Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 265/2018, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 181/2018 de 10 de Julio de 2018

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000265/2018
ILTMAS. SRAS.:
PRESIDENTA,
Dª Mª JESÚS AZCONA LABIANO
MAGISTRADAS,
Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ
Dª MERCEDES MARTIN OLIVERA
En Pamplona, a diez de julio de dos mil dieciocho.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra
constituida por las Ilustrísimas Señoras Magistradas expresadas, en grado de apelación, el presente rollo
nº 181/2018 contra la Sentencia nº 50/2018 de fecha 27-2-2018 recaída en los autos procedentes del Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo
Procedimiento Ordinario nº 361/2016, y siendo partes como apelante la mercantil ARIDOS GORSAM S.L.
representada por el Procurador de los Tribunales D. Jaime Ubillos Minondo y defendida por el Letrado D. Blas
Ignacio Otazu Amatriain, y como apelado EL GOBIERNO FORAL DE NAVARRA, representado y defendido
por la Asesora Jurídica-Letrada de sus servicios jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO .- La Sentencia nº 50/2018 de fecha 27 de febrero de 2018 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso- administrativo Procedimiento Ordinario nº 361/2016 en su fallo acuerda: ' 1º) DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Orden Foral 196/2.016, de 16 de septiembre, del Consejero de Desarrollo Económico que desestimaba el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución 31E/2016, de siete de marzo, por la que se imponía una sanción de 46.800 Euros en materia de minas, que se confirma.

2º) SE IMPONE A LA RECURRENTE EL PAGO de las costas devengadas en esta instancia'.



SEGUNDO .- Por la parte demandante se ejercitó recurso de apelación, al que se dio el trámite legalmente establecido, en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada.

La parte apelada demandada se opone a la pretensión anterior, solicitando la confirmación de la sentencia de instancia.



TERCERO .- Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 3-7-2018.

Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

Se aceptan los fundamentos de la sentencia apelada en cuanto no contradigan los que se exponen a continuación.


PRIMERO .- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia objeto de apelación desestima la demanda interpuesta y confirma la sanción impuesta a la demandante por importe de 46.800 € por la comisión de una infracción grave prevista en el artículo 121.2.f) de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, al no haber depositado el aval de 67.634 € en garantía de la ejecución de los trabajos de restauración de la gravera 'Los Corralillos', fijado en la Resolución 2516/2008, de 24 de diciembre, del Director General de Medio Ambiente, pese a los sucesivos requerimientos desde el 13-10-2014 hasta el 15-1-2016, una vez incoado expediente sancionador por Resolución 79E/2016, de 4 de enero, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación.

El Juez de instancia considera debidamente acreditada la comisión de la infracción y motivada la resolución sancionadora. No se infringe el principio de tipicidad ni la proporcionalidad de la sanción, aplicando los criterios de graduación de las sanciones establecidas en el art. 121 de la Ley de Minas, en concreto el peligro ocasionado a las personas o al medio ambiente. Señala además que la sanción puede alcanzar los 300.000 € y en este caso se ha impuesto en su tramo mínimo.

La empresa demandante impugna la sentencia alegando, en síntesis, los siguientes motivos de recurso: 1º.- Incongruencia y contradicción de la sentencia en relación con la tipicidad de la supuesta infracción y con la ponderación sancionadora. Afirma que el aval no se había depositado, y sin embargo la prueba acredita que dicho aval estaba depositado el 15 de enero de 2016, semanas antes de imponer la sanción el 7 de marzo de 2016. La propia Sentencia afirma que lo que hubo fue un cumplimiento (depósito del aval) 'tardío' pero no que el mismo fuera inexistente.

2º.- Insiste en que no existe hecho punible tipificado en el art. 121. 2.f) de la Ley de Minas en el momento de imponer la sanción, porque ya estaba depositado el aval y así se reconoce en la resolución sancionadora; por lo que pudo anularse la sanción. La finalidad del aval es que esté a disposición de la Administración al final del proceso de explotación o cuando haya que hacer las labores de restauración.

3º.- La Sentencia no se ajusta a la prueba practicada, es contradictoria y olvida el marco normativo y la doctrina jurisprudencial respecto a la proporcionalidad de la sanción. Al haberse constituido la garantía, ya no se estará poniendo en peligro la restauración del medio natural y por tanto no tiene fundamento alguno considerar la puesta en peligro del medio natural como criterio para agravar la infracción y la sanción, sino en todo caso lo contrario.

La sentencia es incongruente en cuanto a la intencionalidad como criterio de agravación porque pese a consignar un aval con algún retraso, y reseñando una finalidad legítima en la actuación del sancionado justifica la tipificación de una infracción como grave y sancionarla con una multa que equivale al 70% del importe de tal aval que efectivamente fue consignado antes de sancionar.

La jurisprudencia ha admitido que pueda imponerse una sanción menor por lo que conforme al art. 147 del RD. D857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General del Régimen de la Minería, en relación con el 121.5 de la Ley de Minas, la infracción a lo sumo sería leve y merecedora en su caso de una sanción de 1.000 €.

La defensa de la Administración apelada opone que la sentencia recurrida es correcta, destacando que la demandante ha incumplido reiteradamente su obligación de constitución del aval desde la Resolución 0436DGE/2012, de 24 de febrero, del Director General de Empresa e Innovación, que establecía la obligación de constituir garantía por importe de 67.634 €, sin justificación ni alegación alguna, lo que motivó incluso que por Resolución 548/2015, de 14 de octubre, del Director General de Industria, Energía e Innovación, por la que se ordena a Aridos Gorsam, S.L. la paralización de las labores de extracción y tratamiento del material extraído de la gravera 'Los Corralillos' hasta que no se realizase el depósito de una garantía para la ejecución del plan de Restauración por importe de 67.634 €. Por Resolución 79E/2016, de 4 de enero, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación, se inició procedimiento sancionador, y el aval se deposita una vez notificada la incoación del expediente sancionador. Es evidente, por tanto, que la garantía no se prestó en el plazo debido, sin que la posterior actuación de la empresa, obligada al depósito del aval ante la paralización de las labores de extracción, pueda enmendar la infracción cometida.

Respecto a la afirmación que se realiza de contrario de no haberse causado afecciones ambientales y de la realización de labores de restauración, de acuerdo con el informe técnico del Servicio de Calidad Ambiental, de 25 de junio de 2015, no se podía considerar que haya habido restauración.

La resolución sancionadora está debidamente motivada, señala de forma específica cuál son los hechos sancionados y en qué normativa aparecen los mismos tipificados como infracción y no a causa de indefensión a la demandante por lo que no existe causa de nulidad ni anulabilidad.

No hay incongruencia ni contradicción alguna. La empresa recurrente incurrió en la conducta tipificada como infracción, con independencia de que posteriormente, de forma extemporánea, depositase la garantía.

La exigencia del aval antes del comienzo de cualquier actividad de laboreo viene determinada por el art. 42 del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras. No hay equivocación alguna en la apreciación del Juzgador: el incumplimiento se produce por no prestar la garantía antes del comienzo de la explotación de la gravera. El hecho de que posteriormente, varios años después de iniciarse la actividad extractiva, tras varios requerimientos de la Administración y una vez incoado el expediente sancionador, se procediese a la constitución del aval no exime de responsabilidad a la recurrente ni impide la comisión de la infracción, tipificada en el art. 121.2.f) de la Ley 22/1973, de 21 de julio de minas.

También es correcta la sentencia en cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad, sin que proceda la calificación de la inflación como leve ni la imposición de la sanción de 1.000 €. Respecto a los daños al medio ambiente. En este sentido consta informe del Servicio de Calidad Ambiental, de fecha 25 de junio de 2015, en el que se afirma la parcela afectada se había rellenado parcialmente pero no había sido restaurada e igualmente que no se ha garantizado la recuperación topográfica de la parcela y que se observa un incumplimiento importante en el método de explotación de la gravera.

En cuanto a la intencionalidad, sin perjuicio de lo que señala el Juzgador, es evidente que la misma concurre porque la apelante conoce su obligación de depositar el aval al menos desde el año 2008 y luego en el 2012, así como los posteriores requerimientos por la Administración de constitución del aval.



SEGUNDO.-Sobre la alegada incongruencia de la sentencia.

La apelante aduce como primer motivo de impugnación la incongruencia y contradicción de la sentencia en relación con la tipicidad de la supuesta infracción porque afirma que lo que hubo fue un cumplimiento (depósito del aval) 'tardío' pero no que el mismo fuera inexistente y sin embargo confirma la sanción por la falta de constitución del aval.

Para dar respuesta a este motivo de apelación, hay que comenzar diciendo que el art. 218 de la LEC, aplicable supletoriamente al procedimiento contencioso administrativo, relativo a la exhaustividad y congruencia de las sentencias así como la necesaria motivación, tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

El Tribunal Constitucional ha establecido que no cabe un desajuste entre el fallo y las pretensiones de las partes que contravenga los razonamientos expuestos para decidir ( STC 114/2003 de 16 de junio ) y el Tribunal Supremo en STS de 23-3-2015 Rec 993/2014, Roj: STS 1348/2015 Ponente: Celsa Pico Lorenzo señala que: 'Es necesario que los argumentos empleados guarden coherencia lógica y razonable con la parte dispositiva o fallo, para no generar incoherencia interna que dé lugar a contradicción entre el fallo de la sentencia y los fundamentos que justifican su decisión ( STS 23 de abril de 2003 , rec. de casación 3505/1997, STS 29 de mayo de 2007 , rec. casación 8158/2003)'. En el mismo sentido la STS de 27-10-2014, Rec. 174/2012 Roj: STS 4400/2014 establece que : 'La incongruencia interna consiste en la falta de lógica entre la conclusión plasmada en el fallo y las premisas previamente establecidas por el Tribunal, que ha de apreciarse teniendo en cuenta los razonamientos completos de la sentencia'. También en las SSTS de 22 de junio de 2012 (RC 1403/2010) y de 29 de marzo de 2012 (RC 4119/2009), con referencia a la Sentencia de 7 de diciembre de 2011, RC 6438/2008, se recoge que: ' uno de los requisitos de la sentencia es la congruencia interna, consistente en que la conclusión que se expresa en el fallo ha de sustentarse, de modo armónico y en sintonía con los motivos y razones expuestas en los fundamentos, cuya falta comporta una falta de coherencia interna en su contenido, incurriéndose en tal defecto cuando la parte dispositiva resulta sorprendente, inexplicable, incompatible o contradictoria en relación con los fundamentos que le anteceden, de forma que lo decidido en el fallo no es explicado en los fundamentos que le preceden'.

Debe desestimarse este motivo de recurso; toda vez que la sentencia es congruente al considerar que la apelante ha cometido la infracción tipificada en el art. 121 de la Ley 22/1973, de 21 julio, de minas desde el momento en el que no prestó el aval exigido desde el año 2014 y a lo largo de 2015 y sólo lo presta cuando ya se incoó el procedimiento sancionador destacando que, como no puede ser de otro modo, el cumplimiento tardío de la prestación del aval no elimina la infracción, que ya se había cometido por la falta de prestación del aval desde el año 2008 y desde que fue requerido expresamente en el año 2014, nuevamente en el año 2015 y que motivó, incluso, la paralización de los trabajos de extracción precisamente por la falta de prestación del aval.



TERCERO.Sobre la existencia del hecho punible tipificado en el art. 121. 2.f) de la Ley de Minas en el momento de imponer la sanción.

Seguidamente, la recurrente sostiene que en el momento de la imposición de la sanción no existía hecho punible, porque ya estaba depositado el aval y hace hincapié en que la finalidad del aval es que esté a disposición de la Administración al final del proceso de explotación o cuando haya que hacer las labores de restauración.

Tampoco puede tener favorable acogida este motivo de recurso porque el aval para garantizar el plan de restauración debe ser constituido al inicio de la explotación. Así, Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre, sobre restauración de espacio natural afectado por actividades mineras establecía que : 'Con carácter previo al otorgamiento de una autorización de aprovechamiento o de una concesión de explotación, el solicitante deberá presentar ante la Dirección Provincial del Ministerio de Industria y Energía, o, en su caso, ante el órgano competente en minería de las Comunidades Autónomas un Plan de Restauración del espacio natural afectado, por las labores' (art. segundo) y 'El titular del aprovechamiento o explotación o, en su caso, el explotador, si lo hubiere, asume la obligación de realizar con sus medios el Plan de Restauración con arreglo al programa de ejecución previsto en el mismo. La Administración podrá exigir la garantía suficiente para asegurar el cumplimiento de aquél (art. quinto).

Posteriormente, el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, que traspone al Derecho Español la Directiva 2006/21/CE del Parlamento y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE, desarrolla en el título II las disposiciones relacionadas con la responsabilidad medioambiental del titular de la investigación y aprovechamiento de recursos minerales y exige en el art. 42 'Garantía financiera o equivalente para la rehabilitación del espacio natural afectado por la explotación, preparación, concentración y beneficio de recursos minerales.

1. La autoridad competente exigirá, antes del comienzo de cualquier actividad de laboreo, la constitución de una garantía financiera o equivalente de forma que se garantice el cumplimiento de las obligaciones impuestas en la autorización del plan de restauración para la rehabilitación del terreno afectado por la explotación, preparación, concentración y beneficio de recursos minerales.

2. El cálculo de esta garantía financiera o equivalente se realizará teniendo en cuenta el impacto ambiental de las labores mineras y el uso futuro de los terrenos a rehabilitar, y partiendo del supuesto, en caso de ser necesario, de que terceros independientes y debidamente cualificados podrán evaluar y efectuar cualquier trabajo de rehabilitación necesario.

3. La garantía se revisará anualmente de acuerdo con los trabajos de rehabilitación ya realizados y de las superficies afectadas, según lo dispuesto en el plan de labores y en el artículo 3.3 de este real decreto.

4. Una vez finalizada la ejecución del plan de restauración en lo relativo a la explotación, preparación, concentración y beneficio de recursos minerales, la entidad explotadora solicitará a la autoridad competente, por escrito, la liberación de la garantía financiera correspondiente'.

Como se ve, la garantía debe constituirse al comienzo de la actividad de explotación, no a lo largo de la misma siendo suficiente con que esté constituida en el momento de la ejecución del plan de restauración, como parece desprenderse de las alegaciones de la apelante. Por ello, habiendo quedado sobradamente probado que la mercantil recurrente no constituyó la fianza al inicio de la explotación y continuó incumpliendo dicha obligación, incluso con la paralización de las actividades extractivas, cabe concluir que cometió la infracción tipificada en el art. 121.2.f) de la Ley 22/1973, de 21 de julio de minas: 'Será infracción grave cualquiera de las siguientes f) El incumplimiento de las obligaciones incluidas en el Plan de Restauración sin la autorización del órgano que lo aprobó, incluyendo la obligación de constituir y mantener la garantía suficiente para su cumplimiento en la cuantía y plazo fijados'.

Como destaca la Letrada de la Administración, la Resolución 0436DGE/2012, de 24 de febrero, del Director General de Empresa e Innovación, autorizó el aprovechamiento de la gravera Los Corralillos con la condición siguiente: e) Protección del Medio ambiente las indicadas en la Resolución 2516/2008, de 24 de diciembre, del Director General de Medio Ambiente y Agua. Por su parte, esta última resolución, establecía que la ejecución del plan de restauración de la gravera debía garantizarse, en aplicación del Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre y del Decreto Foral 93/2006, de fianza en metálico que se consignará en el Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra por un importe equivalente a 67.364 €, debiendo justificarse tal hecho ante el Ayuntamiento, previamente a que éste proceda a la concesión de la licencia de apertura. Sin embargo, la apelante incumplió dicha obligación por lo que cometió la infracción por la que ahora se le sanciona ya en aquel momento, manteniendo además la infracción en el tiempo hasta la incoación del procedimiento sancionador en el año 2016.



CUARTO.- Sobre la incongruencia de la sentencia en cuanto a la proporcionalidad de la sanción.

Finalmente, la apelante considera que la Sentencia no se ajusta a la prueba practicada, es contradictoria y olvida el marco normativo y la doctrina jurisprudencial respecto a la proporcionalidad de la sanción; motivo que también debe ser desestimado porque la finalidad del aval es garantizar los trabajos de restauración y evitar los daños al medio natural que se produce en el medio natural por la terminación de los trabajos de explotación para los que se concedió la licencia sin restaurar el terreno y, como se ha expuesto anteriormente este aval debe constituirse al inicio de la explotación, no al final de la misma como sostiene interesadamente la parte apelante encontrar lo dispuesto en la normativa antes referida y en este sentido, la sentencia se ajusta a la prueba practicada que evidencia el incumplimiento a lo largo de los años de la obligación de constituir el aval .

Tampoco es incongruente la sentencia respecto a la intencionalidad como criterio de agravación porque establece que 'Más discutible sería la intencionalidad, motivada por la falta de aportación de la garantía, puesto que ésta es la infracción, por una parte y, por otra, que puede estar amparada en una finalidad legítima, como es ajustarla a la realidad de la explotación'. De manera que desestima la intencionalidad como criterio de graduación de la sanción, pero esto no debe conllevar per se la reducción de la sanción impuesta o la imposición correspondiente al infracción leve, siendo proporcionada la sanción impuesta, dentro del grado mínimo de las infracciones graves destacando además que las sanciones leves alcanza los 30.000 €.

Sobre la intencionalidad, no pueden estimarse las alegaciones de la defensa de la Administración en su oposición al recurso de apelación, en orden a estimar probada esta circunstancia de graduación de la sanción porque se infringiría el principio de reformatio in peius.

Por último, no tiene amparo legal la reducción de la multa por desproporción de la misma en cuanto equivale al 70% del importe de tal aval que efectivamente fue consignado antes de sancionar; ya que la multa se ha impuesto atendiendo a los criterios establecidos en la Ley de Minas, dentro del grado mínimo. Tampoco puede considerarse que se trate de infracción leve, definida en el artículo 121 tres como 'el incumplimiento de cualquier obligación derivada de la presente Ley y las disposiciones reglamentarias de aplicación, del Plan de Labores aprobado o de una prescripción impuesta para el cumplimiento de esta Ley por el órgano competente, siempre que no esté tipificada en los apartados 1 y 2 de este artículo', puesto que, como se ha señalado anteriormente, la infracción cometida por la apelante se encuentra tipificada como infracción grave, lo que determina que tampoco puede imponerse la sanción prevista para las infracciones leves en su grado mínimo como aduce la apelante.

Por todo lo expuesto, se desestima el recurso de apelación interpuesto, confirmando íntegramente la sentencia recurrida.



QUINTO.- Costas Procesales.

Por aplicación de lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la redacción vigente, procede imponer a la parte apelante las costas causadas en esta apelación, al haberse producido la desestimación de la misma, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

FUNDAMENTOS DE DERECHO Se aceptan los fundamentos de la sentencia apelada en cuanto no contradigan los que se exponen a continuación.


PRIMERO .- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia objeto de apelación desestima la demanda interpuesta y confirma la sanción impuesta a la demandante por importe de 46.800 € por la comisión de una infracción grave prevista en el artículo 121.2.f) de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, al no haber depositado el aval de 67.634 € en garantía de la ejecución de los trabajos de restauración de la gravera 'Los Corralillos', fijado en la Resolución 2516/2008, de 24 de diciembre, del Director General de Medio Ambiente, pese a los sucesivos requerimientos desde el 13-10-2014 hasta el 15-1-2016, una vez incoado expediente sancionador por Resolución 79E/2016, de 4 de enero, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación.

El Juez de instancia considera debidamente acreditada la comisión de la infracción y motivada la resolución sancionadora. No se infringe el principio de tipicidad ni la proporcionalidad de la sanción, aplicando los criterios de graduación de las sanciones establecidas en el art. 121 de la Ley de Minas, en concreto el peligro ocasionado a las personas o al medio ambiente. Señala además que la sanción puede alcanzar los 300.000 € y en este caso se ha impuesto en su tramo mínimo.

La empresa demandante impugna la sentencia alegando, en síntesis, los siguientes motivos de recurso: 1º.- Incongruencia y contradicción de la sentencia en relación con la tipicidad de la supuesta infracción y con la ponderación sancionadora. Afirma que el aval no se había depositado, y sin embargo la prueba acredita que dicho aval estaba depositado el 15 de enero de 2016, semanas antes de imponer la sanción el 7 de marzo de 2016. La propia Sentencia afirma que lo que hubo fue un cumplimiento (depósito del aval) 'tardío' pero no que el mismo fuera inexistente.

2º.- Insiste en que no existe hecho punible tipificado en el art. 121. 2.f) de la Ley de Minas en el momento de imponer la sanción, porque ya estaba depositado el aval y así se reconoce en la resolución sancionadora; por lo que pudo anularse la sanción. La finalidad del aval es que esté a disposición de la Administración al final del proceso de explotación o cuando haya que hacer las labores de restauración.

3º.- La Sentencia no se ajusta a la prueba practicada, es contradictoria y olvida el marco normativo y la doctrina jurisprudencial respecto a la proporcionalidad de la sanción. Al haberse constituido la garantía, ya no se estará poniendo en peligro la restauración del medio natural y por tanto no tiene fundamento alguno considerar la puesta en peligro del medio natural como criterio para agravar la infracción y la sanción, sino en todo caso lo contrario.

La sentencia es incongruente en cuanto a la intencionalidad como criterio de agravación porque pese a consignar un aval con algún retraso, y reseñando una finalidad legítima en la actuación del sancionado justifica la tipificación de una infracción como grave y sancionarla con una multa que equivale al 70% del importe de tal aval que efectivamente fue consignado antes de sancionar.

La jurisprudencia ha admitido que pueda imponerse una sanción menor por lo que conforme al art. 147 del RD. D857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General del Régimen de la Minería, en relación con el 121.5 de la Ley de Minas, la infracción a lo sumo sería leve y merecedora en su caso de una sanción de 1.000 €.

La defensa de la Administración apelada opone que la sentencia recurrida es correcta, destacando que la demandante ha incumplido reiteradamente su obligación de constitución del aval desde la Resolución 0436DGE/2012, de 24 de febrero, del Director General de Empresa e Innovación, que establecía la obligación de constituir garantía por importe de 67.634 €, sin justificación ni alegación alguna, lo que motivó incluso que por Resolución 548/2015, de 14 de octubre, del Director General de Industria, Energía e Innovación, por la que se ordena a Aridos Gorsam, S.L. la paralización de las labores de extracción y tratamiento del material extraído de la gravera 'Los Corralillos' hasta que no se realizase el depósito de una garantía para la ejecución del plan de Restauración por importe de 67.634 €. Por Resolución 79E/2016, de 4 de enero, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación, se inició procedimiento sancionador, y el aval se deposita una vez notificada la incoación del expediente sancionador. Es evidente, por tanto, que la garantía no se prestó en el plazo debido, sin que la posterior actuación de la empresa, obligada al depósito del aval ante la paralización de las labores de extracción, pueda enmendar la infracción cometida.

Respecto a la afirmación que se realiza de contrario de no haberse causado afecciones ambientales y de la realización de labores de restauración, de acuerdo con el informe técnico del Servicio de Calidad Ambiental, de 25 de junio de 2015, no se podía considerar que haya habido restauración.

La resolución sancionadora está debidamente motivada, señala de forma específica cuál son los hechos sancionados y en qué normativa aparecen los mismos tipificados como infracción y no a causa de indefensión a la demandante por lo que no existe causa de nulidad ni anulabilidad.

No hay incongruencia ni contradicción alguna. La empresa recurrente incurrió en la conducta tipificada como infracción, con independencia de que posteriormente, de forma extemporánea, depositase la garantía.

La exigencia del aval antes del comienzo de cualquier actividad de laboreo viene determinada por el art. 42 del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras. No hay equivocación alguna en la apreciación del Juzgador: el incumplimiento se produce por no prestar la garantía antes del comienzo de la explotación de la gravera. El hecho de que posteriormente, varios años después de iniciarse la actividad extractiva, tras varios requerimientos de la Administración y una vez incoado el expediente sancionador, se procediese a la constitución del aval no exime de responsabilidad a la recurrente ni impide la comisión de la infracción, tipificada en el art. 121.2.f) de la Ley 22/1973, de 21 de julio de minas.

También es correcta la sentencia en cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad, sin que proceda la calificación de la inflación como leve ni la imposición de la sanción de 1.000 €. Respecto a los daños al medio ambiente. En este sentido consta informe del Servicio de Calidad Ambiental, de fecha 25 de junio de 2015, en el que se afirma la parcela afectada se había rellenado parcialmente pero no había sido restaurada e igualmente que no se ha garantizado la recuperación topográfica de la parcela y que se observa un incumplimiento importante en el método de explotación de la gravera.

En cuanto a la intencionalidad, sin perjuicio de lo que señala el Juzgador, es evidente que la misma concurre porque la apelante conoce su obligación de depositar el aval al menos desde el año 2008 y luego en el 2012, así como los posteriores requerimientos por la Administración de constitución del aval.



SEGUNDO.-Sobre la alegada incongruencia de la sentencia.

La apelante aduce como primer motivo de impugnación la incongruencia y contradicción de la sentencia en relación con la tipicidad de la supuesta infracción porque afirma que lo que hubo fue un cumplimiento (depósito del aval) 'tardío' pero no que el mismo fuera inexistente y sin embargo confirma la sanción por la falta de constitución del aval.

Para dar respuesta a este motivo de apelación, hay que comenzar diciendo que el art. 218 de la LEC, aplicable supletoriamente al procedimiento contencioso administrativo, relativo a la exhaustividad y congruencia de las sentencias así como la necesaria motivación, tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

El Tribunal Constitucional ha establecido que no cabe un desajuste entre el fallo y las pretensiones de las partes que contravenga los razonamientos expuestos para decidir ( STC 114/2003 de 16 de junio ) y el Tribunal Supremo en STS de 23-3-2015 Rec 993/2014, Roj: STS 1348/2015 Ponente: Celsa Pico Lorenzo señala que: 'Es necesario que los argumentos empleados guarden coherencia lógica y razonable con la parte dispositiva o fallo, para no generar incoherencia interna que dé lugar a contradicción entre el fallo de la sentencia y los fundamentos que justifican su decisión ( STS 23 de abril de 2003 , rec. de casación 3505/1997, STS 29 de mayo de 2007 , rec. casación 8158/2003)'. En el mismo sentido la STS de 27-10-2014, Rec. 174/2012 Roj: STS 4400/2014 establece que : 'La incongruencia interna consiste en la falta de lógica entre la conclusión plasmada en el fallo y las premisas previamente establecidas por el Tribunal, que ha de apreciarse teniendo en cuenta los razonamientos completos de la sentencia'. También en las SSTS de 22 de junio de 2012 (RC 1403/2010) y de 29 de marzo de 2012 (RC 4119/2009), con referencia a la Sentencia de 7 de diciembre de 2011, RC 6438/2008, se recoge que: ' uno de los requisitos de la sentencia es la congruencia interna, consistente en que la conclusión que se expresa en el fallo ha de sustentarse, de modo armónico y en sintonía con los motivos y razones expuestas en los fundamentos, cuya falta comporta una falta de coherencia interna en su contenido, incurriéndose en tal defecto cuando la parte dispositiva resulta sorprendente, inexplicable, incompatible o contradictoria en relación con los fundamentos que le anteceden, de forma que lo decidido en el fallo no es explicado en los fundamentos que le preceden'.

Debe desestimarse este motivo de recurso; toda vez que la sentencia es congruente al considerar que la apelante ha cometido la infracción tipificada en el art. 121 de la Ley 22/1973, de 21 julio, de minas desde el momento en el que no prestó el aval exigido desde el año 2014 y a lo largo de 2015 y sólo lo presta cuando ya se incoó el procedimiento sancionador destacando que, como no puede ser de otro modo, el cumplimiento tardío de la prestación del aval no elimina la infracción, que ya se había cometido por la falta de prestación del aval desde el año 2008 y desde que fue requerido expresamente en el año 2014, nuevamente en el año 2015 y que motivó, incluso, la paralización de los trabajos de extracción precisamente por la falta de prestación del aval.



TERCERO.Sobre la existencia del hecho punible tipificado en el art. 121. 2.f) de la Ley de Minas en el momento de imponer la sanción.

Seguidamente, la recurrente sostiene que en el momento de la imposición de la sanción no existía hecho punible, porque ya estaba depositado el aval y hace hincapié en que la finalidad del aval es que esté a disposición de la Administración al final del proceso de explotación o cuando haya que hacer las labores de restauración.

Tampoco puede tener favorable acogida este motivo de recurso porque el aval para garantizar el plan de restauración debe ser constituido al inicio de la explotación. Así, Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre, sobre restauración de espacio natural afectado por actividades mineras establecía que : 'Con carácter previo al otorgamiento de una autorización de aprovechamiento o de una concesión de explotación, el solicitante deberá presentar ante la Dirección Provincial del Ministerio de Industria y Energía, o, en su caso, ante el órgano competente en minería de las Comunidades Autónomas un Plan de Restauración del espacio natural afectado, por las labores' (art. segundo) y 'El titular del aprovechamiento o explotación o, en su caso, el explotador, si lo hubiere, asume la obligación de realizar con sus medios el Plan de Restauración con arreglo al programa de ejecución previsto en el mismo. La Administración podrá exigir la garantía suficiente para asegurar el cumplimiento de aquél (art. quinto).

Posteriormente, el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, que traspone al Derecho Español la Directiva 2006/21/CE del Parlamento y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE, desarrolla en el título II las disposiciones relacionadas con la responsabilidad medioambiental del titular de la investigación y aprovechamiento de recursos minerales y exige en el art. 42 'Garantía financiera o equivalente para la rehabilitación del espacio natural afectado por la explotación, preparación, concentración y beneficio de recursos minerales.

1. La autoridad competente exigirá, antes del comienzo de cualquier actividad de laboreo, la constitución de una garantía financiera o equivalente de forma que se garantice el cumplimiento de las obligaciones impuestas en la autorización del plan de restauración para la rehabilitación del terreno afectado por la explotación, preparación, concentración y beneficio de recursos minerales.

2. El cálculo de esta garantía financiera o equivalente se realizará teniendo en cuenta el impacto ambiental de las labores mineras y el uso futuro de los terrenos a rehabilitar, y partiendo del supuesto, en caso de ser necesario, de que terceros independientes y debidamente cualificados podrán evaluar y efectuar cualquier trabajo de rehabilitación necesario.

3. La garantía se revisará anualmente de acuerdo con los trabajos de rehabilitación ya realizados y de las superficies afectadas, según lo dispuesto en el plan de labores y en el artículo 3.3 de este real decreto.

4. Una vez finalizada la ejecución del plan de restauración en lo relativo a la explotación, preparación, concentración y beneficio de recursos minerales, la entidad explotadora solicitará a la autoridad competente, por escrito, la liberación de la garantía financiera correspondiente'.

Como se ve, la garantía debe constituirse al comienzo de la actividad de explotación, no a lo largo de la misma siendo suficiente con que esté constituida en el momento de la ejecución del plan de restauración, como parece desprenderse de las alegaciones de la apelante. Por ello, habiendo quedado sobradamente probado que la mercantil recurrente no constituyó la fianza al inicio de la explotación y continuó incumpliendo dicha obligación, incluso con la paralización de las actividades extractivas, cabe concluir que cometió la infracción tipificada en el art. 121.2.f) de la Ley 22/1973, de 21 de julio de minas: 'Será infracción grave cualquiera de las siguientes f) El incumplimiento de las obligaciones incluidas en el Plan de Restauración sin la autorización del órgano que lo aprobó, incluyendo la obligación de constituir y mantener la garantía suficiente para su cumplimiento en la cuantía y plazo fijados'.

Como destaca la Letrada de la Administración, la Resolución 0436DGE/2012, de 24 de febrero, del Director General de Empresa e Innovación, autorizó el aprovechamiento de la gravera Los Corralillos con la condición siguiente: e) Protección del Medio ambiente las indicadas en la Resolución 2516/2008, de 24 de diciembre, del Director General de Medio Ambiente y Agua. Por su parte, esta última resolución, establecía que la ejecución del plan de restauración de la gravera debía garantizarse, en aplicación del Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre y del Decreto Foral 93/2006, de fianza en metálico que se consignará en el Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra por un importe equivalente a 67.364 €, debiendo justificarse tal hecho ante el Ayuntamiento, previamente a que éste proceda a la concesión de la licencia de apertura. Sin embargo, la apelante incumplió dicha obligación por lo que cometió la infracción por la que ahora se le sanciona ya en aquel momento, manteniendo además la infracción en el tiempo hasta la incoación del procedimiento sancionador en el año 2016.



CUARTO.- Sobre la incongruencia de la sentencia en cuanto a la proporcionalidad de la sanción.

Finalmente, la apelante considera que la Sentencia no se ajusta a la prueba practicada, es contradictoria y olvida el marco normativo y la doctrina jurisprudencial respecto a la proporcionalidad de la sanción; motivo que también debe ser desestimado porque la finalidad del aval es garantizar los trabajos de restauración y evitar los daños al medio natural que se produce en el medio natural por la terminación de los trabajos de explotación para los que se concedió la licencia sin restaurar el terreno y, como se ha expuesto anteriormente este aval debe constituirse al inicio de la explotación, no al final de la misma como sostiene interesadamente la parte apelante encontrar lo dispuesto en la normativa antes referida y en este sentido, la sentencia se ajusta a la prueba practicada que evidencia el incumplimiento a lo largo de los años de la obligación de constituir el aval .

Tampoco es incongruente la sentencia respecto a la intencionalidad como criterio de agravación porque establece que 'Más discutible sería la intencionalidad, motivada por la falta de aportación de la garantía, puesto que ésta es la infracción, por una parte y, por otra, que puede estar amparada en una finalidad legítima, como es ajustarla a la realidad de la explotación'. De manera que desestima la intencionalidad como criterio de graduación de la sanción, pero esto no debe conllevar per se la reducción de la sanción impuesta o la imposición correspondiente al infracción leve, siendo proporcionada la sanción impuesta, dentro del grado mínimo de las infracciones graves destacando además que las sanciones leves alcanza los 30.000 €.

Sobre la intencionalidad, no pueden estimarse las alegaciones de la defensa de la Administración en su oposición al recurso de apelación, en orden a estimar probada esta circunstancia de graduación de la sanción porque se infringiría el principio de reformatio in peius.

Por último, no tiene amparo legal la reducción de la multa por desproporción de la misma en cuanto equivale al 70% del importe de tal aval que efectivamente fue consignado antes de sancionar; ya que la multa se ha impuesto atendiendo a los criterios establecidos en la Ley de Minas, dentro del grado mínimo. Tampoco puede considerarse que se trate de infracción leve, definida en el artículo 121 tres como 'el incumplimiento de cualquier obligación derivada de la presente Ley y las disposiciones reglamentarias de aplicación, del Plan de Labores aprobado o de una prescripción impuesta para el cumplimiento de esta Ley por el órgano competente, siempre que no esté tipificada en los apartados 1 y 2 de este artículo', puesto que, como se ha señalado anteriormente, la infracción cometida por la apelante se encuentra tipificada como infracción grave, lo que determina que tampoco puede imponerse la sanción prevista para las infracciones leves en su grado mínimo como aduce la apelante.

Por todo lo expuesto, se desestima el recurso de apelación interpuesto, confirmando íntegramente la sentencia recurrida.



QUINTO.- Costas Procesales.

Por aplicación de lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la redacción vigente, procede imponer a la parte apelante las costas causadas en esta apelación, al haberse producido la desestimación de la misma, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente F A L L O Que Desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D.

Jaime Ubillos Minondo, en nombre y representación de la mercantil Aridos Gorsam S.L. y, en consecuencia, confirmamos íntegramente la Sentencia la Sentencia nº 50/2018 de fecha 27-2-2018 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo Procedimiento Ordinario nº 361/2016. Todo ello, con expresa condena en costas a la parte apelante.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos , todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Con testimonio de esta Resolución, y una vez firme, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.