Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 261/2019, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 80/2019 de 22 de Mayo de 2019

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.1
A CORUÑA
SENTENCIA: 00261/2019
Ponente: Dª. María Dolores Rivera Frade.
Recurso: Recurso de Apelación 80/2019.
Apelante: Arturo .
Apelada: Concello de Redondela (Pontevedra).
EN NOMBRE DEL REY
La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia ha
pronunciado la
SENTENCIA
Ilmos./as. Sres./as.
D. Fernando Seoane Pesqueira, presidente.
D. Benigno López González
Dª. María Dolores Rivera Frade
A Coruña , a 22 de mayo de 2019 .
El recurso de apelación número 80/2019, pendiente de resolución ante esta Sala, fue promovido por
D. Arturo , representado por la Procuradora Dª. María Jesús Nogueira Fos y dirigido por el Letrado D. Julio
Cesar Dorado Calviño, contra la sentencia nº. 249/2018 de fecha 29 de noviembre de 2018, dictada en el
procedimiento abreviado nº. 295/18 por el Juzgado de lo contencioso-administrativo Num. 2 de Vigo , sobre
provisión plazas policía local, siendo parte apelada el Concello de Redondela (Pontevedra), representado por
el Procurador D. José Lado Fernández y dirigido por el abogado D. Jesús Lorenzo Cuervo.
Es Ponente la Ilma. Sra. Dª. María Dolores Rivera Frade.

Antecedentes

PRIMERO .- Se dictó, por el Juzgado de instancia, la resolución referenciada anteriormente, cuya parte dispositiva dice: 'Desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. Julio Dorado Calviño, en nombre y representación de D. Arturo frente al Concello de Redondela y la inactividad consistente en el incumplimiento del mandato legal que le impone el deber de convocar concurso oposición para la provisión de plazas de policía local, de conformidad con lo dispuesto en la DA 2ª de la Ley 4/2007, de 20 de abril , de coordinación de policías locales '.



SEGUNDO .- Notificada la misma, se interpuso recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en el procedimiento, habiéndose acordado dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver por el turno que corresponda.

Fundamentos

SE ACEPTAN los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida en cuanto no se contradigan con lo que a continuación se pasa a exponer.


PRIMERO .- Objetodel recurso de apelación, y motivos de la apelación: Don Arturo recurre en apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 2 de Vigo en los autos de procedimiento abreviado número 295/18, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la inactividad del Concello de Redondela, por incumplimiento del mandato legal de convocar concurso-oposición para la provisión de plazas de policía local.

La desestimación del recurso de basa principalmente en que el actor no se encuentra entre los destinatarios de la disposición adicional segunda de la ley 4/2007, de 20 de abril, de Coordinación de policías locales, en la redacción dada por la ley 9/2016, de 8 de julio, pues no ha prestado servicios de forma continuada, y porque la disposición adicional segunda de la ley 4/2007 , a pesar de su reedición tras la modificación operada por la ley 9/2016, ha quedado sin vigencia operativa desde el año 2009.

Frente a este pronunciamiento el Sr. Arturo se alza en esta segunda instancia alegando como argumentos en base a los cuales insta la revocación de la sentencia objeto de apelación, que solicitó al Ayuntamiento de Redondela la convocatoria del concurso-oposición dentro del lapso temporal establecido en la ley 9/2016, esto es, antes del mes de septiembre de 2018, y a su juicio esta ley, al redactar una nueva disposición adicional segunda , abrió un nuevo plazo de dos años para integrar a los vigilantes auxiliares de policía en el cuerpo de policía existente, plazo que finalizaba el día 9 de septiembre de 2018. Sostiene el actor, por una parte, que la ley 9/2016 introdujo un nuevo plazo para que los Ayuntamientos pudieran convocar nuevos procesos selectivos, tal como resulta de su exposición de motivos; y por otra, que ha prestado servicios continuados para el Concello de Redondela dentro de los límites establecidos en el artículo 95.1 y 7 de la ley 4/2007 , pues la antigüedad siempre se computa desde la fecha en la que se inicia, y por imperativo legal no podía prestar servicios durante más de cuatro meses en el periodo anual, que podían ampliarse a seis.

La postura contraria es defendida por la Administración demandada, Concello de Redondela, negando por una parte, que el actor estuviese prestando servicios durante los tres años continuados exigidos por la norma, pues lo ha sido durante dos años y no continuados; y alegando, por otra, que la interpretación de la disposición adicional segunda de la ley 4/2007 , en la redacción dada en el año 2016, debe ser restrictiva teniendo en cuenta que se pretende acceder a la función pública a través de un procedimiento excepcional, que se configura como una solución a situaciones preexistentes a la ley de 2007.



SEGUNDO .- Sobre la interpretación de ladisposición adicional segunda de la ley 7/2007, tras la modificación operada por la ley 9/2016: La Disposición adicional segunda de la ley 4/2007, de 20 de abril, de Coordinación de policías locales, -que entró en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de Galicia (DOG de 3 mayo 2007)- regula la Integración de los vigilantes y auxiliares de policía o interinos en los cuerpos de Policía local. En la redacción original establecía lo siguiente: 'Los vigilantes y auxiliares de policía e interinos, con una antigüedad mínima en estos puestos de tres años continuados en la respectiva entidad local y que en el momento de la entrada en vigor de la presente Ley estén prestando servicios en el ayuntamiento de que se trate, se integrarán en el cuerpo de Policía local ya existente o en el que se cree, previa superación, en un plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley y por un máximo de dos convocatorias, de un concurso-oposición con dispensa de los requisitos de edad y estatura. A la titulación exigida en dicho concurso se equipara la superación de un curso específico que a tal efecto impartirá la Academia Gallega de Seguridad Pública'.

El desarrollo reglamentario previsto en la Disposición Final primera no tuvo lugar hasta el año siguiente, en que se publicó y entró en vigor el Decreto 243/2008, de 16 de octubre , de desarrollo de la Ley 4/2007, a los 20 días de su publicación en el DOG de 30 octubre 2008, y cuya disposición transitoria tercera establecía lo siguiente: 'Regulación del concurso-oposición y del curso de formación, para la integración de los/as vigilantes y auxiliares de policía o interinos/as en los cuerpos de policía local: 1. De acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la Ley 4/2007 , los vigilantes y auxiliares de policía o interinos que cumplan los requisitos que en aquélla se citan, se integrarán en el cuerpo de policía local existente o en el que se cree, tras la superación, en un plazo de dos años desde la entrada en vigor de dicha Ley, de un concurso-oposición del que, por el ayuntamiento respectivo, se harán dos convocatorias como máximo.

2. Este concurso-oposición, para el que los aspirantes que se mencionan en el apartado anterior estarán dispensados de los requisitos de edad y estatura previstos para la categoría de policía, se desarrollarán de acuerdo con lo que se determine mediante orden de la consellería competente en materia de seguridad.

3. En cuanto al requisito de titulación, para facilitar la integración de este personal, la Academia Gallega de Seguridad Pública desarrollará los cursos de dispensa de un grado en la titulación exigida (bachillerato), el último de los cuales deberá terminar en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de este Decreto.

4. Esta dispensa sólo tendrá validez a los efectos previstos en esta disposición'.

Tal como ha razonado esta Sala en la sentencia de 3 de octubre de 2018 (Recurso 114/2018 ), la finalidad de estos procesos ha sido 'normalizar la situación del personal que, sin ser funcionario de carrera, prestaba servicio a las Corporaciones Locales', regulando la Ley 4/2007 un proceso de funcionarización, que como tal es de carácter extraordinario, y por este motivo los términos de la norma que lo regula deben ser interpretados de manera restrictiva al implicar una excepción a los principios de igualdad, mérito y capacidad que deben regir los procesos para el acceso a la función pública, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 103.2 de la CE y 55 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del empleado público .

Y añade que: 'En efecto la Disposición Adicional Segunda contiene un régimen jurídico especial que articula un proceso de funcionarización para quienes cumplan una serie de condiciones, en concreto, que tengan una antigüedad mínima en estos puestos de tres años continuados en la respectiva entidad local, y que en el momento de entrar en vigor la Ley 4/2007 se encuentren prestando servicios en el ayuntamiento de que se trate, pudiendo entonces, integrarse en el cuerpo de Policía Local previa superación, en un plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente ley y por un máximo de dos convocatorias, de un concurso-oposición con dispensa de los requisitos de edad y estatura, pero esta posibilidad, sin perjuicio de ser objeto de una interpretación restrictiva en tanto que permite el ingreso en la función pública con una importante matización de la exigencia de los principios de igualdad, mérito y capacidad, ha de respetar los requisitos exigidos por la norma.

Se trataba de un proceso extraordinario y en este punto ha de tenerse claro: a) Que los beneficios de la Disposición Adicional Segunda de la ley 4/2007 son por definición excepcionales y como tales de interpretación restrictiva.

b) Que una Disposición Adicional, por su propia naturaleza, pretende solventar situaciones coyunturales, pero en modo alguno puede convertirse en una disposición sustantiva y con vocación indefinida que preste cobertura a todas las situaciones jurídicas fuera del propio marco de la disposición.

c) Que la Administración ha fijado un plazo, que no se ha demostrado sea irrazonable, esto es, como expresa la propia Ley que ampara el procedimiento de integración, de dos años para la convocatoria del concurso-oposición.

Y en cuanto que extraordinario, tal y como establece la doctrina del Tribunal Constitucional, se agotará con su propia resolución de forma que los procedimientos selectivos diseñados a su amparo, se desarrollarán en el lapsus temporal establecido, ya que, una vez concluidos, los sistemas de provisión y selección ordinarios que se utilicen posteriormente deberán ajustarse a lo establecido en la normativa de aplicación general (las sentencias del TC 27/1991 , 60/1994 , y 12/1999, de 11 de febrero (RTC 1999, 12), permiten soluciones también excepcionales y no generalizables). El Tribunal Constitucional admite con carácter muy restrictivo para situaciones de excepcionalidad la posibilidad de realización de pruebas restringidas, Sentencia del Tribunal Constitucional nº 12/1999, de 11 de febrero '.

Pues bien, ocho años después del desarrollo reglamentario de la Ley 4/2007, esta norma fue objeto de reforma por la ley 9/2016, de 8 de julio (que entró en vigor el día 13 julio).

La Ley 9/2016, tal como resulta de su exposición de motivos, se dictó con el objeto principal de adaptar la Ley 4/2007 y actualizarla a los nuevos requerimientos derivados tanto de determinadas lagunas de la propia Ley como de las exigencias de leyes de carácter básico (Ley 7/2007, de 12 de abril, por el que se aprueba el EBEP, y el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público), y otras leyes como la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia, y la Ley orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, y adaptarla a pronunciamientos judiciales como la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de noviembre de 2014, al considerar discriminatorio el establecimiento de un límite de edad de acceso en los procesos de selección para el personal de los cuerpos de Policía local.

Pero el legislador aprovechó para dar una nueva redacción a la Disposición adicional segunda de la ley 4/2007 , que quedó redactada de la siguiente manera: 'Los/Las vigilantes y auxiliares de policía y personal interino con una antigüedad mínima en estos puestos de tres años continuados en la respectiva entidad local y que en el momento de la entrada en vigor de la presente ley estén prestando servicios en el ayuntamiento de que se trate se integrarán en el cuerpo de Policía local ya existente o en el que se cree, previa superación, en un plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente ley y por un máximo de dos convocatorias, de un concurso-oposición con dispensa de los requisitos de edad y estatura'.

Si comparamos la redacción de esta disposición adicional, en el texto originario, y la resultante de la reforma que tuvo lugar en el año 2016, podemos comprobar que es prácticamente idéntica, solo que en el texto actual se ha eliminado la equiparación de la titulación con la superación de un curso específico, a efectos de la integración en el cuerpo de policía local a que se refiere. Semejante técnica ha empelado el legislador al modificar la Disposición transitoria primera de la Ley, que se refiere a la clasificación e integración de los funcionarios de la Policía local, y que también respeta prácticamente su contenido salvo en la equiparación de la titulación académica con la superación de actividades formativas, que queda eliminada.

Si a ello añadimos el retraso con el que los Ayuntamientos han ido convocando los procesos de integración de los vigilantes y auxiliares de policía, al esperar al desarrollo reglamentario de la Ley 4/2007 por el Decreto 243/2008 -que entró en vigor en el mes de diciembre de ese año-, podemos aceptar la tesis que defiende el apelante según la cual con la nueva redacción de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2007 , por la ley 9/2016, se está abriendo a los ayuntamientos un nuevo plazo de 2 años para convocar los procesos de integración de los/as vigilantes y auxiliares de policía y personal interino en el cuerpo de policía local que cumpla los requisitos previstos en la norma, como es una antigüedad mínima en estos puestos de tres años continuados en la respectiva entidad local y que en el momento de la entrada en vigor de la ley 4/2007 estuviesen prestando servicios en el ayuntamiento de que se trate.

A pesar de que en la exposición de motivos de la ley 9/2016 el legislador no ha dejado una muestra clara de su verdadera voluntad, la interpretación a la que se llega en esta sentencia, parece acorde con dicha voluntad, pues en la exposición de motivos de la ley se justifica la modificación de la Ley 4/2007, no solo con el objeto de ajustar varios artículos a los contenidos normativos de carácter básico y a las sentencias de los tribunales que resultan de obligada observancia, sino también 'e incluso, en otro caso, para permitir una mayor eficacia de la ley en determinados aspectos operativos y de organización de los cuerpos de Policía local, favoreciendo tanto a los propios ayuntamientos como al personal que se integra en estos cuerpos'.

Esta interpretación no se contradice con lo razonado por esta Sala en la sentencia de 3 de octubre de 2018 (recurso número 114/2018 ), pues en ella lo que se analiza es la convocatoria de un proceso de integración efectuada por un Ayuntamiento en el año 2015 una vez superado el plazo de dos años previsto en la disposición adicional segunda de la Ley 4/2007 , pero antes de que se publicase y entrase en vigor la ley 9/2016.



TERCERO .- Sobre el incumplimiento de los requisitos de integración: En donde no se puede dar la razón a la parte recurrente es en el cumplimiento del requisito de prestación continuada de servicios para el Concello de Redondela durante los tres años exigidos por la norma, por dos razones: 1.- La primera, porque se trata de un requisito que debía tener cumplido a la fecha de entrada en vigor de la ley 4/2017. Como dice la sentencia de instancia, la disposición adicional segunda de la ley 4/2007 , se configura como solución a situaciones preexistentes a esta ley para las cuales no existían las limitaciones temporales previstas en el artículo 95 para la contratación de los vigilantes y auxiliares de la policía local; situaciones en las que tales contrataciones se prolongaban en el tiempo, superando los tres años, que es el periodo mínimo que precisamente prevé la norma para conseguir la integración de quienes estaban sujetos a ellas. Sin embargo no puede favorecer a quienes, como el aquí apelante, quiere hacer valer contrataciones que tuvieron lugar con posterioridad a la entrada en vigor de la ley 4/2007, donde el Ayuntamiento ha respetado las limitaciones temporales previstas en el citado precepto, y por tanto, donde el apelante ha estado prestando servicios dentro de los límites establecidos en dicha norma.

Y es que, como razona esta Sala en la sentencia de 3 de octubre de 2018 (Recurso: 114/2018 ), con cita a su vez en las anteriores de 19 de mayo de 2010 (Recurso: 703/2009 ) y 28 de octubre de 2009 (Recurso: 560/08 ): 'la lectura de la Disposición Adicional segunda de la Ley 4/2007 no deja margen a dudas sobre el cumplimiento de las demás condiciones exigidas por la norma; se exige que a la entrada en vigor de la Ley exista y se mantenga ese vínculo jurídico entre el aspirante al proceso selectivo y la Administración, de la misma manera que debe entenderse que en esa fecha debe tener cumplido el periodo temporal de prestación de servicios con una antigüedad de tres años; es decir que el momento en que debe cumplirse el requisito de antigüedad que exige la Ley ha de entenderse es el de la fecha de entrada en vigor de la Ley, pues a reglón seguido se exige igualmente que la prestación de servicio debe estar vigente en la misma fecha, de manera que sólo podrán participar en este proceso selectivo quienes estuviesen ocupando interinamente un puesto de trabajo en la Administración, cumplan los requisitos que exige la Ley, y mantengan ese vínculo jurídico con la Administración a la fecha de entrada en vigor de la Ley 4/2007'.

La ley 9/2016 no ha cambiado nada al respecto, pues lo único que hace es abrir a los ayuntamientos un nuevo plazo de 2 años para convocar los procesos de integración de los/as vigilantes y auxiliares de policía y personal interino en el cuerpo de policía local, pero siempre que se cumplan los requisitos previstos en la propia Ley 4/2007: que a su entrada en vigor estuviesen prestando servicios en el ayuntamiento de que se trate con antigüedad mínima de tres años continuados.

2.- La segunda, porque a efectos de entender cumplida la antigüedad, no se puede acudir a una interpretación artificiosa del ordenamiento jurídico, acudiendo a la definición de la relación laboral fija discontinua o indefinida discontinua, para alcanzar el cumplimiento de un requisito que la Ley 4/2007 prevé para situaciones completamente diferentes.

Por todo ello el recurso ha de ser desestimado y la sentencia debe de ser confirmada.



CUARTO .- Imposición de costas: Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa , en sede de costas procesales, en las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

No concurriendo en el caso ninguna de las circunstancias que justifiquen la no imposición, han de imponerse a la apelante las costas de esta segunda instancia, al desestimarse totalmente el recurso, si bien en la cuantía máxima de 1.000 € (apartado 4 del artículo citado), comprensiva de los honorarios de defensa de la Administración demandada.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

que con desestimación del recurso de apelación interpuesto por Don Arturo contra la sentencia dictada el 29 de noviembre de 2018 por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 2 de Vigo en los autos de procedimiento abreviado número 295/18, DEBEMOS CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS la misma, imponiendo al apelante las costas de esta segunda instancia, si bien en la cuantía máxima de 1.000 €, comprensiva de los honorarios de defensa de la Administración demandada.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se de cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa . Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0080-19), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.