Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 215/2018, Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 236/2017 de 28 de Junio de 2018

Encabezamiento

T.S.J.LA RIOJA SALA CON/ADLOGROÑO SENTENCIA: 00215/2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA RIOJA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Rec. nº: 236/2017
Equipo/usuario: MCG Modelo: N11600
MARQUES DE MURRIETA 45-47
N.I.G: 26089 33 3 2017 0000297
PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000236 /2017
Sobre: DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
De D./ña. FUNDACION DE LA UNIVERSIDAD DE LA RIOJA
ABOGADO ADOLFO ALONSO DE LEONARDO-CONDE
PROCURADOR MARIA DEL PILAR ZUECO CIDRAQUE
Contra CONSEJERIA DE EDUCACION, FORMACIÓN Y EMPLEO
ABOGADO LETRADO DE LA COMUNIDAD
Ilustrísimos señores:
Presidente:
Don Jesús Miguel Escanilla Pallás
Magistrados:
Don Alejandro Valentín Sastre
Doña Carmen Ortiz Lallana
SENTENCIA Nº 215/2018
En la ciudad de Logroño a 28 de junio de 2018
Vistos los autos correspondientes al recurso contencioso-administrativo sustanciado en esta Sala
y tramitado conforme a las reglas del procedimiento ordinario, sobre SUBVENCIONES, a instancia de
FUNDACION DE LA UNIVERSIDAD DE LA RIOJA, representada por la Proc. Sra. Zueco Cidraque y defendida
por letrado, siendo demandada la COMUNIDAD AUTO NO MA DE LA RIOJA, representada y defendida por
el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Antecedentes

PRIMERO. Mediante escrito presentado se interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 12 de julio de 2017, de la Directora General de Empleo del Gobierno de La Rioja, por la que se acuerda el inicio del expediente de reintegro (con el nº de expte. NUM000 ) del expediente NUM001 del titular jurídico FUNDACION DE LA UNIVERSIDAD DE LA RIOJA, con CIF G26264127, al comprobarse que se han producido desviaciones respecto a la programación inicial, por lo que se exige a la entidad de referencia, reintegrar la cantidad de ''OCHENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO EUROS CON SESENTA Y NUEVE CÉNTIMOS'' (88.534,69 €), diferencia resultante de comparar la subvención liquidada (45.465,31€) y la subvención anticipada (134000€).



SEGUNDO. Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda en la que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada.



TERCERO. Que asimismo se confirió traslado a la Administración demandada para contestación a la demanda, lo que se verificó, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, la parte terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.



CUARTO. Continuando el recurso por sus trámites, se señaló, para votación y fallo del asunto, el día 27 de junio de 2018, en que se reunió, al efecto, la Sala.



QUINTO. En la sustanciación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS. - Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Señor Don Alejandro Valentín Sastre

Fundamentos

PRIMERO . Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo recurso contra la resolución de 12 de julio de 2017, de la Directora General de Empleo del Gobierno de La Rioja, por la que se acuerda el inicio del expediente de reintegro (con el nº de expte. NUM001 ) del expediente NUM001 del titular jurídico Fundación de la Universidad de La Rioja, al comprobarse que se han producido desviaciones respecto a la programación inicial, por lo que se exige a la entidad de referencia, reintegrar la cantidad de 88.534,69 euros, diferencia resultante de comparar la subvención liquidada (45.465,31 euros) y la subvención anticipada (134.000 euros).

La parte actora, Fundación de la Universidad de La Rioja, pretende, en el presente recurso contencioso- administrativo, que se anule la resolución administrativa impugnada, en los términos que expone en la fundamentación jurídica de la demanda, y que se declare, correlativamente, la procedencia de validar los gastos indebidamente minorados, con la condena en costas a la Administración demandada.

Alega la parte actora, en fundamentación de la pretensión que deduce, los siguientes motivos: I- caducidad del procedimiento de comprobación en que fue dictada la liquidación final de las subvenciones.

II- la resolución administrativa impugnada se ha dictado al margen del procedimiento legalmente previsto en los supuestos en que las subvenciones son anticipadas y procede acordar su reintegro. III- Subsidiariamente, disconformidad con la minoración de la subvención: 1- Acción 001: es contraria a derecho la minoración del 100% de la subvención correspondiente a esta acción, pues: 1.1) ha quedado acreditada la realización efectiva, pese a la inexistencia de los partes diarios de asistencia de los alumnos, pues existen documentos suficientes que acreditan la efectiva impartición de la acción y el cumplimiento del fin que justificó la concesión de la subvención. 1.2) Se vulneran los principios de buena fe y confianza legítima. 2) Acción 002: existe un seguimiento válido sobre la formación recibida por Dª. Catalina , con lo que la resolución impugnada no es conforme a derecho en la medida en que no la considera alumna formada, acordando la correlativa minoración, siendo lo procedente que se validen 19 alumnos y no 18. 3) Acciones 002 y 003: en lo que respecta a la minoración de los gastos correspondientes a publicidad y a gastos asociados vinculados a la Universidad de La Rioja, en vía administrativa se reconoce la procedencia de admitir la vinculación de la factura de Riojamedios con las Acciones 002 y 003, así como el gasto asociado vinculado a la Universidad de La Rioja (ff. 3367 y 3368). IV- La estimación del presente recurso contencioso-administrativo con base en lo expuesto en los fundamentos anteriores en relación con los costes directos cuya minoración es contraria a derecho, ha de conllevar el proporcional incremento de los costes asociados.

La Administración demandada se ha opuesto a la demanda y ha solicitado la desestimación del recurso contencioso administrativo.



SEGUNDO . Como se ha dicho, el recurso contencioso-administrativo se interpone contra una resolución administrativa por la que se acuerda el inicio de un expediente de reintegro de subvenciones, al comprobarse que se han producido desviaciones respecto a la programación inicial.

En concreto, se exige, a la entidad beneficiaria de la subvención, reintegrar la cantidad de 88.534,69 euros, diferencia resultante de comparar la subvención liquidada (45.465,31 euros) y la subvención anticipada (134.000 euros).

Si bien la resolución administrativa impugnada, en el resuelve, acuerda el inicio del expediente de reintegro de la subvención, en el párrafo inmediatamente anterior dice: Vistos los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho, la subvención final del expediente NUM001 del titular jurídico FUNDACION DE LA UNIVERSIDAD DE LA RIOJA CIF ... asciende a CUARENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CINCO EUROS CON TREINTA Y UN CENTIMOS (41.465'31 euros) y, por tanto, la Directora General de Empleo, en el ejercicio de las facultades delegadas RESUELVE ....

Del examen del apartado de antecedentes de hecho de la resolución administrativa impugnada, resulta: I- que con fecha 1.09.2011, la ahora recurrente suscribió la tercera adenda de colaboración al Convenio con el Servicio Riojano de Empleo de 29 de junio de 2009, para la realización de actividades formativas, al amparo de la Orden 24/2009, de 11 de mayo, de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo. II- Que con fecha 1.09.2011, el Consejero de Industria, Innovación y Empleo dictó resolución de concesión de subvenciones para la ejecución de acciones formativas en la modalidad 4.1 a distintos beneficiarios, entre los que se encontraba la recurrente, a la que se concede una subvención por un importe de 134.000 euros, para la ejecución de tres Acciones formativas: -Itinerario de carrera profesional individualizada; -Prácticas en empresas de La Rioja; - Prácticas en empresas europeas. III- Que con fecha 1.09.2011, el Consejero de Industria, Innovación y Empleo dictó resolución de concesión de anticipo del 50% de la subvención aprobada a distintos beneficiarios, entre ellos la recurrente, por importe de 93.500 euros. Que con fecha 8.11.2011, el Consejero de Industria, Innovación y Empleo dictó resolución de concesión de anticipo del 50% de la subvención aprobada a distintos beneficiarios, entre ellos la recurrente, por importe de 93.500 euros. IV- Que con fecha 15.02.2012 se efectuó el pago del primer anticipo de la subvención concedida (50%), por importe de 93.500 euros. Que con fecha 15.03.2012 se efectuó el pago del primer anticipo de la subvención concedida (50%), por importe de 93.500 euros. V- Que con fecha 1.10.2012, la beneficiaria certifica la ejecución del expediente NUM001 , realizada y solicitada la liquidación final de la subvención, acreditando el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Orden de referencia. VI- Que con fecha 23.03.2016 se requiere a la entidad para que subsane las deficiencias contenidas en la documentación justificativa presentada, con el fin de proceder a la liquidación del expediente. Requerimiento recibido por la entidad el día 12.04.2016. La entidad solicita ampliación de plazo.

VII- Con fecha 29.04.2016, y dentro del plazo establecido, la entidad aporta la documentación requerida y, en su caso, presenta nuevas declaraciones de gastos, como resultado de la nueva imputación de gastos, según la normativa reguladora. VIII- Que con fecha 8.03.2017 la Jefa de Servicio de Liquidación, Ordenación y Gestión Administrativa emite propuesta de liquidación provisional de subvenciones del expediente, siendo remitida a la entidad el 9.03.2017 y recibido por ésta el 13.03.2017. IX- Que con fecha 17.03.2017 la entidad beneficiaria presenta solicitud de ampliación de plazo para presentación de las alegaciones a la propuesta de liquidación provisional. Y con fecha 3.04.2017, dentro del plazo ampliado, presenta las alegaciones. X- Que con fecha 31.05.2017 la Jefa de Servicio de Liquidación, Ordenación y Gestión Administrativa emite propuesta de resolución de liquidación final del expediente por importe de 56.666'28 euros, de los que 45.465'31 euros corresponden a la subvención, y propone acordar el inicio del expediente de reintegro por importe de 88.534'69 euros.

La parte actora acepta los antecedentes enumerados. Antes de abordar el examen de los motivos esgrimidos en fundamentación del recurso contencioso-administrativo, la Sala considera oportuno efectuar una serie de consideraciones.

Como resulta de los antecedentes de hecho antes enumerados, la ahora recurrente suscribió la tercera adenda de colaboración al Convenio con el Servicio Riojano de Empleo de 29 de junio de 2009, para la realización de actividades formativas, al amparo de la Orden 24/2009, de 11 de mayo, de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo.

; Por la Orden 24/2009, de 11 de mayo, de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo, se regulan la formación de oferta, las acciones de formación en intercambio de investigación, Desarrollo e innovación (I +D+i) y las de Acciones de apoyo y acompañamiento a la formación y estudios y acciones de sensibilización y difusión y se establecen las bases reguladoras del procedimiento de concesión y justificación de subvenciones destinadas a tal fin, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

En la cláusula OCTAVA de la Tercera Adenda, sobre Justificación, se establece: -que la Fundación de la Universidad de La Rioja presentará la justificación de los gastos soportados en la realización de las acciones en el plazo de tres meses contados desde la finalización de la última acción. -Que la obligación de justificación se instrumentará mediante cuenta justificativa acompañada de un informe de un auditor de cuentas, por cada una de las acciones subvencionadas, y ajustada al modelo oficial de Declaración de gastos, disponible en la aplicación EVAFOR II. Dicha cuenta comprenderá la totalidad de los gastos en que haya incurrido el beneficiario como consecuencia de la completa realización de la actividad subvencionada.

El artículo 89 de la Orden 24/2009, establece: Método y plazo de justificación.

1. Plazo de justificación. Los beneficiarios están obligados a justificar ante el órgano concedente la aplicación de los fondos percibidos a la finalidad que sirvió de fundamento a la concesión de la subvención, en el plazo de 3 meses, contados según la modalidad de formación:....

2. La obligación de justificación se instrumentará mediante la rendición de la cuenta justificativa del gasto realizado o por cuenta justificativa acompañada de un informe de un auditor de cuentas inscrito como ejerciente en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas dependiente del Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas, por cada una de las acciones subvencionadas y ajustada al modelo oficial de Declaración de gastos, disponible en la aplicación EVAFOR II. Dicha cuenta comprenderá la totalidad de los gastos en que haya incurrido el beneficiario como consecuencia de la completa realización de la actividad subvencionada.

Dentro del mismo plazo de justificación, se presentará en el registro general del Servicio Riojano de Empleo, o en cualquiera de los registros u oficinas de los previstos en el Art. 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJ-PAC ), los justificantes de gasto y los documentos en soporte papel que acrediten su pago, agrupados por acción y por cada uno de los tipos de gasto subvencionable y Certificación contable impresa desde la aplicación EVAFOR II, tipificados en el artículo 36. Las facturas y demás documentos de valor probatorio se presentarán en original o fotocopia compulsada, con el detalle suficiente para acreditar la correcta aplicación de los fondos. Dichos documentos deberán cumplir los requisitos establecidos en el Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre , que aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación. Las justificaciones realizadas mediante cuenta justificativa acompañada de un informe de un auditor de cuentas, estarán exentas de la presentación de los justificantes de pago y gasto en soporte papel.

En el caso de los planes de formación de la modalidad 1, excepto los del programa 6, los justificantes de gasto y los documentos acreditativos de su pago se presentarán como un solo ejemplar para la totalidad de las acciones que los integran.

En el caso de las acciones de la modalidad 5, se presentarán además, los productos finales íntegros, que den cumplimiento al objeto para el que se concedió la subvención.

Los importes reflejados tanto en la Declaración de gastos como en las Certificaciones contables, que habrán de ser congruentes entre sí, en cuanto suponen la declaración de los gastos reflejados en la contabilidad interna del beneficiario, vinculan a éste durante la totalidad del proceso de revisión de costes a realizar por el órgano concedente, y por lo tanto no son susceptibles de modificación, sin perjuicio de que la incorrecta justificación de dichos importes pueda ser subsanada cuando los justificantes de gasto y pago exigibles no figuren entre la documentación inicialmente aportada o presenten defectos de orden formal.

A tales efectos, antes de redactarse la propuesta de resolución de liquidación de la subvención concedida, los expedientes se someterán a trámite de audiencia con el fin de que los interesados, en un plazo de 10 días hábiles, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen pertinentes. Se prescindirá de este trámite de audiencia cuando la propuesta de resolución de liquidación coincida con la justificación presentada por el beneficiario.

En los supuestos de pago anticipado, en los que resulte una cantidad a reintegrar no justificada por la entidad beneficiaria, con el trámite de audiencia anterior se iniciará el procedimiento de reintegro, de acuerdo con lo previsto en el Art. 42 del Decreto 14/2006, de 16 de febrero , regulador del régimen jurídico de las subvenciones en el Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja. El beneficiario dispondrá de un plazo de 15 días hábiles para alegar cuanto considere conveniente en su defensa. ...



TERCERO . En la demanda se alega, como primer motivo de impugnación de la resolución administrativa impugnada, la caducidad del procedimiento de comprobación en que ha sido dictada la liquidación final de las subvenciones. Fundamenta la recurrente este motivo en los siguientes argumentos: -debe diferenciarse entre el procedimiento de justificación de la subvención y el procedimiento de comprobación; el primero concluye cuando se presenta la cuenta justificativa inicial o, en su caso, cuando se presenta su subsanación a requerimiento de la Administración. -El procedimiento de justificación, en cuanto dimana de un deber legal que pesa sobre el beneficiario de la subvención, no caduca en caso de superarse los plazos previstos para ello. Si trascurre el plazo legal de tres meses para justificar sin que el beneficiario lo haga, la consecuencia será la pérdida del derecho a percibir la subvención, si no fue anticipada, o el inicio de un procedimiento de reintegro, en caso de que le fuera anticipada. -Cuestión distinta es lo que acontece en el ulterior procedimiento de comprobación que en su caso tramite la Administración concedente, que es un procedimiento autónomo y distinto del de justificación, que podrá incoar la Administración concedente, de oficio, una vez presentada la cuenta de justificación y, en su caso, cumplimentado el trámite de subsanación, dentro de los límites de la prescripción, tendente a revisar si la actividad subvencionada ha sido desarrollada y justificada de acuerdo con la normativa aplicable. -El procedimiento de comprobación tiene su propio régimen jurídico, totalmente diferenciado del aplicable al procedimiento de justificación, que puede ser de dos tipos: formal o material. -En el presente supuesto, la Administración ha tramitado un procedimiento de comprobación formal, integrado por la inicial propuesta de resolución, las alegaciones de la beneficiaria y la resolución definitiva de 12 de julio de 2017, denominada liquidación (final) de la subvención. -En consecuencia, estamos ante un procedimiento iniciado de oficio por la Administración, al que la normativa sectorial no atribuye un plazo específico máximo en que debe dictarse y notificarse la resolución administrativa definitiva, por lo que procede aplicar el supletorio de tres meses que fija el artículo 42.3 de la LRJAyPAC. El día inicial del cómputo del plazo ha de situarse en la fecha de incoación del procedimiento, que acontece con la propuesta de resolución. - En el presente supuesto, entre la propuesta de resolución y la notificación de la resolución de liquidación han transcurrido más de cinco meses. -El transcurso de más de tres meses entre la propuesta y la notificación de la liquidación final de la subvención conlleva la caducidad del procedimiento de comprobación.

Subsidiariamente, la parte actora alega que la resolución administrativa impugnada, de liquidación, final debe ser anulada por haber sido dictada al margen del procedimiento legalmente previsto para los supuestos en los que las subvenciones son anticipadas y procede su reintegro, pues, en estos casos -como sucede en el asunto enjuiciado-, la liquidación provisional ya debe constituir el acuerdo iniciador del procedimiento de reintegro, que, tras las alegaciones del administrado, ha de concluir directamente -en su caso- en una resolución definitiva de reintegro.

Pues bien; comenzando por el examen de la invocada caducidad del procedimiento de comprobación de la subvención, ha de señalarse que la Sala comparte la diferenciación que hace la recurrente entre la justificación de la subvención y la comprobación de ésta. Ahora bien; la Sala no aprecia que en el presente supuesto sea aplicable la diferenciación expuesta para fundamentar la caducidad alegada.

Como se ha visto, el artículo 89 de la Orden 24/2009 está dedicado al Método y plazo de justificación. La tercera adenda establece, en la cláusula octava, que la obligación de justificación se instrumentará mediante cuenta justificativa acompañada de un informe de un auditor de cuentas, por cada una de las acciones subvencionadas, ajustada al modelo oficial de Declaración de gastos, disponible en la aplicación EVAFOR II, debiendo comprender la cuenta la totalidad de los gastos en que haya incurrido el beneficiario como consecuencia de la completa realización de la actividad subvencionada (artículo 89 de las bases reguladora).

El artículo 89 de la Orden establece que dentro del mismo plazo de justificación, se presentará los justificantes de gasto y los documentos en soporte papel que acrediten su pago, agrupados por acción y por cada uno de los tipos de gasto subvencionable y Certificación contable impresa desde la aplicación EVAFOR II, tipificados en el artículo 36.

El artículo 89 citado establece también que los importes reflejados tanto en la Declaración de gastos como en las Certificaciones contables vinculan al beneficiario de la subvención durante la totalidad del proceso de revisión de costes a realizar por el órgano concedente, y por lo tanto no son susceptibles de modificación, sin perjuicio de que la incorrecta justificación de dichos importes pueda ser subsanada cuando los justificantes de gasto y pago exigibles no figuren entre la documentación inicialmente aportada o presenten defectos de orden formal.

Continúa diciendo el artículo que a tales efectos, antes de redactarse la propuesta de resolución de liquidación de la subvención concedida, los expedientes se someterán a trámite de audiencia con el fin de que los interesados, en un plazo de 10 días hábiles, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen pertinentes. Que se prescindirá de este trámite de audiencia cuando la propuesta de resolución de liquidación coincida con la justificación presentada por el beneficiario.

Y dice también, el mismo artículo, que en los supuestos de pago anticipado, en los que resulte una cantidad a reintegrar no justificada por la entidad beneficiaria, con el trámite de audiencia anterior se iniciará el procedimiento de reintegro, de acuerdo con lo previsto en el Art. 42 del Decreto 14/2006, de 16 de febrero , regulador del régimen jurídico de las subvenciones en el Sector Público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, y que el beneficiario dispondrá de un plazo de 15 días hábiles para alegar cuanto considere conveniente en su defensa.

Un examen del expediente administrativo evidencia que la propuesta de resolución de 8 de marzo de 2017 propone: -aprobar la liquidación final del expediente; -iniciar el expediente de reintegro (f. 3139). No acuerda el inicio de ningún procedimiento de comprobación formal de la subvención.

Volviendo al artículo 89 de la Orden 24/2009, cabe recordar: I- que el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones establece: 1.El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. II- Que el artículo 30 de la misma Ley establece: 1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora. 2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas .

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad. ... 8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley . III- Que el artículo 37 de la misma Ley 38/2003 establece: 1.También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos: c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

En la STS nº 350/2018, de 6 de marzo de 2018 (rec. 557/2017 ), puede leerse: SEPTIMO. ... En los escritos de contestación y conclusiones, así como en los presentados en el recurso de casación, la defensa de la Administración pretende justificar la inactividad de la Administración mezclando lo que son dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art.

39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario. ... Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro....



CUARTO. El artículo 89 de la Orden 24/2009 no establece un plazo para la verificación o comprobación de la justificación de la subvención. Por otra parte, no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico por la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención, pues es una actuación a la que viene obligado en el marco de asunción de las obligaciones formales y materiales que conlleva la concesión de la subvención, como dice la sentencia del Tribunal Supremo que antes se ha trascrito parcialmente.

Ahora bien; lo que sí prevé este artículo 89 de la Orden 24/2009, como antes se ha visto, es que la incorrecta justificación de los importes reflejados tanto en la declaración como en las certificaciones contables, vinculan al beneficiario durante la totalidad del proceso de revisión de costes y que, por tanto, no son susceptibles de modificación sin perjuicio de que la incorrecta justificación de los importes pueda ser subsanada (cuando los justificantes de gasto y pago no figuren entre la documentación inicial aportada o presenten defectos de orden formal) y que, a tales efectos, antes de redactarse la propuesta de resolución de la liquidación de la subvención concedida, los expedientes se someterán a trámite de audiencia.

La Orden 24/2009, establece, en el mismo artículo, que se prescindirá de este trámite de audiencia cuando la propuesta de resolución de liquidación coincida con la justificación presentada por el beneficiario, y continúa: en los supuestos de pago anticipado, en los que resulte una cantidad a reintegrar no justificada por la entidad beneficiaria, con el trámite de audiencia anterior, es decir, el acordado antes de redactarse la propuesta de resolución de la liquidación de la subvención concedida, se iniciará el procedimiento de reintegro, de acuerdo con lo previsto en el artículo 42 del Decreto 14/2006 , regulador del Régimen Jurídico de las Subvenciones en el Sector Público de La Rioja, disponiendo el beneficiario de un plazo de 15 días hábiles para alegar cuanto considere conveniente en su defensa.

Como dice la sentencia del Tribunal Supremo antes trascrita parcialmente, 'Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro,...'. Como se ha dicho, el reintegro procede, entre otros casos, por incumplimiento de la obligación de justificación o por la justificación insuficiente.

Puede concluirse que el artículo 89 de la Orden 24/2009 contempla el método de justificación y el plazo del que dispone el beneficiario para proceder a justificar la aplicación de los fondos percibidos a la finalidad de la subvención.

También puede concluirse que el artículo contempla dos situaciones: -que la propuesta de liquidación coincida con la justificación presentada por el beneficiario, supuesto en el que se prescindirá del trámite de audiencia; -que la propuesta de liquidación no coincida con la justificación presentada por el beneficiario, supuesto en el que ha de concederse el trámite de audiencia, en principio por diez días.

Pues bien; en supuestos como el presente, en el que se ha anticipado el importe de la subvención - en realidad deben ser todos, pues el artículo 89 habla de fondos percibidos-, lo que establece el artículo 89 de la Orden 24/2009 es que, si resulta una cantidad a reintegrar no justificada por la entidad beneficiaria, con el trámite de audiencia previsto antes de redactarse la propuesta de resolución de liquidación, se iniciará -no dice que podrá iniciarse-, el procedimiento de reintegro.

Es decir; la liquidación final procede si la propuesta de liquidación coincide con la justificación presentada por el beneficiario. Si la justificación es incompleta, lo que debe hacerse es iniciar el procedimiento de reintegro.

Lo anterior, la iniciación del procedimiento de reintegro, no resulta que se haya efectuado en el trámite que establece la Orden 24/2009, sino que se ha iniciado con la resolución administrativa aquí recurrida.

El procedimiento de reintegro de subvenciones sí tiene previsto un plazo de caducidad. El artículo 42 del Decreto 14/2006 establece: 4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será el que establezca la normativa legal de subvenciones. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992). Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

El artículo 42 de la Ley General de Subvenciones establece: 4.El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.



QUINTO. En el presente supuesto, certificada la ejecución del expediente y solicitada la liquidación final de la subvención con fecha 1.10.2012, hasta el día 23.03.2016 no se requiere a la beneficiaria de la subvención para que subsane las deficiencias contenidas en la documentación justificativa presentada, requerimiento al que, salvo la tardanza en acordarse y notificarse, nada cabe objetar. Presentada la documentación requerida, con nuevas declaraciones de gastos, hasta el día 8.03.2017 no se dicta propuesta de liquidación provisional de subvenciones, lo que se hace sin haber concedido, con anterioridad, el trámite de audiencia que prevé el artículo 89 de la Orden 24/2009, con el que se iniciará el procedimiento de reintegro, procedente en este caso al no coincidir la propuesta de liquidación con la justificación.

La actuación de la Administración demandada no ha seguido el procedimiento previsto en la Orden 24/2009, para la justificación de la subvención, pues al no coincidir la propuesta de liquidación con la justificación presentada por el beneficiario, debió acordar un trámite de audiencia anterior a redactarse la propuesta de resolución de liquidación, trámite con el que debe iniciarse un procedimiento de reintegro.

No contempla el artículo 89 de la Orden que, en esta caso, se dicte una liquidación final y, con esta resolución, se acuerde el inicio del procedimiento de reintegro. No debe olvidarse que si bien el beneficiario de la subvención está obligado a justificar la aplicación de los fondos percibidos, tiene también reconocido el derecho a que las actuaciones de la Administración se realicen en los plazos y condiciones al efecto establecidas en la norma de aplicación.

Pues bien; si no se ha seguido el procedimiento establecido en la Orden de aplicación y se ha seguido otro procedimiento distinto, es claro, que puede concluirse que, en el presente supuesto, concurre una falta absoluta del procedimiento legalmente establecido, que contemplaba como causa de nulidad el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , de RJAyPAC y actualmente en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de PACAP (los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido).

Ahora bien; atendiendo a otras particulares circunstancias que también concurren en el presente supuesto, la estimación del recurso en base a este motivo ninguna utilidad reportará a la recurrente. Así, puede señalarse : 1- que el plazo de prescripción del derecho de la Administración, previsto en el artículo 39.1 de la Ley 38/2003 , no ha transcurrido en este supuesto, por cuanto que fue interrumpido por el requerimiento efectuado el día 23 de marzo de 2016, por lo que, aunque un procedimiento nulo no interrumpiría el plazo de prescripción, sí interrumpe el plazo el indicado requerimiento, al que, como se ha dicho, nada cabe objetar. Es decir; la Administración podría reclamar el reintegro actualmente.

2- Que si bien es cierto que el procedimiento de reintegro tiene establecido un plazo de caducidad, examinado el expediente administrativo remitido, la recurrente, en principio, parece que puede hacer valer este motivo frente a la resolución que pueda dictarse de reintegro. 3- Que, finalmente, se ha respetado un trámite de audiencia en el procedimiento seguido, mediante el que la recurrente ha podido hacer idénticas alegaciones a las que podría haber hecho en el procedimiento de reintegro.

En base a las razones expuestas, la Sala considera que no debe acoger tampoco este motivo esgrimido por la recurrente, aunque lo comparte, y que debe entrar en el examen de la procedencia o no de la minoración de la subvención, fundamentalmente, por razones de economía procesal.



SEXTO. Entrando en el examen de la conformidad a derecho de los costes no imputados, ha de señalarse, en primer lugar, que la recurrente cuestiona, respecto de la Acción 001 (Itinerario de carrera profesional individualizada), la minoración del 100% correspondiente a esta acción con fundamento en el artículo 64.1 de la Orden 24/2009, por considerarse que no ha quedado acreditada la realización efectiva de la acción, dada la inexistencia de partes diarios de asistencia.

La resolución administrativa impugnada señala, respecto de esta acción, que no existen unos controles de asistencia debidamente cumplimentados, como exige el artículo 64 de la Orden 24/2009, por lo que no se puede verificar la realización de la acción subvencionada, ni comprobarse cuantas horas se han realizado, no pudiendo considerarse gasto subvencionable todo el gasto imputado a esta acción, al no cumplirse las premisas establecidas en el artículo 31.1 de la Ley General de Subvenciones .

La recurrente admite, en el escrito de demanda, que los partes no existen, pero no porque la recurrente no quisiera hacerlos, sino porque esta acción, como admite la propia Administración, participa de la naturaleza jurídica de los proyectos regulados en el Real Decreto 395/2007, que bajo la vigencia de la Orden de 28 de diciembre de 2006 no requerían estos partes, lo que llevó a la recurrente a seguir la inercia generada por el régimen normativo anterior, añadiendo que dos acciones ('información y orientación para el empleo' y 'evaluación de competencias profesionales') desarrolladas en 2009 y 2010, expediente NUM002 , cuando ya estaba vigente la Orden 24/2009, fueron liquidadas por la Administración cuando ya estaba vigente esta Orden 24/2009, sin requerir partes diarios de asistencia y, por ende, sin acordar minoración alguna, ni reintegro. Considera que esto revela, amén de la vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima, que dichos partes no son imprescindibles para que acciones de esta naturaleza se entiendan bien justificadas.

Además, alega que, aunque no existan dichos partes, en el expediente administrativo obran infinidad de documentos que permiten acreditar la efectiva realización de la acción: -fichas rellenadas por los alumnos participantes; -acta final de la acción; -detalle pormenorizado del contenido final de la acción; -detalle de horas impartidas, con la firma de cada docente; -nuevo certificado que se acompaña con la demanda.

Pues bien; ha de señalarse en primer lugar, a la vista de las alegaciones efectuadas por la recurrente, que el régimen jurídico aplicable a la acción es el previsto en la Orden 24/2009, de 11 de mayo, de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo, como resulta del contenido de la Tercera Adenda al Convenio de Colaboración entre el Servicio Riojano de Empleo y la Fundación de la Universidad de La Rioja, suscrito el 29 de junio de 2009.

En segundo lugar, que del contenido del f. 77 del expediente cabe concluir que la acción es de modalidad presencial.

Lo previsto en la Orden 24/2009 es lo que debe aplicar la Administración. Pues bien; el artículo 64 de la Orden 24/2009 establece: Obligaciones respecto del seguimiento de la acción formativa.-1. En las acciones formativas de modalidad presencial así como en modalidades distintas con sesiones presenciales y/o tutorías presenciales se llevará un control de asistencia diaria del alumnado con las firmas en el modelo normalizado «Control diario de asistencia» que podrá generarse a través de la aplicación informática EVAFOR II. Con objeto de facilitar las tareas de seguimiento y evaluación de las acciones formativas, dichos controles de asistencia deberán encontrarse, debidamente cumplimentados, en las instalaciones donde se imparta la formación. Las entidades entregarán al Servicio Riojano de Empleo los controles de asistencia de cada mes dentro de los 10 días del mes siguiente al de referencia de los datos. En las acciones formativas que se realicen en jornada partida, los alumnos firmarán la entrada en cada una de las sesiones establecidas.

Y el artículo 65 de la misma Orden establece: 2. Se considerará alumno formado a efectos docentes cuando, habiendo finalizado la acción formativa y superado las pruebas de evaluación correspondientes, haya asistido como mínimo al 75 por ciento del total de horas de la acción formativa.

La Sala considera que la alegación no puede encontrar favorable acogida, toda vez que la finalidad del 'Control Diario de asistencia' tiene es acreditar que el alumno, además de finalizar la acción formativa y superar las pruebas de evaluación, ha asistido al mínimo de horas exigido, que es cuando se considera alumno formado.

El documento válido a tal fin es el control diario de asistencia firmado por el alumno, que, a mayor abundamiento, debe encontrarse, debidamente cumplimentado, en las instalaciones donde se imparta la acción y ser entregados al Servicio Riojano de Empleo, lo que no resulta que se haya cumplido en este caso.

El desconocimiento de estos preceptos por parte de la beneficiaria no excusa de su cumplimiento.

En lo que respecta a la justificación de las dos acciones 'información y orientación para el empleo' e 'información para emprendedores' -en la fundamentación jurídica de la demanda se menciona otra-, desarrolladas en 2009 y 2010, expediente NUM002 , ha de señalarse que, según evidencia el examen de las respuestas evacuadas al interrogatorio de la Administración, estas acciones no se aprobaron con las mismas condiciones que otras, concretamente para un número de horas, no de participantes, por lo que no se solicitaron partes de asistencia, pues no es necesario constatar el efectivo seguimiento de cada uno de los alumnos para comprobar los alumnos finales que hay en la acción, sino que únicamente se debe llevar un control de la efectiva impartición de las horas para las que fue aprobada cada acción.

En consecuencia, y como se ha anticipado, el motivo no puede encontrar favorable acogida.

SEPTIMO. En segundo lugar, en lo que respecta a la Acción 002. (Prácticas en empresas de La Rioja). Se minora la subvención anticipada en cuanto al número de alumnos formados, ya que: -de los 25 alumnos para los que se proyectó la acción, no existe un seguimiento válido respecto de una de las alumnas (Dª. Catalina ). -De los restantes 24, hay 10 que no han superado la asistencia a un 75% del total de horas de la acción, con lo que no se pueden considerar alumnos formados, ni a efectos académicos ni a efectos económicos (artículos 65.2 y 91.3 de la Orden 24/2009).

La parte recurrente cuestiona únicamente la primera minoración, la correspondiente a la alumna Dª.

Catalina .

Según evidencia la resolución administrativa impugnada, la Administración demandada ha considerado que, respecto de la citada alumna, no se ha aportado un seguimiento válido.

En el informe propuesta de finalización del reintegro, al f. 3366, se indica que se ha aportado el informe final de evaluación de la empresa, el informe final del tutor académico y también el informe final de la alumna, pero que analizada dicha documentación y en aplicación del artículo 64 de la Orden reguladora, que recoge que en las acciones formativas de modalidad presencial y en las tutorías presenciales se llevará un control de asistencia diaria del alumnado con las firmas en el modelo normalizado 'Control Diario de asistencia' en el que establece que dichos controles de asistencia deberán encontrarse debidamente cumplimentados, es preciso la aportación de dichos controles, por lo que, al no aportarse, no queda identificado los días que asistió a las prácticas, cuantas horas, si faltó algún día,,, lo que conlleva que no están debidamente cumplimentados y por lo tanto no puede verificarse la realización de la acción subvencionada ni la realización de las horas para las que ha sido aprobada esta acción, ni el cumplimiento del 75% de asistencia que establece el artículo 65.2 de la Orden reguladora, lo que determina que la alumna Catalina no se considera una alumna final ni formada y en consecuencia tampoco como alumna computable a efectos económicos.

La parte actora alega que obran en el expediente documentos que atestiguan que existe un seguimiento válido de la formación recibida: -el acta final de la acción, donde aparece la citada alumna como alumna como apta; -el informe final del tutor académico, en el que se certifica su rendimiento de excelente; -el informe final de la propia alumna; - el certificado expedido por la empresa donde la alumna realizó las prácticas, donde se especifican las horas realizadas y los trabajos llevados a cabo, en consonancia con el contrato de trabajo previamente suscrito al efecto; -certificado adicional suscrito por la tutora.

Si se atiende al contenido del Convenio de colaboración para la realización de las prácticas (ff.

88 y ss.), cabe considerar que la acción es de carácter presencial.

Pues bien; las mismas consideraciones cabe efectuar para este coste, que en el caso de la Acción 001, a la vista de lo previsto en los artículos 64.1 y 65.2 de la Orden 24/2009, que antes se ha trascrito parcialmente.

La Sala considera que la alegación no puede encontrar favorable acogida, toda vez que la finalidad del 'Control Diario de asistencia' es acreditar que el alumno, además de finalizar la acción formativa y superar las pruebas de evaluación, ha asistido al mínimo de horas exigido, que es cuando se considera alumno formado.

El documento válido a tal fin es el control diario de asistencia firmado por el alumno, que, a mayor abundamiento, debe encontrarse, debidamente cumplimentado, en las instalaciones donde se imparta la acción y ser entregados al Servicio Riojano de Empleo, lo que no consta que haya observado la beneficiaria.

En consecuencia, tampoco este motivo puede encontrar favorable acogida.

Finalmente, en lo que respecta a las Acciones 002 y 003. (Prácticas en empresas de La Rioja; Prácticas en empresas europeas), la Administración demandada minora los gastos correspondientes a publicidad y a gastos asociados vinculados a la Universidad de La Rioja.

Los gastos son los correspondientes a: -factura NUM003 Riojamedios; -gastos de teléfono facturados por la Universidad de La Rioja.

Estos gastos, como señalan la recurrente y el Letrado de la Administración, han sido validados en el informe propuesta de finalización del reintegro (ff. 3367-3368). En consecuencia, el recurso debe ser estimado en este apartado.

La estimación parcial del recurso, en lo que respecta a los costes correspondientes a las Acciones 002 y 003 ha de conllevar, en su caso, el proporcional incremento de los costes asociados.

OCTAVO . El artículo 139 establece 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y al estimarse parcialmente que el recurso contencioso-administrativo y en atención a las consideraciones de derecho efectuadas, no procede hacer una condena en costas.

VISTOS los preceptos legales citados y demás generales de pertinente aplicación

Fallo

Que estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Fundación de la Universidad de La Rioja, contra la resolución de 12 de julio de 2017, de la Directora General de Empleo del Gobierno de La Rioja, reseñada al antecedente de hechos primero de la sentencia, que anulamos en cuanto minora, en lo que respecta a las Acciones 002 y 003, los gastos correspondientes a publicidad y a gastos asociados vinculados a la Universidad de La Rioja, lo que ha de conllevar, en su caso, el proporcional incremento de los costes asociados.

Todo ello, sin que proceda hacer una condena en costas.

Así por esta nuestra Sentencia, -de la que se llevará literal testimonio a los autos-, que es susceptible de recurso de casación en los términos establecidos en los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Letrado de la Administración de Justicia de la misma, certifico.