Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 248/2020, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1041/2017 de 17 de Junio de 2020

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2017/0021509

Procedimiento Ordinario 1041/2017

Demandante:D./Dña. Dionisio

PROCURADOR D./Dña. MIGUEL ÁNGEL MONTERO REITER

Demandado:AGENCIA ESTATAL CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTIFICAS

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

RESOLUCION DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIETIFICAS (CSIC)

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE MADRID

PROCURADOR D./Dña. BLANCA MARIA GRANDE PESQUERO

UNIVERSIDAD CARLOS III

PROCURADOR D./Dña. ISABEL AFONSO RODRIGUEZ

SENTENCIA NÚM. 248/2020

ILTMO. SR. PRESIDENTE:

D. Gustavo Lescure Ceñal

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Ángel Novoa Fernández

D. Enrique Gabaldón Codesido

En la Villa de Madrid, a 17 de junio de 2020

Visto el recurso contencioso-administrativo núm. 1041/2017 (y 1043/2017 acumulado) interpuesto por D. Dionisio, contra resoluciones del Presidente de la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y de los Rectores de la Universidades Autónoma, Carlos III y Complutense; habiendo sido parte demandada la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas y las Universidades Autónoma, Carlos III y Complutense.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, se presentó la demanda dentro del plazo legal.

SEGUNDO.-La parte demandada, en su contestación a la demanda, solicitó una sentencia confirmatoria de la resolución recurrida.

TERCERO.-Los autos tuvieron la tramitación que consta en los mismos.

CUARTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el 10 de junio de 2020, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente el Ilmo. Sr. Don Enrique Gabaldón Codesido, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Tras sucesivas ampliaciones del recurso y acumulación de procedimientos, los actos recurridos, como expone la demanda, son:

* Acuerdo del Presidente del CSIC y Rectores de las Universidades, de 31 de agosto de 2017, que acordaba el nombramiento del recurrente por 10 días y la apertura de un nuevo proceso electoral para la elección del Director del Instituto de Ciencias Matemáticas (ICMAT).

* Acuerdo de la Comisión Rectora del ICMAT, de 8 de septiembre de 2017, que fija el calendario del proceso electoral.

* Convocatoria de Junta del ICMAT de 18 de septiembre de 2017 y acta de la sesión.

* Acuerdo de Junta del ICMAT, de 29 de septiembre de 2017, de sustitución del puesto de Director.

* Acuerdo de Comisión Rectora del ICMAT, de 21 de septiembre de 2017, por el que se requería al recurrente para que diera inicio al proceso de elección de nuevo Director, con apercibimiento de avocación de funciones en caso de no hacerlo.

* Acuerdo de la Comisión Rectora del ICMAT, de 14 de noviembre de 2017, por el que se requiere al recurrente para que se limite en sus funciones a la gestión ordinaria del ICMAT; se le ordena que convoque el Claustro Científico para el inicio del nuevo proceso electoral; requiere que deje de realizar actuaciones en su interés personal; y se le advierte nuevamente con la avocación de funciones.

* Acuerdo del Presidente de la comisión Rectora de 5 de diciembre de 2017, de avocación de competencias del Director, ordenando convocatoria de Claustro para el día 12 de diciembre y Junta para el 18 de diciembre para elecciones.

* Acuerdo del Claustro del ICMAT, de 12 de diciembre de 2017, que informa sobre nombramiento del nuevo candidato al puesto, D. Plácido.

* Acuerdo de Junta de 18 de diciembre de 2017, sobre idoneidad del nombramiento del D. Plácido como Director.

* Acuerdo de Comisión Rectora, de 15 de febrero de 2018, que propone el nombramiento de D. Plácido.

* Acuerdo colegiado del Presidente del CSIC y rectores de las Universidades, de 16 de febrero de 2018, que nombra a D. Plácido, director del ICMAT.

SEGUNDO.-La demanda alega:

(1) vulneración de la doctrina de los propios actos y del principio de confianza legítima con la apertura del proceso electoral iniciado por resolución de 31 de agosto de 2017, así como de los actos posteriores también hasta el nombramiento del Sr. Plácido director del ICMAT, que son contrarios a derecho por ignorar la existencia de un proceso electoral en el que estaba informado favorablemente, como único candidato, el recurrente.

(2) Falta de motivación en el proceso de nombramiento, por no haber sido justificada la idoneidad, mérito y capacidad del Sr. Plácido.

(3) Ilegalidad del acuerdo de avocación de funciones del recurrente.

(4) Desviación de poder, por usar el CSIC el nombramiento del Sr. Plácido para impedir el nombramiento del recurrente que estaba pendiente.

Por lo que solicita el dictado de sentencia que anule los actos impugnados y reconozca como situación jurídica individualizada que el recurrente tiene derecho a que se culmine el proceso electoral iniciado en diciembre de 2014, con imposición de las costas a la Administración.

TERCERO.-La Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), comparece y se opone al recurso, alegando la inadmisión por extemporánea de la pretensión de terminación del proceso electoral de 2014, la inadmisión del recurso frente a la resolución de 31 de agosto de 2017, por ser un acto no recurrible de forma autónoma, falta de legitimación ad causam del recurrente, y la conformidad a derecho de la resolución recurrida. Solicitando el dictado de sentencia que desestime íntegramente el recurso con imposición al recurrente de las costas causadas.

La Universidad Autónoma de Madrid, comparece y se opone también al recurso, alegando su inadmisibilidad por falta de legitimación del recurrente, también por extemporaneidad para interponer la acción; en cualquier caso, se opone también a los motivos alegados de nulidad de las resoluciones impugnadas. Por lo que solicita la inadmisión de la demanda y, subsidiariamente, la desestimación de las pretensiones, con imposición al recurrente de las costas causadas.

La Universidad Carlos III, comparece y se opone al recurso, solicitando su inadmisión por falta de legitimación del recurrente, y por ser extemporánea la acción ejercitada. En cuanto al fondo estima ajustadas a derecho las resoluciones recurridas. Instando por todo ello la inadmisión de la demanda y, subsidiariamente, la desestimación de las pretensiones, con imposición al recurrente de las costas causadas.

CUARTO.-En conclusiones, el recurrente cifra las pretensiones ejercitadas en (a) la anulación de los actos impugnados por vicios de nulidad o anulabilidad invocados; (b) el reconocimiento como situación jurídica individualizada de su derecho a la culminación del proceso electoral comenzado en diciembre de 2014; (c) la condena en costas de la demandada.

A estas pretensiones se ha opuesto la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del recurrente.

La demanda se basa en que se reconozca como situación jurídica individualizada el derecho del recurrente a la culminación del proceso electoral comenzado en diciembre de 2014. Al efecto, alega que, tras el dictado por esta Sala de la Sentencia de 27 de abril de 2017, el ICMAT, avocaba sus competencias de convocatoria de elecciones, acordaba su readmisión por el plazo de 10 días para dar cumplimiento a la Sentencia y convocaba un nuevo proceso electoral para nombrar al Sr. Plácido, que había sido cesado para cumplir la sentencia. Mantiene que lo procedente era proseguir el proceso electoral iniciado en diciembre de 2014, que fue suspendido en 2015 por el cese del recurrente, y en el que había un único candidato propuesto, que era el propio recurrente.

Precedente de este recurso es el recurso 543/2015, resuelto por esta Sala en sentencia de 27 de abril de 2017, en el que el acto recurrido según ésta era 'la resolución del Presidente del Consejo Superior de Investigaciones Científicas y de los Rectores de la Universidad Autónoma de Madrid, Universidad Carlos III de Madrid y Universidad Complutense de Madrid de 2 de julio de 2015, por la que acuerdan dejar sin efecto el nombramiento del [recurente], profesor de investigación de OPLs, como director del Instituto de Ciencias Matemáticas (ICMAT). El cese se produce por la pérdida de confianza en la gestión del ICMAT, como consecuencia del informe de auditoría realizado sobre dicha gestión.'

El fallo estableció:

'Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de [recurrente], anulando la resolución recurrida por no ser conforme a derecho, declarando el derecho del recurrente a ser readmitido como Director de ICMAT; con expresa imposición de las costas causadas a la Administración demandada en los términos fijados en el fundamento de derecho último de esta sentencia.'

Con la readmisión del recurrente, el auto de 22 de enero de 2018 de esta Sala y Sección estimó ejecutada la anterior sentencia. Debiéndose además destacar que éste auto respondiendo a pretensión del recurrente razona: 'Consecuentemente con lo expuesto que recoge en síntesis la fundamentación jurídica del que deriva la parte dispositiva de la resolución judicial, hay que entender ejecutada la sentencia en sus propios términos, tal y como lo ha efectuado la resolución del Presidente del CSIC y los Rectores de la Universidad Complutense de Madrid, de la Universidad Autónoma de Madrid y de la Universidad Carlos III de Madrid de 31 de agosto de 2017, esto es, cesando a la persona que venía ostentando dicho cargo, D. Plácido y nombrando en su lugar a D. Dionisio al haber sido anulada la resolución acordando su cese.

Ahora bien, es ajeno a la resolución judicial el plazo que el Sr. Dionisio debe permanecer en el cargo como consecuencia de la expiración de su mandato (cuestión que como ya hemos dicho no se analiza en la sentencia) y menos aún cabe pronunciarse sobre la pretensión de que se ordene a los demandados para que se le nombre por un plazo de 4 años más que le corresponderían por el segundo mandato para el que fue elegido, por ser una cuestión que ni siquiera fue planteada en el recurso y sobre la que el Tribunal, por tanto, ni ha analizado ni se ha pronunciado, ni consta en la resolución administrativa impugnada ni en la sentencia , debiendo añadirse que ni siquiera, existe nombramiento al respecto por el citado plazo de 4 años.'

En cuanto al procedimiento de elección de Director iniciado en diciembre de 2014, este procedimiento concluyó sin nombramiento. Según los hechos descritos en la demanda, no se siguieron los trámites debidos y la resolución que le puso término fue nula. Sin embargo, lo determinante a los efectos del presente recurso es que dicho procedimiento no ha sido objeto de recurso contencioso- administrativo, o no lo ha sido en el presente recurso. De manera que ahora no es posible un pronunciamiento al respecto, por tratarse de una desviación procesal.

El Tribunal Supremo interpreta la desviación procesal en los términos siguientes ( STS 11 de noviembre de 2019, en casación 147/2018):

'Sobre la desviación procesal señala la Sentencia de esta Sala de 24 de Febrero de 2.003 , que el carácter revisor de las funciones que ejerce el orden jurisdiccional contencioso-administrativo determina la imposibilidad de alterar el objeto del proceso en relación con el que fue decidido por el acto administrativo impugnado. El art. 56 de la Ley de la Jurisdicción permite que en la demanda y en la contestación puedan alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración. El precepto se limita a admitir que se hagan valer nuevos motivos de impugnación del acto administrativo impugnado, pero no a permitir que se altere la naturaleza y esencia de dicho acto, que es el que constituye el objeto de la pretensión del recurrente. En el mismo sentido la sentencia de 15 de Junio de 1.992 cuando afirma que el planteamiento ex novo en la demanda implica una clara desviación procesal y una desvirtuación, por exceso, del carácter revisor de esta Jurisdicción, cuya finalidad básica inicial es 'revisar', volver a conocer, los mismos problemas que hayan sido planteados ya ante los órganos de gestión o de especial control o resolución de la Administración, con objeto de determinar si ésta se ha atemperado en su actuación al ordenamiento jurídico y ha constreñido o no derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados afectados.

Por otra parte, tal y como tiene declarado este Tribunal Supremo (entre otras, Sentencias de 30 de Noviembre de 1.983 , 1 de Febrero de 1.991 y 12 de Noviembre de 1.996 ), no admite el proceso contencioso-administrativo la desviación procesal producida al pretenderse en vía jurisdiccional cuestiones nuevas, sobre las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, no procediendo en consecuencia hacer pronunciamiento alguno sobre las mismas, al ser peticiones que no fueron objeto de la resolución administrativa impugnada, sin que sea óbice a ello lo dispuesto en los artículos 33.1 y 56.1 de la Ley Jurisdiccional , ya que si tales normas permiten nuevas alegaciones o motivos nuevos, en modo alguno autorizan que puedan modificarse, alterarse o adicionarse a las peticiones instadas en vía administrativa otras nuevas en esta vía jurisdiccional no formuladas ni cuestionadas ante la Administración, de manera que no es admisible que se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional.'

En consecuencia, no se puede reconocer ni dar por probado un derecho del recurrente a que continúe un procedimiento, que ya terminó en una resolución firme, por no recurrida.

QUINTO.-Respecto de la legitimación activa en el presente recurso contencioso-administrativo. La condición de candidato en el procedimiento de nombramiento de Director del ICMAT dotaría al recurrente de legitimación. Una vez establecido que dicho procedimiento terminó y no ha sido recurrido en forma, se opone la falta de legitimación del recurrente respecto de la convocatorio de 2017, frente a la que sí interpone recurso contencioso-administrativo.

Los recurridos alegan la inadmisibilidad del recurso de apelación por carecer el recurrente de legitimación activa por no concurrir a la convocatoria de 2017, de ahí que carezca de interés legítimo según el art. 19 a) LJCA.

El recurrente, no justifica otra legitimación que la derivada del invocado derecho en el procedimiento de 2014. El recurrente, en conclusiones (último folio tercer párrafo) reconoce que no se presentó al proceso de 2017 por considerarlo ilegal y desconocer del proceso en el que era el candidato elegible.

La jurisprudencia sobre la cuestión ha señalado ( STS de 23 de abril de 2005, en casación 6154/2002):

'Previamente al análisis del motivo, interesa subrayar si concurre en el recurrente la excepción de falta de legitimación activa, para lo cual partimos de la consideración inicial que la legitimación es un presupuesto inexcusable del proceso, que implica en el proceso contencioso- administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, en STS, 3ª, 7ª de 11 de febrero de 2003 , al resolver el recurso nº 53/2000 ), así como en la jurisprudencia constitucional (por todas, la STC 65/94 ), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (como subraya esta última jurisprudencia en SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4 ).

Para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional ( SSTC núms. 197/88 , 99/89 , 91/95 , 129/95 , 123/96 y 129/2001 , entre otras).

En efecto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala ha señalado:

a) Por interés, que la normativa vigente califica bien de 'legítimo, personal y directo', o bien, simplemente, de 'directo' o de 'legítimo, individual o colectivo', debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

b) Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

c) Ese 'interés legítimo', que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de 'personal y directo', pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, de este último, 60/1982, de 11 octubre , 62/1983, de 11 julio , 160/1985, de 28 noviembre , 24/1987 , 257/1988 , 93/1990 , 32 y 97/1991 y 195/1992 , y Autos 139/1985, 520/1987 y 356/1989 ) han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superado y más amplio que aquél sino también que es, por sí, autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona.

d) Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994 , la legitimación 'ad causam' conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997 , se parte del concepto de legitimación 'ad causam' tal cual ha sido recogido por la doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera vital de intereses y la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente.

e) La legitimación no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular aquí no contemplada porque en ese caso se estaría privando de toda efectividad real el criterio de la legitimación previsto en el artículo 19 de la Ley 29/98 , ni comprende un interés frente a agravios potenciales o futuros (conforme ha señalado reiterada jurisprudencia de esta Sala, por todas las SSTS de 8 de julio de 1986 , 31 de mayo de 1990 , 4 de febrero de 1991 y 14 de marzo de 1997 )'

Por ello la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística.

En este caso, el recurrente no participa como candidato en el proceso iniciado en 2017, de manera que la estimación de su recurso contencioso-administrativo contra la convocatorio y los actos posteriores dentro del mismo proceso, no afectaría a su situación jurídica, lo que convierte la impugnación de esos actos en una mera defensa de la legalidad, que no confiere legitimación activa.

Por lo que también debe ser inadmitido el recurso contra la iniciación y los actos del proceso electoral para la elección del Director del ICMAT.

SEXTO.-Únicamente podría entenderse válidamente interpuesto el recurso y con legitimación activa del recurrente respecto del acuerdo de avocación de funciones del Director del Instituto por parte de la Comisión rectora del ICMAT, en cuanto fue sujeto de la avocación.

Sin embargo, el acuerdo de avocación tiene un fundamento real, las acreditadas dilaciones no justificadas del recurrente en la convocatoria del proceso electoral. Y, en segundo lugar, la avocación se realiza en aplicación de previsiones normativas al efecto, el art.10 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, según habilitación del art.6 del convenio de creación del Instituto, a los efectos de continuar con el procedimiento electoral. De manera que no se aprecia vulneración alguna en el acuerdo.

Por todo lo cual el recurso debe ser desestimado.

SÉPTIMO.-Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1992, de 13 de julio, procede imponer las costas procesales a la recurrente si bien, por aplicación de lo dispuesto en el número 3 del artículo citado, la cifra máxima por este concepto se limitará a la cantidad de 1000 euros para cada una de las partes recurridas, a la que se añadirá el IVA correspondiente.

Vistos los preceptos citados y demás concordantes de pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo núm. 1041/2017 (y 1043/2017 acumulado) interpuesto por D. Dionisio, contra los actos relacionados en el anterior Fundamento Jurídico Primero.

Se condena al pago de las costas causadas en el presente recurso a la parte demandante con la limitación que respecto de su cuantía se ha realizado en el último fundamento de derecho.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá presentarse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación(sin perjuicio, en su caso, de lo dispuesto en el artículo 2.2 del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril , de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia), acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente; previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

DILIGENCIA DE PUBLICACIÓN.- La extiendo yo, el/la Letrado/a de la Administración de Justicia, para hacer constar que en el día de hoy se entrega la anterior sentencia debidamente firmada por los Magistrados que la dictan, se publica la misma mediante firma de la presente conforme a lo establecido en el art. 204 de la LEC y se procede a su notificación a las partes. Así mismo llévese el original al archivo para sentencias, dejándose testimonio suficiente en autos, de lo que doy fe.

Madrid, a 17 de junio de 2.020