Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 218/2017, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 10, Rec 426/2015 de 04 de Abril de 2017

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Décima

C/ Génova, 10 , Planta 2 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2015/0012170

Procedimiento Ordinario 426/2015

Demandante:ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ADIF-ALTA VELOCIDAD

PROCURADOR Dña. GLORIA TERESA ROBLEDO MACHUCA

Demandado:CONFEDERACION HIDROGRAFICA DEL TAJO

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº 218/17

Presidente:

Dña. Mª DEL CAMINO VÁZQUEZ CASTELLANOS

Magistrados:

Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION

D. MIGUEL ÁNGEL GARCÍA ALONSO

D. RAFAEL VILLAFÁÑEZ GALLEGO

Dña. ANA RUFZ REY

En la Villa de Madrid a cuatro de abril de dos mil diecisiete.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Madrid, ha visto el recurso n.º 426/2015 interpuesto por la Procuradora Dª. GLORIA TERESA ROBLEDO MACHUCA, en representación de ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ADIF ALTA VELOCIDAD, contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo, de 20 de abril de 2015, por la que, desestimando el recurso de reposición, se confirmó la imposición a la recurrente de una sanción de multa por importe de 2.000 euros y la obligación de reponer las obras a su estado anterior como consecuencia de la infracción de plantación en zona de policía sin autorización o concesión administrativa, siendo parte demandada LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO representada por el ABOGADO DEL ESTADO.

Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Don RAFAEL VILLAFÁÑEZ GALLEGO, que expresa el parecer de la Sala

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se presentó la demanda en el plazo legal, en base a los hechos y fundamentos jurídicos que se dan aquí por reproducidos en aras de la brevedad.

SEGUNDO.- La demandada en el escrito de contestación a la demanda, se opuso a las pretensiones de la recurrente, y solicitó que se desestimase la misma.

TERCERO.- El presente recurso se ha recibido a prueba, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- En la tramitación de la presente causa se han observado todos los requisitos legales, salvo determinados plazos procesales por la acumulación de asuntos que penden ante la Sala; habiéndose señalado para votación y fallo el día 29/03/17 en el que, efectivamente, se deliberó, votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.-Tienen su origen estos autos en la impugnación de la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo, de 20 de abril de 2015, por la que, desestimando el recurso de reposición, se confirmó la imposición a la ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ADIF-ALTA VELOCIDAD de una sanción de multa por importe de 2.000 euros y la obligación de reponer las obras a su estado anterior como consecuencia de la infracción de plantación en zona de policía sin autorización o concesión administrativa.

SEGUNDO.-La parte actora, en el suplico del escrito de demanda, solicita a la Sala que dicte sentencia 'que declare la nulidad de la resolución administrativa impugnada'.

En síntesis, la parte actora sostiene que los hechos por los que ha sido sancionada no son constitutivos de infracción pues, por una parte, fueron realizados en cumplimiento de la Resolución por la que se formula la Declaración de Impacto Ambiental del estudio informativo del proyecto de implantación de doble vía entre la Estación de Atocha y Torrejón de Velasco, que en su apartado 5 lleva por rúbrica 'Condicionantes al proyecto. Medidas preventivas, correctoras y compensatorias' y, en concreto, en el subapartado 5.9 las actuaciones de 'protección del Parque Lineal del Manzanares'. Por otra parte, con posterioridad, la Confederación Hidrográfica del Tajo ha dictado Resolución de fecha 9 de octubre de 2015, autorizando la ejecución de los trabajos que forman parte de las medidas correctoras propuestas en la Declaración de Impacto Ambiental para la restauración paisajística del 'proyecto de construcción de plataforma para la ampliación de dos a curto vías entre Madrid y Torrejón de Velasco. Tramo: c/ Pedro Bosch (Madrid)-Getafe, en zona de policía del río Manzanares, en el término municipal de Madrid.

Entiende, con base en lo expuesto, que 'los hechos no son típicos ni antijurídicos, por lo que no constituyen infracción administrativa tipificada en el artículo 116.3.d) del Texto refundido de la Ley de Aguas y el artículo 315 c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico '.

TERCERO.-El Abogado del Estado se opone a la estimación del recurso y solicita que se dicte sentencia confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida.

En síntesis, defiende la legalidad de la actividad administrativa impugnada y descarta infracción alguna de la presunción de inocencia, del principio de proporcionalidad o del deber de motivación de las resoluciones administrativas.

CUARTO.-Conviene introducir el examen de las cuestiones planteadas en los escritos de demanda y contestación con la cita de los hechos declarados probados que se contienen en la resolución sancionadora:

'PLANTACIÓN DE UNOS 581 ÁRBOLES EN LA ZONA DE POLICÍA DEL RÍO MANZANARES, EN SU MARGEN IZQUIERDA, NO HABIÉNDOSE DETERMINADO DAÑOS AL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO, EN T.M. DE MADRID, SIN AUTORIZACIÓN O CONCESIÓN ADMINISTRATIVA DE ESTE ORGANISMO'.

QUINTO.-Los únicos motivos de impugnación que apreciamos en la demanda son los relativos a la falta de tipicidad y antijuridicidad, por lo que no nos extenderemos en analizar otras vertientes de la adecuación a Derecho del acto impugnado como las que plantea el Abogado del Estado en su contestación.

Pues bien, en el análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda debemos comenzar poniendo de relieve que no se niega por la parte actora la ejecución de la plantación por la que ha sido sancionada.

Lo que se controvierte, en cambio, es que, en opinión de la recurrente, dicha concreta actividad resultaba amparada por la Resolución de 17 de diciembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, por la que se formula declaración de impacto ambiental del estudio informativo del proyecto Implantación de una doble vía entre la estación de Atocha y Torrejón de Velasco para la línea de alta velocidad Madrid-Castilla-La Mancha-Comunitat Valenciana-Región de Murcia.

La recurrente, en cambio, no completa la argumentación justificando, por referencia a norma alguna, que por el mero hecho de que unos trabajos de plantación resulten contemplados en una declaración de impacto ambiental los mismos queden automáticamente exceptuados de la obligación de solicitar y obtener, previamente a su ejecución, las autorizaciones sectoriales correspondientes.

Ni lo justifica de tal modo en el presente proceso ni tampoco ha actuado así fuera del mismo, como lo demuestran las propias alegaciones vertidas por la recurrente en el expediente sancionador -folios 26-27- para tratar de justificar su conducta:

'En fecha 18 de febrero de 2013, los técnicos de la adjudicataria de las obras de referencia, remiten una nota a la Confederación Hidrográfica del Tajo, con un informe sobre la plantación a ejecutar, solicitándose la preceptiva autorización para llevarla a cabo.

Ante la no contestación de dicha Confederación, los citados técnicos de la empresa contratista, al ser legos en asuntos jurídicos, creyeron firmemente, aunque de forma errónea, que la autorización había sido otorgada de una forma tácita, procediendo a ejecutar las plantaciones descritas, dado que además, en su mayoría, éstas consistían en reemplazos de árboles secos con especies autóctonas de la Ribera del Manzanares.

Igualmente, en virtud del buen hacer, los mencionados trasplantes fueron realizados a finales de febrero-principios de abril, período que constituye la época más idónea para realizarlos, favoreciéndose así la toma del cepellón y el desarrollo del árbol.

En consecuencia con lo expresado, debe destacarse que el proceder de dichos técnicos fue fruto del convencimiento de que su conducta suponía un claro beneficio medioambiental, adoleciendo dichos técnicos de un error de prohibición en los elementos esenciales del tipo, que recaía sobre la comprensión de la antijuridicidad de su conducta, y que por tanto eliminaría su reprochabilidad'.

Destacar, a este respecto, que el silencio de la Confederación Hidrográfica del Tajo no fue tal, toda vez que el 6 de mayo de 2013 se formuló requerimiento de subsanación de la solicitud a la entidad recurrente a fin de que aportara determinada documentación, como se comprueba con la propia documental incorporada al informe técnico que acompaña a la demanda.

No obstante, como se desprende de las alegaciones anteriores, los trabajos de plantación ya habían sido ejecutados con carácter previo a este requerimiento.

Tampoco concuerda la tesis esgrimida por la recurrente en el presente proceso con su actuación posterior a la ejecución de los trabajos por los que ha sido sancionada, pues consta también en el informe técnico que aquélla solicitó su legalización a través de una nueva solicitud de autorización para plantación de árboles en zona de policía de cauces, formulada el 22 de octubre de 2014.

Todo lo anterior debe ponerse en relación, además, con la doctrina jurisprudencial caracterizadora de las declaraciones de impacto ambiental, sintetizada en la sentencia del Tribunal Supremo (Sala Tercera) de 13 de diciembre de 2011 (recurso de casación 545/2011 ) de la siguiente forma:

'la doctrina jurisprudencial de esta Sala (que) considera las declaraciones de impacto ambiental como actos de trámite no cualificados y, por ello, no susceptibles de recurso autónomo o independiente de la resolución final del procedimiento de autorización de la obra o actividad.

En nuestra Sentencia de 8 de abril de 2011 (Casación 1139/2007 ) recordamos, en efecto, que 'las evaluaciones de impacto ambiental, son medidas de protección ambiental de carácter anticipado o preventivo, dirigidas a introducir la variable ambiental en la ejecución de proyectos tanto de obras y actividades públicas como de obras y actividades promovidas por particulares. Han sido adoptadas en las legislaciones de todos los Estados miembros, en ejecución de la Directiva de la Unión Europea 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985 (modificada parcialmente por la Directiva 97/11 / CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 y por la Directiva 2003/35, CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003); conforme al principio de precaución, que inspira hoy el Derecho medioambiental de la Unión.

La jurisprudencia de esta Sala, dijimos, ha venido interpretando en forma muy restrictiva la posibilidad de control jurisdiccional de esas declaraciones de impacto medio ambiental ya que las considera como actos de trámite o no definitivos que se integran, por su naturaleza, como parte de un procedimiento y no son susceptibles de impugnación independiente de la decisión final del mismo. Cierto es que, en casos de negativa a emitir las declaraciones de impacto ambiental las hemos considerado actos de trámite cualificados, susceptibles de impugnación independiente, como declaramos en la sentencia ya citada de 8 de abril de 2011 , pero la regla general es su consideración como actos de mero trámite no impugnables. Son de recordar en este sentido las Sentencias de esta Sala, de 17 de noviembre de 1998 ( Casación 7742/1997), de 13 de noviembre de 2002 ( Casación 309/2000), de 25 de noviembre de 2002 ( Casación 389/2000), de 11 de diciembre de 2002 ( Casación 4269/1998), de 13 de octubre de 2003 ( Casación 4269/1998), de 24 de noviembre de 2003 ( 5886/1999), de 14 de noviembre de 2008 ( Casación 4269/1998), de 23 de noviembre de 2010 ( Casación 5395/2006 ) y de 16 de febrero de 2011 ( Casación 4792/2006 )'.

Jurisprudencia que sirve para descartar de raíz la tesis de la parte actora acerca de que la obtención de la declaración de impacto ambiental equivaliera a la autorización implícita de las actividades comprendidas en la misma y, en nuestro caso concreto, la de plantación en zona de policía.

Finalmente, a tenor de esta misma doctrina jurisprudencial debemos rechazar el argumento impugnatorio relativo a la dependencia del organismo de cuenta respecto del Ministerio de Medio Ambiente, en cuya estructura orgánica se integraba la Secretaría de Estado de Cambio Climático que emitió la declaración de impacto ambiental anteriormente citada.

Que la Confederación Hidrográfica del Tajo esté adscrita 'a efectos administrativos' al Ministerio de Medio Ambiente - art. 22.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas- es una cosa y que cualquier actuación de dicho Ministerio desplace las funciones y atribuciones del organismo de cuenca, otra muy distinta. Debemos recordar que, como organismos autónomos, los organismos de cuenca desarrollan sus actividades en régimen de descentralización funcional ( art. 41 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , aplicableratione temporis) y que gozan de 'autonomía para regir y administrar por sí los intereses que les sean confiados', como establece el art. 22.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

Pues bien, una de esas atribuciones concretas es la definida en el art. 24.a) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas:'El otorgamiento de autorizaciones y concesiones referentes al dominio público hidráulico'.En virtud de esta específica atribución, la entidad recurrente debió recabar del organismo de cuenca correspondiente el otorgamiento de la autorización para la ejecución de los trabajos de plantación, sin que pueda estimarse que dicha actividad se encontraba amparada por una actuación previa del Ministerio de Ambiente realizada con otro objeto y para una finalidad nítidamente diferenciada.

En conclusión, no habiéndose combatido ni desvirtuado de otro modo los hechos declarados probados, no puede negarse la tipicidad de la conducta, pues aquéllos resultan subsumibles en el tenor de los arts. 116.3.d) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas ('Se considerarán infracciones administrativas: d) La ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso') y 315.c) del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico ('Constituirán infracciones administrativas leves: La ejecución sin la debida autorización administrativa o sin la presentación de la correspondiente declaración responsable de obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su uso, en los supuestos en que no se derivaran de tales actuaciones daños para el dominio hidráulico o, de producirse, su valoración no superara los 3.000.00 euros').

Tampoco cabe negar la antijuridicidad de la conducta entendida como lesión al bien jurídico protegido, que en este caso puede identificarse tanto con el propio control preventivo que la Confederación Hidrográfica ejerce mediante la técnica autorizatoria de este tipo de trabajos (ex art. 81 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico ), como con los propios fines y valores a que sirve dicha técnica, es decir, la protección del dominio público hidráulico (y, específicamente, por lo que se refiere a la zona de policía, los que se detallan en el art. 6.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico : 'La regulación de dichas zonas tiene como finalidad la consecución de los objetivos de preservar el estado del dominio público hidráulico, prevenir el deterioro de los ecosistemas acuáticos, contribuyendo a su mejora, y proteger el régimen de las corrientes en avenidas, favoreciendo la función de los terrenos colindantes con los cauces en la laminación de caudales y carga sólida transportada').

La legalización de los trabajos de plantación realizada después de su ejecución, por último, únicamente tendrá trascendencia a los efectos de acreditar el cumplimiento de la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, como se ordenaba en la resolución sancionadora, pero no invalida todo lo anteriormente expuesto y razonado.

SEXTO.-En consecuencia, al no acoger ninguno de los mo

tivos impugnatorios deducidos, el presente recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado, confirmando así la adecuación a Derecho de la resolución administrativa impugnada.

SÉPTIMO.-El art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , establece que: 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. En el presente caso, al haberse desestimado el recurso contencioso- administrativo y no apreciar la existencia de serias dudas de hecho o de derecho, debemos imponer a la parte actora las costas causadas.

Fallo

CON DESESTIMACIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO N. º 426/2015, INTERPUESTO POR LA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ADIF- ALTA VELOCIDAD CONTRA LA RESOLUCIÓN DE LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO, DE 20 DE ABRIL DE 2015, POR LA QUE, DESESTIMANDO EL RECURSO DE REPOSICIÓN, SE CONFIRMÓ LA IMPOSICIÓN A LA RECURRENTE DE UNA SANCIÓN DE MULTA POR IMPORTE DE 2.000 EUROS Y LA OBLIGACIÓN DE REPONER LAS OBRAS A SU ESTADO ANTERIOR COMO CONSECUENCIA DE LA INFRACCIÓN DE PLANTACIÓN EN ZONA DE POLICÍA SIN AUTORIZACIÓN O CONCESIÓN ADMINISTRATIVA, DEBEMOS:

PRIMERO.-DECLARAR LA CONFORMIDAD A DERECHO DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO.

SEGUNDO.-IMPONER A LA PARTE ACTORA LAS COSTAS DE LA PRESENTE INSTANCIA.

Una vez firme esta sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de procedencia con certificación de la misma.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo detreinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 4982- 0000-93-0426-15 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campoconceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92- 0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 4982-0000-93-0426-15 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D./Dña. RAFAEL VILLAFÁÑEZ GALLEGO, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día 05/04/17, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.