Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 2482/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2354/2015 de 07 de Diciembre de 2017

Encabezamiento

1
SENTENCIA Nº 2482/2017
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON SEDE EN MALAGA. SECCION PRIMERA
R. APELACIÓN Nº 2354/2015
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
MAGISTRADOS
Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR
Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO
____________________________________
En la ciudad de Málaga, a 7 de diciembre de 2017.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, compuesta en su Sección Funcional Primera por los Ilmos. Magistrados referenciados al
margen, el recurso de apelación núm. 2354/2015, interpuesto por International Investments & Property
Developments, S.A., representada por Dª Alejandra Benítez Cruz y defendida por D. Mauro Cruz-Conde Lleó
contra la Sentencia dictada en fecha 5 de mayo de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3
de Málaga , figurando como parte apelada el Excmo. Ayuntamiento de Marbella, representado por Dª Amalia
Chacón Aguilar y defendido por Dª Laura Urbaneja Vidales.
Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

Primero .- En fecha 5 de mayo de 2015 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Málaga dictó Sentencia en los autos de procedimiento ordinario nº 376/2012 por la que vino a desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por International Investments & Property Developments, S.A., frente a la inactividad del Excmo. Ayuntamiento de Marbella ante la reclamación de cantidad formulada por incumplimiento de convenio urbanístico.

Segundo .- Contra la mencionada resolución judicial Dª Alejandra Benítez Cruz, en representación de International Investments & Property Developments, S.A., interpuso en tiempo y forma recurso de apelación en base a los motivos que se exponen en el escrito de recurso, los cuales se tienen por reproducidos en aras a la brevedad.

Tercero .- El Excmo. Ayuntamiento de Marbella, a través de su representación procesal, formuló escrito de oposición al recurso de apelación presentado por la parte actora, oponiéndose a su estimación por las razones que se hacen constar en el correspondiente escrito, que se tienen igualmente por reproducidas.

Cuarto .- Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo y personadas las partes en legal forma sin que ninguna de ellas solicitara vista, conclusiones o prueba, se señaló para votación y fallo, lo que se llevó a efecto.

Quinto .- En la tramitación del recurso se han observado las prescripciones legales, salvo determinados plazos procesales, dado el cúmulo de asuntos pendientes ante esta Sala.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

Primero .- Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 5 de mayo de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Málaga en los autos de procedimiento ordinario 376/2012, en los que se venía a impugnar la inactividad del Excmo. Ayuntamiento de Marbella ante la reclamación de cantidad formulada por incumplimiento de convenio urbanístico.

El pronunciamiento desestimatorio de la Sentencia impugnada descansa, resumidamente -previa desestimación de la causa de inadmisibilidad opuesta por la demandada consistente en la falta de justificación de la cumplimentación del requisito a que hace referencia el artículo 45.2.d) de la Ley jurisdiccional - en las siguientes consideraciones: pudiendo entablarse el recurso (y obtenerse la estimación de una concreta pretensión) contra un acto administrativo, expreso o presunto, o contra la inactividad de la Administración, la recurrente cita expresamente los artículos 25.2 y 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que nos sitúa, con claridad meridiana, en el ámbito de la inactividad; el planteamiento del recurso, sin embargo, no se circunscribe a invocar la existencia de un convenio válido del que resultara una obligación de pago de cantidad (lo que limitaría el análisis a la constatación de la efectiva existencia de una obligación dimanante del convenio y la realización de la reclamación dentro del plazo prescriptivo) sino que ofrece una fundamentación jurídica propia del proceso revisor del acto, como si de la negativa al abono de una indemnización a la que tiene derecho la recurrente se tratase; de tenerse por interpuesto el recurso frente a la inactividad la consecuencia ha de ser la de su inadmisión, tanto por anudar la supuesta obligación de pago de la Administración no ya al cumplimiento del convenio sino a su incumplimiento como por ser extemporáneo el recurso; desde la perspectiva del proceso revisor ordinario contra el acto, al no ser admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual por imponerlo así las exigencias de interés público que justifican la referida potestad, no es posible alegar un incumplimiento del convenio sobre la base de afirmar un derecho subjetivo a la creación de la norma, provocando la falta de modificación del planeamiento una correlativa pretensión de restitución de aquello que se entregó por causa del convenio y la de ser indemnizados los daños generados a la parte que confió en el buen fín del convenio; para la indemnizabilidad del lucro cesante lo cierto es que la responsabilidad patrimonial en estos casos no cubre el beneficio esperado de la venta de los terrenos o de la hipotética promoción hotelera, sin que el particular pueda exigir más indemnización que la derivada del posible ingreso indebido o del enriquecimiento sin causa que la Administración haya podido experimentar a consecuencia de la prestación; en cuanto a la restitución de aquello que se entregó por causa del convenio encuentra su posible fundamento, en exclusiva, en la acción de enriquecimiento sin causa; la vía adecuada, en cualquier caso, en estos supuestos en los que no se produce un cambio de planeamiento no parece que sea la de la resolución del contrato por incumplimiento y petición de daños y perjuicios ex artículo 1124 del Código Civil , pues no puede hablarse de incumplimiento de una obligación que no existe para el Ayuntamiento, por lo que la infracción del derecho objetivo que denuncia el recurrente no puede ser considerada.

Segundo .- Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación la parte actora aduciendo, en síntesis, previa exposición de los hechos reputados relevantes: que la sentencia ha desconocido que existe una obligación de la Administración de indemnizar a la apelante contraída en el convenio, provocando con ello que la Administración no actúe con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico y conculque los principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de legalidad que consagran los artículos 9.3 y 103 de la Constitución ; que teniendo los convenios urbanísticos de planeamiento la consideración de contrato administrativo especial, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1.b) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , se rigen por sus normas específicas, por la normativa de contratos del sector público, por el resto de la normativa administrativa y, en último término, por las normas de Derecho privado, siendo sus determinaciones de obligado cumplimiento para las partes firmantes; que si el convenio, como reconoce la jurisprudencia, no puede condicionar el cumplimiento de una función pública como es la facultad de planeamiento ello no significa que el apartamiento de los acuerdos alcanzados no tenga consecuencias jurídicas para la Administración, la cual resulta obligada en virtud del convenio suscrito a abonar a la apelante la indemnización prevista en la estipulación V, no constando que el convenio haya sido resuelto ni anulado a través de los mecanismos oportunos; que tampoco puede acogerse lo alegado por el Ayuntamiento en cuanto a la prescripción de la acción, al no haber transcurrido más de cuatro años entre la fecha en que fue aprobada definitivamente la revisión y la de presentación de la reclamación, además de ser el plazo de prescripción el de quince años que contempla el artículo 1964 del Código civil ; que tanto si se considera que el recurso se ha interpuesto en virtud del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional como si se entiende que lo fue en virtud del artículo 25.2 de dicho Cuerpo legal la consecuencia no puede ser otra que la declaración del derecho de International Investments & Property Developments, S.A. a percibir la indemnización, en virtud del principio antiformalista del que se reviste la jurisdicción en la que nos encontramos; y que tampoco puede inadmitirse el recurso por extemporáneo, pues se está recurriendo el silencio de la Administración y, conforme a reiterada jurisprudencia, el silencio puede ser recurrido sine die .

El Excmo. Ayuntamiento de Marbella, a través de su representación procesal, se opuso a la estimación del recurso de apelación formalizado de contrario por resultar evidente que el recurso fue entablado contra la inactividad administrativa y que en este caso no concurría el presupuesto de la existencia de una obligación basada en un título de carácter incuestionable -o, lo que es igual, el derecho a obtener una prestación concreta-, no constituyendo el artículo 29 de la Ley jurisdiccional cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento de obligaciones que requieren de la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución, además de ser, en todo caso, el recurso extemporáneo -a cuyo efecto no cabe extrapolar la doctrina jurisprudencial referida al cómputo del plazo en los supuestos de silencio administrativo, distintos de la inactividad, propiamente dicha- y de ser la acción ejercitada en la vía administrativa, igualmente, extemporánea por transcurso de un plazo superior al de cuatro años que contempla el artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria desde que fuera denegada la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella en el año 1998.

Para el caso de no ser acogida la anterior argumentación opone, asimismo, la Administración apelada en su escrito la circunstancia de adolecer el convenio urbanístico suscrito de causa ilícita y torpe y de ser la cláusula penal abusiva, estando incursa en causa determinante de la nulidad de pleno derecho.

Tercero .- El análisis de las cuestiones suscitadas en esta segunda instancia aconseja partir de las siguientes premisas fácticas, que quedaron incontrovertidas en la litis y resultan, en todo caso, de la documental obrante en autos (cuya autenticidad no ha sido impugnada y con la eficacia probatoria, en consecuencia, que determinan los artículos 319 y 326 de la Ley 1/2000 , de 7 de enero, de aplicación supletoria en este ámbito jurisdiccional específico): a) International Investments & Property Developments, S.A., propietaria de una parcela de 1.000.000 metros cuadrados clasificada en el planeamiento urbanístico entonces vigente como no urbanizable y el Excmo. Ayuntamiento de Marbella suscribieron el 12 de julio de 1994 un convenio por cuya virtud, por lo que aquí interesa, el ente local se comprometía a clasificar la parcela como suelo urbanizable programado en la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística del municipio que se estaba tramitando en esa fecha, reservándose el exceso de aprovechamiento del sector en el que se incluyese y cediendo a favor de la aludida mercantil el aprovechamiento lucrativo que le correspondiese, en concepto de cesión obligatoria y gratuita, en tanto que International Investments & Property Developments, S.A. se comprometía a segregar de su parcela dos porciones de terreno con superficies de 381.700 metros cuadrados y de 15.000 metros cuadrados, que cedería al Ayuntamiento.

En el convenio en cuestión se preveía específicamente el supuesto de que el documento de revisión del Plan General no recogiese para la parcela de la aquí recurrente la edificabilidad y condiciones urbanísticas pactadas en dicho documento, incluyendo para tal eventualidad una estipulación consistente en el deber de indemnizar a la sociedad del siguiente tenor: 'para el supuesto de que una vez aprobado la Revisión del P.G.O.U. no se recojan para la parcela propiedad de la Mercantil IIPD, S.A. las condiciones urbanísticas pactadas o la edificabilidad fuese inferior, el M.I. Ayuntamiento de Marbella compensará proporcionalmente las diferencias que pueden ocasionarse en el sector de planeamiento URP-VB-2 'Elviria Sur', y en otro contiguo, si no hubiera aprovechamiento para compensar aquél. Las partes valoran a efectos de posibles indemnizaciones a razón de 15.000 Pts/m2 edificable'.

b) Tras acordar la Comisión Provincial de Urbanismo el 20 de julio de 1998, en atención a la intensidad de las determinaciones de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística aprobada provisional por el Excmo. Ayuntamiento de Marbella, la suspensión de la entrada en vigor del Plan en su integridad, requiriendo al referido Ente local la subsanación de las deficiencias observadas, fue denegado el expediente de cumplimiento y, al propio tiempo, la aprobación definitiva de la revisión por acuerdo de la Comisión Provincial aludida de 21 de julio de 2003, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 5 de septiembre de ese mismo año, requiriendo la Comisión al Excmo. Ayuntamiento a fín de que iniciara nuevo expediente de revisión al amparo de la ya entonces vigente Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

c) Finalmente y previos los oportunos trámites fue aprobada con carácter definitivo la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Málaga por Orden de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía de 25 de febrero de 2010 sin que se incluyeran en el nuevo instrumento de planeamiento las determinaciones urbanísticas y edificabilidad previstos en el convenio.

d) El 20 de mayo de 2011 International Investments & Property Developments, S.A. presentó escrito solicitando el abono de una indemnización ascendente a 8.113.500 euros más los intereses legales correspondientes desde que la demandante entregó las fincas a la Administración.

Cuarto .- Sobre las premisas fácticas que anteceden debemos significar, ante todo, que la confusa invocación de normas procesales y sustantivas y doctrina jurisprudencial reputados aplicables y argumentación vertida en apoyo de la pretensión resarcitoria deducida en la instancia dificulta notablemente en este caso esclarecer cual era, en concreto, el tipo de actuación administrativa impugnada y, más en concreto, como se pone de relieve por el Juez a quo en la Sentencia apelada, si nos encontramos ante un recurso contra la inactividad de la Administración o, más bien, ante un recurso contra la desestimación por silencio de la solicitud de indemnización deducida por los daños y perjuicios diamantes del incumplimiento de un convenio de planeamiento siendo de destacar que, en cualquier caso, lo que sí resultaría inadmisible, por constituir clara desviación procesal, es que se tratase de una acción resolutoria de un convenio, habida cuenta que no se pidió en la vía administrativa previa resolución alguna del convenio en su momento suscrito con base al incumplimiento de la Administración -resolución que, en principio, solo obliga a la recíproca restitución de aportaciones, debiendo reintegrar el Ayuntamiento a la mercantil actora en la propiedad y posesión de los terrenos cedidos- sino que se instó directamente el resarcimiento de los daños y perjuicios que se aducían producidos por no haber recogido el documento de revisión las determinaciones urbanísticas convencionalmente fijadas.

Pues bien, lo cierto es que, sustentándose la reclamación formulada en la vía administrativa previa en las disposiciones contenidas en el artículo 1124 del Código Civil y en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el recurso fue entablado contra la 'inactividad y falta de contestación' del Excmo. Ayuntamiento de Marbella ante la reclamación de cantidad formulada por incumplimiento del convenio urbanístico, según se expuso en el escrito de interposición, aludiéndose posteriormente en el escrito de demanda, a la hora de delimitar el objeto del recurso (fundamento de derecho V de los que la litigante denominó 'fundamentos jurídico- procesales') a la 'inactividad' y, lo que es más importante, con mención específica de los artículos 25 y 29 de la Ley jurisdiccional , por lo que estimamos acertada la conclusión alcanzada por el Juez a quo en la Sentencia apelada en cuanto a que, en puridad, nos encontramos ante un recurso entablado frente a la inactividad de la Administración Pública.

Quinto.- La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de una forma genérica, señala que a la expresada Jurisdicción Contencioso- Administrativa, 'respetando la tradición de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución , se le asigna el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa sujeta a Derecho Administrativo'.

La amplitud de este último concepto, en el que, se incluyen la misma inactividad de la Administración pública así como su actuación por vía de hecho, puede conducir a afirmar que la nueva Ley jurisdiccional termina, formalmente, con el tradicional planteamiento, que continuaba plasmado en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 27 de diciembre de 1956, que configuraba al recurso contencioso-administrativo como un recurso al acto o contra el acto administrativo, lo que, irremisiblemente, exigía una previa actuación administrativa, concretada en un acto -expreso o presunto-, para poder activar contra el mismo, al objeto de proceder a su revisión desde una exclusiva perspectiva de legalidad, el recurso contencioso-administrativo, de carácter jurisdiccional. Se estaba, pues, como ha señalado la doctrina y destaca la STS 1 junio 2004 , en presencia de una revisión jurisdiccional «a posteriori» de la actuación administrativa.

La Ley 29/1998, por tanto, amplía considerablemente el ámbito de la actuación administrativa impugnable de las Administraciones Públicas, tomando en consideración nuevos 'mecanismos de expresión' de tal actuación o perfilando, en sentido expansivo, los ya existentes y, así, tras considerar como actividad impugnable en su artículo 1.1 ' la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo ', especifica el artículo 25 que ' El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos ', añadiendo este último precepto legal, en su segundo apartado, que ' También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley '.

La propia Ley jurisdiccional ofrece el concepto de lo que ha de entenderse por inactividad en su artículo 29, a cuyo tenor ' 1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. 2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 '.

Sexto .- La posibilidad legalmente establecida de interponer un recurso Contencioso-Administrativo directo contra la inactividad de la Administración, como afirman las SSTS 18 febrero 2005 (casación en interés de ley 24/2003) y 6 febrero 2008 (casación 1808/2003), es un mecanismo dispuesto para la impugnación del incumplimiento, por parte de la Administración, de obligaciones que le son directamente exigibles y cualquiera que sea la naturaleza de la prestación que constituya el objeto de ese compromiso, lo que equivale a aceptar que la pasividad o inactividad administrativa susceptible de impugnación podrá ir referida a obligaciones de dar, hacer o no hacer ( artículo 1088 del Código civil ).

De otro lado y como pone de manifiesto la STS 18 noviembre 2008 (casación 1990/2006 ), ' Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos: «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla.

De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso- Administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad» ', incidiendo la STS 18 febrero 2005 antes citada, asimismo, en la consideración de la inaplicabilidad del artículo 29 de la Ley jurisdiccional cuando la norma reconozca a la Administración un margen de discrecionalidad.

En el mismo sentido se pronuncia la más reciente STS 10 octubre 2017 (casación 899/2016 ) que, trayendo a colación la doctrina expuesta en las Sentencias de 12 de abril de 2011 (casación 4990/08 ) y de 18 de noviembre de 2008 (casación 1920/2006 ), puntualiza que ' Esta Sala reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración, establecido en el artículo 29 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ', especificando las SSTS 14 diciembre 2007 (casación 7081/2004 ) y 1 octubre 2008 (casación 1698/2004 ) que en estos supuestos de existencia de cierto margen de actuación o apreciación por la Administración lo procedente no es entablar el recurso contra la inactividad material de la Administración sino que '(...) en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso Contencioso-Administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración '.

Para determinar cual es el tipo de prestaciones a que hace referencia el precepto, por otra parte, resultan sumamente ilustrativos los ejemplos citados en la motivación de la enmienda 286 que, en la tramitación parlamentaria, aportó el grupo socialista y luego hizo suya la Comisión, y que añadió al entonces artículo 28, que únicamente contemplaba el supuesto de inactividad de la Administración en procedimientos iniciados de oficio, el inciso relativo a 'prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas'.

Según la motivación de la referida enmienda que consta en el Diario de Sesiones del Congreso de 24 de noviembre de 1997, 'El derecho que reconoce este apartado está justificado en la necesidad de establecer un instrumento judicial eficaz y de tramitación rápida, para obligar a la Administración a que adopte los actos destinados a ejecutar acuerdos o resoluciones firmes y definitivos, de los que existen numerosos en la amplísima actividad de la Administración pública: acuerdos del Jurado de Expropiación ordenando el pago del justiprecio; actos de ejecución de medidas para proteger el medio ambiente o para evitar molestias insalubres, nocivas o peligrosas; no otorgamiento material de una licencia, cuya procedencia ha sido reconocida; no ejecución de medidas de seguridad laboral en el trabajo; actos que reconocen la procedencia del pago de intereses en la contratación o en el justiprecio; y muchos otros supuestos'.

Séptimo .- Descendiendo al caso concreto aquí examinado lo cierto es que los fundamentos fácticos y jurídicos en que se sustenta la pretensión no resultan reconducibles a ninguno de los supuestos considerados normativamente como de inactividad administrativa.

En efecto, partiendo de la premisa de que, como la propia recurrente viene a admitir en su escrito, los convenios urbanísticos carecen de virtualidad para comprometer la potestad del planeamiento, según doctrina jurisprudencial reiterada que concluye en la indisponibilidad de tales potestades por vía convencional -por todas SSTS 2 octubre y 16 junio 2014 ( casación 2229/2012 y 1537/2011 , respectivamente) y las que en ellas se citan- lo anterior no significa que de estos convenios no resulten obligaciones para las partes ni que el incumplimiento de las mismas no haya de surtir efectos o consecuencias jurídicas, lo que incluye el compromiso de promover la modificación del planeamiento en los términos acordados que la Administración asume, sin perjuicio de su resultado último -en términos del artículo 30.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , vinculando a las partes ' para la iniciativa y tramitación del pertinente procedimiento sobre la base del acuerdo respecto de la oportunidad, conveniencia y posibilidad de concretas soluciones de ordenación '- y, en tal sentido, también es consolidada la doctrina jurisprudencial que asigna a los convenios urbanísticos una naturaleza contractual [ SSTS 16 junio 2014 (casación 1537/2011 ) y 15 diciembre 2016 (casación 1900/2015 ), entre otras], siéndoles aplicables, en consecuencia, las reglas generales sobre el incumplimiento de las obligaciones.

En este marco concreto de la inactividad administrativa, sin embargo, excluida toda posibilidad de instar la resolución del convenio -que hubiera debido encauzarse por la vía del recurso contra el acto, además de exigir la previa formulación de la correspondiente solicitud ante la Administración Pública, como hemos dicho- la obligación que pretende hacerse efectiva (esto es, el abono de la indemnización pactada para el específico supuesto de no incorporarse al documento de revisión las determinaciones urbanísticas previstas en el convenio) no merece, en absoluto, la calificación de obligación directamente dimanante del convenio pues la efectividad de la referida obligación de resarcimiento requiere: primero, la constatación de que en el documento aprobatorio de la revisión no se han introducido, total o parcialmente, las determinaciones pactadas; segundo, la verificación de la imposibilidad de indemnizar a International Investments & Property Developments, S.A. con la edificabilidad pactada en los dos sectores especificados en el convenio (en denominado URP- VB-2 'Elviria Sur' y otro contiguo'); y tercero, la cuantificación de la indemnización correspondiente mediante la previa determinación de los metros cuadrados edificables.

Menos aún podemos concluir que nos encontremos ante obligaciones directamente exigibles cuando el tenor literal mismo de la cláusula indemnizatoria no parece avalar la tesis de que el Ayuntamiento había de compensar en metálico la falta de incorporación de las determinaciones urbanísticas pactadas al instrumento de planeamiento que se estaba tramitando a la fecha de suscripción del convenio, pues lo que se preveía, en concreto, no era sino la compensación proporcional de las diferencias en un concreto sector de planeamiento, a cuyo efecto se incluía una concreta valoración del aprovechamiento.

Nos encontramos, consecuentemente con ello, ante una reclamación cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo y, en su caso, un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales de este orden contencioso administrativo para cuya efectividad el artículo 29 no constituye cauce procesal idóneo, según el concepto legal de inactividad a que hemos hecho mención y la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta.

Octavo .- Pero es que, en cualquier caso y aún de reputarse que existen obligaciones concretas dimanantes del convenio en su momento suscrito entre los litigantes aptas para ser hechas efectivas por el mecanismo del recurso contra la inactividad de la Administración Pública o que el recurso fue entablado no ya contra la inactividad administrativa sino contra la desestimación por silencio de la solicitud de resarcimiento en su momento formulada con sustento en el incumplimiento por el ente municipal de las obligaciones que, en virtud del aludido convenio, había asumido dicha Administración local no podemos dejar de significar que se opondría de todo punto a la prosperabilidad de la pretensión la circunstancia de haber prescrito el derecho a reclamar de la mercantil actora.

Como admite expresamente la recurrente y adujo la Administración apelada nos encontramos ante un contrato administrativo especial, como resulta de lo dispuesto en el artículo 19.1.b) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , vigente al tiempo de ser formulada la reclamación ( artículo 4.2 de la Ley de Contratos del Estado , Texto Articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, vigente al tiempo de suscripción del convenio, de similar contenido), al tener objeto distinto a los expresados en el apartado 1.a) del mencionado precepto legal pero estar indudablemente vinculado al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla sin tener expresamente atribuido el carácter de contrato privado conforme al párrafo segundo del artículo 20. 1, asignando a los convenios de planeamiento específicamente el artículo 30.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , a todos los efectos, carácter jurídico administrativo y, en tal sentido, la STS 12 diciembre 2014 (casación 3875/2012 ), con cita de la previa STS 25 de mayo de 2009 (rec. 4808/2005 ) afirma que ' No cabe entender que cuando las administraciones participan en la suscripción de convenios urbanísticos -sean éstos de mera gestión; o, con menor razón aún, si se trata de convenios de planeamiento- y asumen en ellos obligaciones de colaboración mutua, actúen como meros particulares, sino que lo hacen en el ámbito de las respectivas competencias que legalmente tienen atribuidas y con vistas a la realización de los intereses públicos de cuya satisfacción son responsables. Actúan, por decirlo en feliz expresión conocida por todos, dentro el ámbito del 'giro' o del 'tráfico administrativo' que les resulta propio a cada una de ellas '.

Resultan de aplicación a dichos convenios, en consecuencia, con carácter prioritario o preferente, sus propias normas específicas. En su defecto y por lo que hace, en concreto, a sus efectos y extinción, los convenios urbanísticos se rigen por las disposiciones legal y reglamentarias aplicables en materia de contratación administrativa y, supletoriamente, devienen aplicables las restantes normas de derecho administrativo.

Solo en defecto de todas las anteriores es dable acudir a las normas de derecho privado, como se infiere sin género de dudas de los términos literales del artículo 19.2 de la mencionada Ley 30/2007 .

Así las cosas y en cuanto al plazo de prescripción del derecho a reclamar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por las partes en el convenio urbanístico -o, lo que es igual, para la efectividad de la denominada responsabilidad contractual-, devienen aquí aplicables los plazos prescriptivos que contempla la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o, en el caso de nuestra Comunidad Autónoma, el Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de Andalucía, norma específica del ordenamiento jurídico administrativo que excluye la ausencia de previsión legal que autorizaría la aplicación supletoria del Código Civil y, en consecuencia, el plazo prescriptivo de quince años previsto en el artículo 1964 de este último Cuerpo legal que postula la apelante.

Hay que estar, en suma, a los plazos de prescripción que, para las obligaciones de la Hacienda Pública [entre cuyas fuentes se incluyen, claro está, los convenios de los que, como aquí acontece, dimanan obligaciones de tipo pecuniario, a los que alude de modo expreso el artículo 21 de la Ley 47/2003 con específica referencia, además de a las obligaciones que tienen por causa prestaciones o servicios, a las resultantes de los convenios de colaboración o encomienda de gestión] contempla la normativa presupuestaria, cuyo artículo 30.1.a) -de idéntico tenor al del artículo 25.1.a) de la Ley estatal- fija en cuatro años el plazo de prescripción tratándose del ' derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda de la Junta de Andalucía de toda obligación que no se hubiere solicitado con la presentación de los documentos justificativos ', plazo que se contará ' desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación '.

Es el plazo aludido de cuatro años contemplado en la normativa presupuestaria el que se reputó igualmente aplicable por la Sección funcional tercera de esta misma Sala en Sentencia de 24 de abril de 2017, dictada en el recurso de apelación núm. 1387/2015 .

Noveno .- En cuanto el dies a quo debemos reputar como tal el día en que fue denegada la aprobación definitiva por el órgano competente (esto es, en el año 2003) que es cuando la mercantil actora y aquí apelante pudo ejercitar su acción pues, como puso de manifiesto el Excmo. Ayuntamiento de Marbella en su escrito de oposición, el proceso de revisión de un instrumento de planeamiento puede finalizar tanto con la aprobación definitiva del mismo como con su denegación definitiva, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y resulta indiscutible que con dicho acuerdo se puso término al procedimiento de revisión al que habían de incorporarse las determinaciones especificadas en el convenio urbanístico suscrito entre apelante y apelada, como corrobora el hecho de requerirse en el mismo acuerdo denegatorio la incoación de nuevo expediente de revisión.

De hecho y como acredita en debida forma la documental aportada por la Administración demandada en la instancia ya en el año 2001, tras el acuerdo suspensivo adoptado por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo en fecha 20 de julio de 1998 (en el cual se había rechazado la procedencia del cambio de clasificación, como resulta del documento núm. 2 de los aportados por el Excmo. Ayuntamiento de Marbella con su escrito de contestación), instó la apelante la compensación económica sustitutoria prevista en el Convenio poniendo de manifiesto la imposibilidad de que el convenio fuera recogido en la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística en los términos en que se había pactado, no constando que fuera formulada reclamación alguna posterior, por lo que a la fecha en que fue presentada la solicitud a que vino referida la inactividad -o, en el mejor de los casos, desestimación por silencio- había transcurrido sobradamente el plazo prescriptivo de cuatro años.

Décimo .- En materia de costas procesales en la presente alzada, deben imponerse a la parte recurrente por la desestimación del recurso, como se previene como regla general en el artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional .

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por Dª Alejandra Benítez Cruz, en representación de INTERNATIONAL INVESTMENTS & PROPERTY DEVELOPMENTS, S.A., contra la Sentencia dictada el 5 de mayo de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 3 de Málaga , confirmando la resolución apelada e imponiendo a lA recurrente de las costas procesales de esta segunda instancia.

Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante una Sección de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina el artículo 86.3 de la Ley jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, recurso que habrá de prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la presente Sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del mismo Cuerpo legal .

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal al rollo de apelación, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.