenido de éste, con la configuración que le dé la ley reguladora del derecho de negociación colectiva.

De la doctrina anterior claramente se deduce que las Relaciones de Puestos de Trabajo son el instrumento técnico a través del cual se realiza por la Administración, sea estatal, sea la autonómica, sea la local, la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño, de modo que en función de ellas se definen las plantillas de las Administraciones Publicas y se determinan las ofertas públicas de empleo.

Por ello, corresponde a la Administración la formación y aprobación de las Relaciones de Puestos de Trabajo, lo que como es natural, es extensivo a su modificación.

Todo ello evidencia que la confección de las Relaciones de Puestos de Trabajo por la Administración y la consiguiente catalogación de éstos se configuren como instrumento de política de personal, atribuido a la Administración al más alto nivel indicado, de acuerdo con las normas de derecho administrativo, que son las que regulan tanto el proceso de confección y aprobación como el de su publicidad. Su aprobación exige la elaboración de un expediente administrativo en el que se siga el concreto procedimiento establecido para tal supuesto (modificación sustancial), a tenor de lo prevenido en el EBEP.

Según el EBEP, una vez elaborado el proyecto definitivo, éste será sometido al tramite de negociación establecido en la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de Representación y Participación de los Funcionarios Públicos, tras lo cual se elevará la propuesta que se realice a los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Fomento para su aprobación y posterior publicación en el Boletín Oficial correspondiente.

El trámite de negociación colectiva, que es preceptivo, tiene como función alcanzar pactos y acuerdos entre la Administración y los representantes sindicales, previo debate y deliberación en la Mesa de Negociación, fue omitido en el proceso de elaboración del Acuerdo aquí impugnado, lo que plantea el problema de si tal vicio procedimental tiene entidad suficiente como para invadirlo.

Para ello conviene recordar que el procedimiento constituye un límite importante al ejercicio de la potestad de elaborar Relaciones de Puestos de Trabajo. A lo anterior se puede añadir que ninguna potestad puede ir en contra del espíritu de la ley, donde encuentra siempre su fundamento y también sus propios límites. Es por ello, que el procedimiento de elaboración de las RPT cumple, como toda clase de procedimiento, una finalidad de garantía interna de acierto y legalidad. Se trata de obligar a la Administración a un esfuerzo especial de atención ante la importancia que tienen las RPT, al ser el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, para ser aprobadas en virtud de la negociación colectiva.

Pues bien, de todos los trámites establecidos para la elaboración de la RPT, el más relevante, sin duda, para la tutela de los intereses legítimos de los funcionarios es el sometimiento del proyecto definitivo a la negociación con los representantes de las organizaciones sindicales, dada su independencia respecto de la Administración proponente de la nueva relación de puestos de trabajo (o de su modificación parcial). Consecuentemente, al haberse omitido dicho trámite se incurrió en un vicio procedimental con entidad suficiente para invalidar el Acuerdo impugnado, debiendo reseñarse que no se trata de una nulidad total, toda vez que en ella también se contienen modificaciones no sustanciales (amortización de puestos no singularizados), a los que no afecta la citada nulidad, pues para su aprobación no es necesario el trámite de negociación con los representantes de las organizaciones sindicales.

El criterio de considerar necesaria la negociación sindical en las actuaciones previas a la modificación de la relación de puestos de trabajo, ha sido reiterado por este Tribunal en Sentencia de 6 de abril de 2009 (rec. 3.978/96 ). Criterio que, por el principio de unidad de doctrina, debe de ser aquí mantenido.

Y no constando en el expediente administrativo la existencia de participación sindical ni de la representación del personal en el procedimiento de modificación, que la Administración demandada implícitamente reconoce, cuando se refiere a la validez de la puesta en conocimiento de las organizaciones sindicales de la RPT una vez aprobada, que pone una vez más en evidencia la ausencia de negociación previa, podemos concluir que dicho vicio determina la nulidad radical del acto impugnado de conformidad con lo dispuesto en el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

En consecuencia, es procedente la estimación plena del recurso de apelación, la revocación de la sentencia y la declaración de nulidad del Acuerdo impugnado, sin imposición de costas a la Administración Pública demandada, al no concurrir los requisitos legalmente establecidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa .

Fallo

1ºEstimar el recurso de apelación, revocar la sentencia impugnada y anular el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mollet del Vallés de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, publicado en el BOP.

2ºNo imponer costas.

Al amparo de lo establecido en los arts. 86 y demás concordantes de la LJCA , en su redacción dada por la LO 7/2015, de 21 de julio y conforme establecen los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 (BOE de 6 de julio de 2016) y 22 de julio de 2016 (del que se ha dado la oportuna publicidad a través de la sede electrónica del Consejo General del Poder Judicial y de la Oficina de Prensa del Tribunal Supremo), se informa a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación por interés casacional por las partes legitimadas el cual deberá interponerse en el plazo máximo de TREINTA DÍAS a contar desde la notificación de la presente resolución o, en su caso, del auto de aclaración o integración de la misma, dictado al amparo del art. 267 de la LO 6/1985 , sin perjuicio de lo establecido en el art. 135 de la LEC .

De este recurso conocerá, si procede, el Tribunal Supremo cuando el recurso se fundare en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora ( art. 86.3 del LJCA ) o la Sección de Casación de la Sala de lo Contencioso-Adminstrativo de este Tribunal Superior, cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma ( art. 86.3 de la LJCA ).

En todo caso, el escrito de preparación, que se presentará ante la Sala de instancia, deberá ajustarse a los requisitos formales y sustantivos establecidos en los artículos 87 bis ; 88 y 89 (en especial apartado 2º de este último artículo) de la LJCA .

Si el conocimiento del recurso de casación fuera competencia del Tribunal Supremo el escrito de preparación deberá, además, ajustarse a lo establecido en los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 y de 22 de julio de 2016, dictados al amparo del art. 87 bis de la LJCA , en aquello que sea aplicable.

A tales efectos, se informa a las partes de que no es posible la presentación del escrito por medios telemáticos ante este Tribunal.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes en la forma prevenida por la Ley

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 3 de abril de 2.017, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.