Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 217/2019, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 304/2016 de 05 de Abril de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
SENTENCIA Nº 217
PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 304/16
Ilmos:
Presidente:
D. Carlos Altarriba Cano
Magistrados:
Dª Desamparados Iruela Jiménez
Dª Estrella Blanes Rodríguez
Dª Lucía Déborah Padilla Ramos
En Valencia, a 5 de Abril de 2019.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso interpuesto por Cerámica Torregrosa SL, siendo representada
por la procuradora doña Elvira Orts Rebollida y asistida por el letrado don José Luis Manteca Pérez, contra
la resolución del Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de fecha 4
de mayo de 2016, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General
de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de 19 de noviembre de 2015, por la que se impone multa
coercitiva por importe de 1.500 euros, siendo parte demandada, la Secretaría autonómica de Vivienda, Obras
Públicas y Vertebración del Territorio, representada y asistida por el letrado de la Generalidad Valenciana, y
parte codemandada, el Ayuntamiento de Alicante, representado por la procuradora doña Purificación Higuera
Lujan y asistido por el letrado don Rafael Ramos Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los tramites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que se suplicaba se dictara sentencia anulando la resolución recurrida.



SEGUNDO.- La representación de la parte demandada, contestó la demanda mediante escrito, en el que se suplicaba se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida, por ser conforme a derecho.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 78 de la ley de esta jurisdicción y verificado, quedaron los Autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló votación y fallo para la audiencia del día 3 de Abril de los corrientes, teniendo así lugar.



QUINTO.- En la tramitación del presente procedimiento se han observado todas las formalidades legales.

Ha sido ponente de estos Autos la Ilma. Magistrada Doña Lucía Déborah Padilla Ramos.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente pleito es la resolución del Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de fecha 4 de mayo de 2016, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de 19 de noviembre de 2015, por la que se impone multa coercitiva por importe de 1.500 euros.



SEGUNDO.- La parte apelante plantea, en síntesis, las siguientes cuestiones: Alega que la resolución que impone la multa coercitiva objeto del presente recurso trae causa de dos resoluciones autonómicas, la primera de ellas, acuerda el desistimiento en la tramitación de la declaración de interés comunitario (DIC) de depósitos de materiales cerámicos, y la segunda, consecuente con la anterior, que acuerda la restauración de las instalaciones. Ambas resoluciones han sido objeto de impugnación en vía contenciosa administrativa.

Alega la parte actora que se ha solicitado a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana la suspensión de la ejecución de dicha orden restauradora, que en la actualidad se tramita en el procedimiento ordinario 145/2015, habiéndose dictado auto denegatorio que ha sido recurrido en reposición. Se hace referencia a una consolidada doctrina de que no cabe la imposición de multa coercitiva cuando se encuentra pendiente de resolución la suspensión cautelar solicitada por el recurrente.

La solicitud de medida cautelar se presentó en diciembre de 2015, si bien la imposición de la multa coercitiva es de 19 de noviembre de 2015 fue recurrida en alzada alegando como un motivo de oposición la pendencia del recurso contencioso administrativo contra la orden de restauración. En definitiva, careciendo de firmeza y estando pendiente la ejecutividad de la orden de restauración no era pertinente la adopción de la medida de ejecución forzosa.

Se hace referencia al artículo 111.4 de la Ley 30/1992 , por lo que encontrándose pendiente de resolución firme la ejecutividad de la orden de restauración no se considera procedente la imposición de multa coercitiva por su cumplimiento.

Por último, se hace referencia a la nueva solicitud de DIC e informe urbanístico favorable. Así, aún no reconociendo el desistimiento declarado por la Consellería, en julio de 2016 se instó nueva solicitud de DIC y se recabó certificación de compatibilidad urbanística del Ayuntamiento de Alicante. No sólo no es firme la declaración de desistimiento acordada por la Consellería, sino que además se ha instado nueva solicitud de DIC habiendo obtenido certificación urbanística municipal de conformidad con el Plan General de la referida actividad de almacenamiento de productos cerámicos nuevos embalados y paletizado y producidos en la parcela colindante con DIC otorgada.



TERCERO.- Las alegaciones de la parte demandada son, en síntesis, las siguientes: Considera que se está cuestionando una resolución por la que se impone la ejecución de una orden de restauración de legalidad que es plenamente eficaz, puesto que no ha sido suspendida su eficacia en el procedimiento judicial que examina su legalidad. La ejecución forzosa constituye una manifestación de la actividad de policía de la que está investida la administración y es consecuencia inmediata de todo procedimiento administrativo en el que el obligado tiene que cumplir con un acto administrativo y no lo hace voluntariamente.

Los artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992 establecen que los actos de las administraciones públicas sujetas a Derecho Administrativo no sólo se presumen validos sino que producen efectos desde que se dictan.

Al mismo tiempo el artículo 94 de la Ley 30/1992 establece la ejecutoriedad de los actos administrativos y el artículo 95 ordena las administraciones públicas la ejecución forzosa de los actos administrativos, estableciendo el artículo 96 los medios de ejecución forzosa entre los cuales se encuentra la multa coercitiva.

La autotutela declarativa y ejecutiva constituye un privilegio de la administración.

La multa coercitiva no tiene una finalidad represiva sino que busca la ejecución de un acto previo, tratando de doblegar o vencer la resistencia de los administrados a observar la conducta impuesta en un previo acto administrativo.



CUARTO.- Las alegaciones de la parte codemandada son, en síntesis, las siguientes: En este procedimiento lo que se impugna es la segunda multa coercitiva.

Entiende que concurre la excepción de litispendencia, concurren los requisitos propios de la cosa juzgada: sujetos, causa de pedir y petitum título, siendo la exclusión del segundo proceso consecuencia de la coincidencia de dichos elementos. Entiende que concurren tales requisitos pues la multa coercitiva no es más que la consecuencia del incumplimiento del acto administrativo, en el cual la administración impone al sujeto una obligación de hacer, restaurar el orden urbanístico infringido, que incumple de forma palmaria, con lo cual la administración se ve obligada a ejecutar dicho acto.

La actora invoca como elemento sustancial de su pretensión la supuesta ilegalidad del acto que sirve de base a la ejecución administrativa a través de la imposición de la multa coercitiva.

Se trata por tanto de dos pleitos sobre el mismo objeto e interpuesto por el mismo sujeto con lo cual el actor podría haber ampliado la demanda del pleito en el que impugna la orden de restauración y que se sustancia ante la propia Sala.

En cuanto al fondo, alega que en función de lo establecido en la Ley 30/1992 referido a la ejecución forzosa de los actos administrativos concurren los requisitos para imponer la multa coercitiva que se impugna de contrario.



QUINTO.- Con carácter previo a entrar a analizar los hechos acontecidos: En fecha 3 de noviembre de 2014 , se dictó resolución por la que declara el desistimiento de la solicitud de declaración de interés comunitario instando para el almacenamiento de producto cerámico en el término municipal de Alicante.

En fecha 20 de abril de 2015 se dictó orden de cese de almacenamiento y depósito de materiales cerámicos en las parcelas 174-175 del polígono 13 y camino público adyacente, del término municipal de Alicante, sin autorización administrativa.

Interpuesto recurso de alzada contra la anterior orden, se dictó resolución de la Secretaría Autonómica de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de fecha 16 de junio de 2015 por la que se desestimó el recurso interpuesto, habiéndose interpuesto recurso en vía jurisdiccional.

Ante el incumplimiento de la orden de retirada del material y transcurrido el plazo otorgado, se dictó la resolución de fecha 19 de noviembre de 2015 dictada por la Dirección General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje por la que se impuso multa coercitiva por importe de 1.500 euros.

Interpuesto recurso de alzada contra la anterior resolución, se dictó resolución de fecha 4 de mayo de 2016 del Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio por el que se acordó desestimar el recurso de alzada.



SEXTO.- Con carácter previo a entrar a conocer de la cuestión de fondo, procede analizar la cuestión planteada por la parte codemandada relativa a la existencia de litispendencia.

Alega la parte codemandada que concurre la excepción de litispendencia, concurren los requisitos propios de la cosa juzgada: sujetos, causa de pedir y petitum título, siendo la exclusión del segundo proceso consecuencia de la coincidencia de dichos elementos. Entiende que concurren tales requisitos pues la multa coercitiva no es más que la consecuencia del incumplimiento del acto administrativo, en el cual la administración impone al sujeto una obligación de hacer, restaurar el orden urbanístico infringido, que incumple de forma palmaria, con lo cual la administración se ve obligada a ejecutar dicho acto.

La litispendencia, regulada en los artículos 410 - 413 de la LEC , es el instituto que trata de evitar que se produzcan fallos contradictorios como consecuencia de la existencia de dos procesos judiciales simultáneos sobre el mismo objeto. Dicho en otros términos, esta causa de inadmisibilidad, recogida en el artículo 69 letra c) de la LJCA , impide a las partes del proceso pendiente incoar otro que tenga un objeto idéntico, con la finalidad, ' evitar la eventual existencia de fallos contradictorios entre sí, como de garantizar el agotamiento en un primer proceso de la necesidad de protección jurídica de las partes litigantes ' ( STS de 5 de marzo de 2013, Rec 664 /2009 ).

La litispendencia exige la identidad de tres elementos propios de la cosa juzgada, esto es, identidad subjetiva de las partes y calidad en que actúan, misma causa de pedir o fundamento de la pretensión, igual causa petendi o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada, entre otras, STS de 15 de enero de 2010, Rec 6238/2005 ; STS de 30 de septiembre de 2011, Rec 1379/2008 ; STS de 24 de febrero de 2012, Rec 2232/2009 ; STS de 13 de septiembre de 2012, Rec 5383/2009 ; STS de 5 de marzo de 2013, Rec 664 /2009 y STS de 2 de julio de 2013, Rec 4163/2010 . Además en el proceso contencioso administrativo existe un elemento específico de la litispendencia, que es que la actuación administrativa impugnada sea la misma en ambos procesos, de forma que si en el proceso posterior se impugna una disposición o actuación distinta de la que se enjuician el proceso anterior, no se produce el efecto excluyente de la litispendencia.

La reciente STS de 21 de Enero de 2019, Recurso 1090/2016 en relación a los requisitos de la litispendencia establece 'Recuerda la STS de 11 de setiembre de 2015, recurso casación 381/2013 , de esta Sala y Sección que ' Con carácter general, la litispendencia es una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, que aparece expresamente contemplada en el citado artículo 69 d) de la LJCA . Se trata de una excepción, como señala la Sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 2001 (recurso de casación nº 4101/1995 ) a la que seguimos en este punto, que produce la constitución de un proceso anterior en otro posterior con el mismo objeto procesal. Precisamente, uno de los efectos procesales de la presentación de la demanda es la exclusión del conocimiento del mismo asunto en otro proceso. Su finalidad, en definitiva, es evitar tanto la eventual existencia de fallos contradictorios entre sí, como el agotamiento en un primer proceso de la necesidad de protección jurídica de las partes litigantes. O, dicho en otros términos, la excepción de que se trata impide a las partes del proceso pendiente incoar otro que tenga un objeto idéntico. Por consiguiente, la identidad procesal determinante de la litispendencia comprende los tres elementos tradicionales de la cosa juzgada: sujetos, causa petendi y petitum, siendo la exclusión del segundo proceso consecuencia de la coincidencia de dichos elementos. No en vano la cosa juzgada es otra causa de inadmisibilidad mencionada también en el mismo apartado que la litispendencia ( artículo 69.d de la LJCA )'.

Pues bien, resulta que el acto recurrido en el procedimiento respecto del cual se alega que concurre la excepción de litispendencia es la orden de cese de almacenamiento y depósito de materiales cerámicos, por lo que no hay coincidencia con el objeto que nos ocupa en el presente procedimiento y simplemente con fundamento en esta circunstancia, procede desestimar el presente motivo de impugnación, y ello con independencia de que, en su caso, se hubiera podido pedir la acumulación o ampliación con el procedimiento primero, ya que ni es obligatorio y constituye una decisión de la representación procesal del litigante, que en ningún caso puede ser impuesta.

Procede desestimar el presente motivo de inadmisibilidad y entrar a conocer la cuestión de fondo.

SÉPTIMO.- Considera la parte actora que no cabe la imposición de multa coercitiva cuando se encuentra pendiente de resolución la suspensión cautelar solicitada por el recurrente y que se ha solicitado nueva DIC.

Debe partirse de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que dispone en su artículo 56 relativo a la ejecutividad ' Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley' y el artículo 57 relativo a los efectos '1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas'.

El fundamento de estos privilegios está, para unos, en que la intervención de los Tribunales se aviene mal con una rápida satisfacción de los intereses públicos, la cual no sería posible si la Administración tuviera que seguir los dilatados cauces de los procesos judiciales. Y para otros, en que la decisión administrativa goza de una presunción de legalidad que la hace de cumplimiento necesario. Aunque se trata de una presunción 'iuris tantum' que el particular puede impugnar ante los Tribunales, pero la intervención de estos se produce solo 'a posteriori' de la decisión administrativa.

Con carácter general, el Tribunal Constitucional ha señalado que la referida potestad se encuentra en nuestro derecho positivo vigente legalmente reconocida y no puede considerarse contraria a la Constitución ( Sentencia de 17 de febrero de 1984 ). Es verdad que el artículo 117.3 de la C.E . atribuye el monopolio de la potestad jurisdiccional, consistente en ejecutar lo decidido, a los Jueces y Tribunales, pero no es menos cierto que el artículo 103 reconoce como uno de los principios a los que la Administración Pública ha de atenerse el de la eficacia, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho . Significa ello una remisión al legislador ordinario respecto de aquellas normas, medios e instrumentos en que se concrete la consagración de la eficacia. Entre ellas no cabe duda de que se puede encontrar la potestad de autotutela o autoejecución practicable por cualquier Administración Pública. En la misma línea se ha manifestado el Tribunal Supremo que ha anulado el fundamento de la ejecutividad a la presunción iuris tantum de legalidad del acto administrativo.

De esta manera la ejecución supone llevar a cabo lo ordenado por la Administración, que puede realizarse voluntariamente, pero para el caso de que no se haga así, las Administraciones Públicas podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales.

Por su parte, la propia LRJPAC dispone en el artículo 93 relativo al título '1 . Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativo'.

El artículo 94 relativo a la ejecutoriedad establece ' Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior' y el artículo 95 relativo a la ejecución forzosa establece ' Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales' .

De la anterior regulación se deduce que para que la Administración pueda proceder a la ejecución forzosa son necesarios los siguientes requisitos: 1º. La existencia de un acto administrativo previo que sirva de fundamento jurídico a la ejecución. La ejecución administrativa, como toda ejecución forzosa, requiere un título que es la resolución administrativa que le sirva de fundamento.

2º. Que el acto administrativo sea ya plenamente eficaz porque no ha sido suspendida administrativa o judicialmente su ejecutoriedad.

3º. Que la ejecución vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de que el obligado no sea sorprendido por aquélla y se le dé la oportunidad de cumplir voluntariamente el mandato de la Administración. Asimismo se debe entender que el requerimiento conlleva el otorgamiento de un plazo razonable para que el requerido pueda cumplir la prestación a que está obligado, debiendo considerarse que falta ese plazo y, por ende, el requerimiento cuando se señalan plazos excesivamente perentorios.

A este respecto la Jurisprudencia ha establecido que ' De acuerdo con la naturaleza de esas obligaciones su incumplimiento permite acudir al procedimiento de ejecución subsidiaria, para lo cual, de acuerdo con el artículo 95.1 LRJPAC ha de dirigirse previamente al obligado al oportuno apercibimiento. La concesión de un plazo al obligado, implícita en el artículo 95.1 LRJPAC y explícita en el artículo 323.4 RDPH, condiciona el empleo de la ejecución forzosa a que el infractor no haya cumplido voluntariamente la obligación impuesta, por lo que es innecesario esperar al cumplimiento del plazo si el infractor expresamente o por actos concluyentes manifiesta su intención de no cumplir voluntariamente la obligación impuesta. Presupuesto para la aplicación de estos preceptos es que por la propia naturaleza de la obligación de reparar 'in natura' esta obligación pueda ser cumplida por el infractor y, en consecuencia, al infractor le ha de ser concedida en primer lugar la obligación de satisfacerla voluntariamente ' ( STS 3ª - 22/11/2004 ) .

Así, la ejecución está en línea directa de continuación del acto y se dirige a actualizar la obligación que del mismo resulta, sin innovarla ni sustituirla.

De este modo, la ejecución forzosa no transforma el contenido del acto ni añade ninguna obligación nueva, antes bien, lleva dicho contenido en sus propios términos a su cumplida realización, sin innovarlo o sustituirlo.

Precisamente entre estos mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico, en el artículo 96 de la LRJPAC, se encuentra las multas coercitivas que consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya ejecución se trata. El Tribunal Constitucional ha declarado con relación a esta clase de multas que en las mismas no se impone una obligación de pago con un fin represivo o retributivo por la realización de una conducta que se considera administrativamente ilícita, sino que consiste en una medida de constreñimiento económico, adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administrativa previa ( Sentencia 239/1988, de 14 de diciembre ).

En el presente supuesto, nos encontramos ante una resolución administrativa válida y cuya eficacia no consta que haya sido objeto de suspensión, por lo que debe producir sus efectos, es más, en el presente supuesto ocurre que la solicitud de medida cautelar fue denegada en vía administrativa, presentándose nueva solicitud de suspensión ante el órgano judicial en el mes de Diciembre de 2015 y la imposición de la multa coercitiva es anterior, de 19 de Noviembre de 2015 y sin que pueda alegarse la solicitud de una nueva declaración de interés comunitario, dado que esta solicitud ningún efecto produce en relación al presente procedimiento que se refiere a hechos acontecidos con anterioridad.

Procede desestimar la presente pretensión.

OCTAVO.- De conformidad con el artículo 139.1º de la ley 29 /1998, 13 de julio , Reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa, procede hacer expresa imposición de costas al haber sido desestimado el recurso.

Fallo

1.- DESESTIMAMOS el presente recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Cerámica Torregrosa SL, siendo representada por la procuradora doña Elvira Orts Rebollida y asistida por el letrado don José Luis Manteca Pérez, contra la resolución del Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de fecha 4 de mayo de 2016, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de 19 de noviembre de 2015, por la que se impone multa coercitiva por importe de 1.500 euros, que CONFIRMAMOS POR SER CONFORME A DERECHO.

2.-EFECTUAR expresa imposición de las costas causadas, limitándolas a la cuantía de 1000 euros por todos los conceptos.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de referencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016) .

Así por nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Carlos Altarriba Cano, Desamparados Iruela Jiménez, Estrella Blanes Rodríguez, Lucía Déborah Padilla Ramos.

Publicación: leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Magistrada ponente, Doña Lucía Déborah Padilla Ramos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como letrada de la administración de justicia, certifico.