Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 278/2017, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 180/2014 de 07 de Julio de 2017

Encabezamiento

Sección: JL
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN
SEGUNDA
Plaza de San Agustín 6
Las Palmas de Gran Canaria
Teléfono: 928 30 64 60
Fax.: 928 30 64 62
Email: s2contadm.lpa@justiciaencanarias.org
Procedimiento: Procedimiento ordinario
Nº Procedimiento: 0000180/2014
NIG: 3501633320140000541
Materia: Urbanismos y Ordenación del Territorio
Resolución:Sentencia 000278/2017
Intervención: Interviniente: Procurador:
Demandante Alejandro OCTAVIO ESTEVA NAVARRO
Demandado CONSEJERÍA DE POLÍTICA TERRITORIAL, SOSTENIBILIDAD Y SEGURIDAD
Codemandado AYUNTAMIENTO DE TEROR ARACELI COLINA NARANJO
SENTENCIA
Ilmos. Sres. Presidente
D. Cesar José García Otero
Magistrados
Dª. Emma Galcerán Solsona (Ponente)
D. Francisco Javier Varona Gomez Acedo
En Las Palmas de Gran Canaria, a 7 de julio de 2017.
Visto por la Seccion Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Canarias , con sede en Las Palmas de Gran Canaria, integrada por los Sres. Magistrados anotados
al margen, el recurso Contencioso-Administrativo seguido por el Procedimiento en primera o unica instancia
con el nº 180/2014, en el que fueron partes: como demandante D. Alejandro , representado por el procurador
don Octavio Esteva Navarro y defendido por el Letrado don Ignacio Caceres Cantero; como Administracion
Demandada, la Administracion Publica de la Comunidad Autonoma de Canarias, representada y defendida
por Letrado/a del Servicio Juridico del Gobierno de Canarias; y, como parte codemandada, el Ayuntamiento de

Teror, representado por la Procuradora doña Araceli Colina Naranjo y defendido por el Letrado don Lorenzo
Ramos Acosta. Versando sobre Urbanismo y Ordenacion del Territorio, siendo la cuantía Indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- La Comision de Ordenacion del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en sesion celebrada el día 30 de junio del 2014, adoptó, entre otros, el Acuerdo por el que se acordó la aprobacion definitiva del Plan General de Ordenacion Supletorio de la Villa de Teror ( publicado en el B.O.C. de 14 de julio del 2014).



SEGUNDO.- Contra dicho Acuerdo se interpuso recurso contencioso administrativo por el Procurador don Octavio Esteva Navarro, en nombre y representacion de D. Alejandro ; y en su momento se formuló la correspondiente demanda en la que se pedía la estimacion en todas sus partes del recurso.



TERCERO.- Dado traslado para contestacion, tanto los Servicios Juridicos del Gobierno de Canarias, en nombre de la Administracion Publica de la Comunidad Autonoma de Canarias, como la representacion procesal del Ayuntamiento de Teror se opusieron al recurso y pidieron su desestimacion.



CUARTO.- Por Auto de uno de julio del 2015 se acordó el recibimiento a prueba, y finalizado el periodo probatorio se dió traslado para conclusiones, que evacuaron todas las partes.



QUINTO.- Conclusas las actuaciones, se señalo la deliberacion, votacion y fallo para el siete de julio del 2017.

Siendo ponente la Ilma. Sra. Dª. Emma Galcerán Solsona, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de recurso contencioso administrativo el Acuerdo de la COTMAC de fecha 30 de junio de 2014, por el que se aprueba el Plan General de Ordenación Supletorio de la Villa de Teror, que también se recurre.



SEGUNDO.- En la demanda se solicita que se dice sentencia por la que se declare la no conformidad a Derecho y la nulidad radical (art. 62-2 LRJPAC), del Acuerdo de la COTMAC y del PGOS de la Villa de Teror.

Subsidiariamente, que se declare la no conformidad a derecho y la nulidad radical (art. 62-2 LRJPAC) de la delimitación del Sistema General de Espacios Libres del Parque de San Jose del Alamo, SGEL-pa-8 en el PGOS, debiendo hacer pasar a la Administración demandada por mantener y respetar la delimitación del SG-EI-4 realizada en el documento de adaptación básica al TR-LOTENC y ENC de las Normas Subsidiarias aprobado por los acuerdos de 3/11/04 y 11/5/05.



TERCERO.- En defensa de su pretensión, se realizan alegaciones sobre posible vulneración de la autonomía municipal, con referencia a la normativa estatal de carácter básico sobre el ejercicio de competencias en materia de urbanismo, y posible alteración y subrogación en las competencias, y sobre la no existencia de justificación en el SGEL-pa-8.

Procede comenzar indicando que la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 19/2003, de 14 de abril , en su redacción dada por la Ley 6/2009, que es la aplicable al Plan a que se refieren las actuaciones, establece que: 'Transcurridos los plazos máximos de adaptación a las Directrices de Ordenación General de los Planes Generales de Ordenación sin que ésta se hubiera efectuado, o cuando se hubiera producido la caducidad del plazo establecido para proceder a la redacción de la citada adaptación y, en su caso, de la prórroga otorgada al efecto, la consejería competente en materia de ordenación territorial, de oficio, o a instancia del ayuntamiento afectado o del cabildo insular respectivo, y tras el informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, y en su caso, previo requerimiento motivado a la Administración local correspondiente, para que en el plazo de un mes inicie la tramitación, y presente un plan en el que se contemplen las previsiones y compromisos para su finalización, podrá directamente proceder a la tramitación y aprobación del contenido estructural del Plan General de Ordenación, así como a la ordenación pormenorizada que resulte necesaria para implantar los sistemas generales, las dotaciones y servicios públicos, la implantación y ejecución de las viviendas de protección pública, la creación y ordenación de suelo industrial, la mejora de la calidad alojativa turística o la implantación de sus equipamientos complementarios. Igualmente se procederá a esta tramitación en el supuesto de incumplimiento de los compromisos en la programación aportada.

Este plan general así aprobado tendrá carácter supletorio hasta la entrada en vigor del nuevo planeamiento general plenamente adaptado, promovido por el ayuntamiento.

En la tramitación por la corporación local del plan general adaptado, no operará de forma automática ni podrá acordarse la suspensión prevista en el art. 28.3 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias , respecto de los ámbitos objeto de regulación por el plan general aprobado con carácter supletorio en el párrafo precedente'.

Como declaró la sentencia de fecha 17/11/2016, PO 176/14, de esta Sala , F.D. Segundo, 'En relación con la posible violación de la autonomía local del precepto sirve de antecedente lo expuesto por el Tribunal Constitucional en ocasión de cuestionarse la posible inconstitucionalidad en relación con los apartados 1, 3 y 4 del art. 15 de la Ley canaria 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo, en la redacción vigente en noviembre de 2012 que crea y regula el Plan de modernización ( PMMI) y que se sintetizan en lo ahora pertinente en la forma siguiente: 'Es igualmente evidente que los planes de modernización que regula el precepto cuestionado conciernen muy directamente a intereses municipales. El urbanismo es un ámbito de interés municipal preferente, tal como reflejan el art. 25.2 LBRL, la legislación canaria ( art. 11 de la Ley 7/2015, de 1 de abril , de los municipios de Canarias) y el propio planeamiento municipal (singularmente, en este caso, el plan general de ordenación de San Bartolomé de Tirajana). De ello se ha hecho eco este Tribunal en múltiples ocasiones: 'no es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los Municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo' [ SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39 ; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4 ; 204/2002, de 31 de octubre, FJ 13 ; 104/2013, de 25 de abril, FJ 6 ; y 154/2015 , FJ 5 a)].

A la vista del precepto cuestionado, resulta claro que el legislador canario no ha desatendido los intereses municipales. El 'documento de planteamiento abreviado' que conlleva proyectos de sustitución, rehabilitación o mejora imprevistos en (o contrarios a) el planeamiento vigente 'será sometido a informe del ayuntamiento en cuyo término municipal se lleve a cabo la actuación y del cabildo insular correspondiente' ( artículo 15.3). A su vez, a través de la remisión al art. 11 del texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000 , el art. 15.1 de la Ley controvertida, prevé que 'en todo caso' el Gobierno canario 'consultará a los ayuntamientos en cuyos términos municipales pretenda llevarse a cabo la actuación', proporcionándoles 'efectivamente': 'la posibilidad de exponer y hacer valer de manera suficiente y motivada las exigencias que, en orden al contenido de la actuación en curso de aprobación, resulten de los intereses públicos cuya gestión les esté encomendada', brindando así 'la ocasión de alcanzar un acuerdo sobre el contenido del mismo'. Si las 'discrepancias manifestadas' no se superasen de este modo, la Administración autonómica habrá de emitir una 'resolución justificativa de los motivos que han impedido alcanzar, a su juicio, una definición acordada del interés público'.

Al atribuir al Gobierno canario la competencia para aprobar los planes de modernización, el precepto cuestionado se ha apoyado en la efectiva concurrencia de intereses supralocales sin descuidar los municipales. La cuestión queda de este modo ceñida a determinar si hay suficiente correlación entre la intensidad de los intereses municipales y la de la intervención local legalmente prevista. Esta ha de canalizarse no sólo en informes, sino también en la efectiva apertura de un diálogo que, si no concluye en un acuerdo de todas las Administraciones implicadas, obligue a la Comunidad Autónoma a explicar cumplidamente por qué ha sido imposible esta definición consensuada del interés público.

En el presente asunto, el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana ha promovido la iniciativa de elaboración y tramitación del plan mediante la suscripción de un convenio con una entidad pública dependiente del Gobierno canario. A la vista de la parte expositiva del indicado convenio, de la memoria del plan y de las alegaciones del ayuntamiento en el proceso a quo, cabe afirmar que este ha participado activamente en la elaboración del instrumento y que el Gobierno canario ha tomado su criterio en consideración.

Esta observación es relevante en cuanto expresión de que el art. 15 de la Ley 6/2009 facilita una efectiva ponderación de los intereses municipales involucrados. La determinación concreta de si el plan de modernización aprobado por el Decreto 90/2012 ha asignado el peso que corresponde a aquellos intereses desborda el enjuiciamiento que incumbe a este Tribunal.

Lo que le concierne es nada más que la valoración de si el precepto cuestionado vulnera en abstracto la garantía constitucional de la autonomía municipal; sin perjuicio de que, cuando de planeamiento urbanístico se trata, los arts. 137 y 140 CE obligan directamente a las Administraciones autonómicas actuantes a realizar una ponderación suficiente de los intereses municipales. Su ausencia puede viciar los planes, pero no la norma legal que habilitó su tramitación. Así lo ha declarado este Tribunal: 'Es evidente que la relevancia de esa participación dependerá en la práctica de que en el procedimiento de aprobación de la modificación del planeamiento el órgano competente para la aprobación definitiva atribuya, en el juicio de ponderación en que esencialmente consiste la decisión sobre el planeamiento, a los intereses hechos valer en el trámite de audiencia por las entidades locales, el peso y la importancia que han de corresponder a dichos intereses.

Pero el control judicial de esa efectividad y relevancia de la intervención de las entidades locales no puede realizarse, como es lógico, en este juicio abstracto de constitucionalidad de la norma cuestionada, sino por la vía de la concreta impugnación ante los órganos judiciales competentes de la decisión sobre el planeamiento urbanístico que se adopte' ( STC 51/2004, de 13 de abril , FJ 10).

La STC 154/2015 , FJ 6 e) ha reafirmado esta doctrina al enjuiciar un precepto que centraliza también determinadas facultades de planificación. Permite a la Consejería competente establecerse como Administración actuante para la formulación, tramitación y aprobación de instrumentos de planeamiento en las delimitaciones de reserva de terrenos para el patrimonio autonómico de suelo): 'el precepto impugnado no es contrario a la garantía constitucional de la autonomía municipal ( arts. 137 y 140 CE ), sin perjuicio de que la jurisdicción contencioso-administrativa podrá controlar las eventuales extralimitaciones en que incurra la Administración autonómica al ejercer las competencias urbanísticas atribuidas y, en particular, la concurrencia de intereses supralocales legitimantes, la efectiva apertura de canales de participación local durante todas las fases del planeamiento así como la asignación a la intervención local del peso correspondiente a los intereses municipales afectados'.

Consecuentemente, corresponde apreciar que el art. 15 de la Ley 6/2009 es conforme a la garantía constitucional de la autonomía local, habida cuenta de que prevé una serie de mecanismos que permiten en abstracto que la Administración autonómica confeccione los planes de modernización, asignando a los intereses municipales un peso tendencialmente correspondiente a su relevancia. La potestad de planeamiento es 'fuertemente discrecional' y 'encierra una infinidad de decisiones que atañen al municipio exclusiva o prevalentemente' [ STC 154/2015 , FJ 6 c)]. Ello no impide que la justicia ordinaria pueda resolver que los concretos planes de modernización aprobados a su amparo no se ajustan a la indicada garantía constitucional, si no hubieran tenido suficientemente en cuenta las valoraciones de oportunidad en cuestiones de relevancia prevalente o exclusivamente municipal manifestadas por los Ayuntamientos concernidos.'

CUARTO.- En el caso examinado debe consignarse como antecedentes de interés, que el día 25 de enero de 2011 se firmó el Convenio entre el Pleno del Ayuntamiento mencionado y la Consejería competente, para la formulación del Plan supletorio contemplado en la Disposición transitoria tercera, apartado 6, de la Ley 19/2003, de 14 de abril , asumiendo la Consejería el compromiso de tramitar y aprobar el Plan General Supletorio con el contenido limitado referido en el apartado 6 citado, y el Ayuntamiento aportó la información y la documentación precisa para la redacción de aquel.

Asimismo el Ayuntamiento, y también el Cabildo de Gran Canaria, expresaron su conformidad con el contenido de dicho Plan, además de haber firmado el Ayuntamiento y la Consejería la Adenda al Convenio suscrito, con fecha 4 de noviembre de 2013.

En el procedimiento se siguieron los trámites de participación ciudadana mediante la publicación del Avance e Informe de Sostenibilidad Ambiental, el trámite de consulta a las administraciones afectadas, la aprobación de la Memoria Ambiental por la COTMAC, solicitud de los preceptivos informes y otros trámites que no vienen al caso en orden a resolver el presente recurso.

Sentado lo precedente, debe ponerse de relieve que en el caso de autos quedó debidamente acreditada la participación activa del Ayuntamiento de modo suficiente para la defensa de sus intereses, en la redacción y tramitación del Plan supletorio, y la emisión de su aceptación expresa o conformidad expresa con el contenido del Plan, de modo que no cabe sostener que se le ha apartado o que se ha impedido al Ayuntamiento su participación con vulneración del principio de autonomía local, reconocida a los municipios para la gestión de sus respectivos intereses ( arts. 137 y 140 CE ).

Para ello es necesario partir de la competencia atribuida a las Comunidades Autónomas para la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda en el ar. 148.3 CE, y la atribución de competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma de Canarias, en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda ( art. 30-15 Estatuto de Autonomía, norma institucional básica , art. 147 CE ), teniendo en estas materias competencia legislativa, reglamentaria y ejecutiva, que se desarrolla con participación de las entidades locales afectadas, como establece el apartado 6 de la Disposición transitoria mencionada, teniendo en cuenta que son competencias propias de los municipios canarios, las atribuidas por la Ley de Bases de régimen Local y las que, en este concepto y dentro del ámbito de sus respectivas competencias, les otorguen las leyes del Estado y de la Comunidad Autónoma al regular los diferentes sectores de la acción pública ( art. 57 de la Ley 14/1990, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias ).

Asimismo conviene precisar que la anterior normativa debe ponerse en relación con lo establecido en los arts. 3 y ss. LRJPAC , arts. 103-1 y 148-3 CE y art.10-2 LRBRL , en relación con los principios de colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

Tras el análisis de la prueba practicada en el caso de autos, puesta en relación con los términos en que quedó planteado el debate, cabe deducir que nos encontramos ante un caso, concretamente, en el que, al no haberse realizado la adaptación dentro de plazo, en su día, por el Ayuntamiento, lo que existe es una actuación de colaboración y coordinación entre Administraciones con base en los títulos competenciales referidos y desarrollada a través de un instrumento concreto, el convenio suscrito por las mismas, amparado en la ley, y en el que ambas asumieron compromisos, siendo imprescindible hacer hincapié en que la ley, en esta materia, no contempla exclusivamente los intereses locales que representa un concreto municipio, sino que contempla asimismo intereses supralocales, como resulta de la propia Ley 19/2003, de 14 de abril; teniendo presente que, a tenor de lo dispuesto en el apartado 6 de la Disposición transitoria mencionada, 'transcurridos los plazos máximos de adaptación a las Directrices de Ordenación General de los Planes Generales de Ordenación, sin que ésta se hubiera efectuado, o cuando se hubiera producido la caducidad del plazo establecido (...), la Consejería competente en materia de ordenación territorial, de oficio o a instancia del Ayuntamiento afectado o del Cabildo Insular respectivo, y tras el informe de la COTMAC, (...), podrá directamente proceder a la tramitación y aprobación del contenido estructural del Plan General de Ordenación, así como a la ordenación pormenorizada que resulte necesaria para implantar los sistemas generales, las dotaciones y servicios públicos (...).' 'Este plan general así aprobado tendrá carácter supletorio hasta la entrada en vigor del nuevo planeamiento general plenamente adaptado, promovido por el Ayuntamiento' (...).

'Igualmente, previo convenio con la Administración municipal, la Consejería competente en materia de ordenación territorial podrá asumir la formalización y tramitación de un Plan General municipal supletorio, sin limitación de contenido, cuando dicho convenio sea aprobado por el Pleno municipal'.

'Los Planes Generales supletorios en tramitación, cuando deriven de un convenio ya aprobado, podrán integrar la totalidad de las determinaciones que se consideren oportunas para completar el documento de ordenación'.

Estos dos últimos párrafos fueron añadidos por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, y en el caso de autos el Plan Supletorio comenzó a redactarse con el contenido referido en la Disposición transitoria tercera de la Ley de Directrices , limitado a la Ordenación estructural, y tras la entrada en vigor de la nueva ley, el 1 de junio de 2013, y a pesar de que ésta habilitaba para completar el documento, el día 4 de noviembre de 2013 se firmó la Adenda al Convenio suscrito el día 25 de enero de 2011, antes aludido, para posibilitar la ampliación del contenido del Plan supletorio.

Llegados a este punto, procede declarar que, de lo anteriormente argumentado se extrae como conclusión que en el caso de autos, de la prueba concretamente practicada en la presente litis, resulta que no cabe apreciar la supuesta infracción de la norma básica estatal reguladora de las técnicas de alteración del ejercicio de las competencias, ni existe contradicción insalvable entre el mencionado apartado 6 y los arts 12 y 13 de la LRJPAC, antes referidos, ni tampoco se ha vulnerado la autonomía local, quedando garantizada de modo suficiente la participación del Ayuntamiento de un modo activo con una intensidad que corresponde a la relación existente entre los intereses locales y supralocales en dicha materia, de forma que no se trata de una participación inexistente o meramente simbólica que hiciera inviable la participación institucional del Ayuntamiento y en definitiva, de la concreta prueba practicada en la litis resulta que se ha asegurado al Ayuntamiento implicado un nivel de intervención tendencialmente correlativo a la intensidad de los intereses municipales afectados, se han ponderado estos últimos, y existen intereses supralocales que justifican que la Comunidad Autónoma haya asumido el compromiso de tramitar y aprobar el Plan Supletorio, al no haberse realizado esa adaptación dentro de plazo, en su dia, por el Ayuntamiento, todo ello con arreglo a la jurisprudencia constitucional ( SS. TC. num. 4/1981 de 2 de febrero , num. 170/1989, de 19 de octubre , num. 240/2006, de 20 de julio , num. 46/2007 , num. 154/2015 de 9 de julio , entre otras muchas), por todo lo cual, no procede plantear la cuestión de inconstitucionalidad, y debe desestimarse el recurso interpuesto, previa desestimación de la alegación sobre inexistencia de justificación, pues en el procedimiento se acredito la existencia de justificación, de una forma muy minuciosa , obrante a los folios 135 y siguientes de las actuaciones, y en las memorias, planos, cuadros, ordenanzas y documentos analizados en aquélla, en relación con diferentes aspectos, entre otros, la justificación detallada de la superficie del SGEL-pa 8, y por otra parte, de los documentos aportados por la actora, de los informes técnicos municipales y de la comparación entre los planos del SGEL-pa 8 y anteriores a éste se deduce que el inmueble de un tercero, aludido en la demanda, no pasó de estar incluido a quedar excluido del parque como consecuencia de este PGOS, por todo lo cual, procede desestimar el recurso interpuesto.



QUINTO.- Procede imponer las costas procesales a la parte demandante, conforme a lo dispuesto en el art. 139-1 LJCA .

Vistos los articulos citados y demás de general aplicacion.

Fallo

-Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Octavio Esteva Navarro en nombre y representación de don Alejandro , contra el acto identificado en el Antecedente de Hecho Primero, con imposición de costas procesales a la parte demandante.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y ss de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , la presente sentencia podrá ser recurrida en casación, bien ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, bien ante la Sección Especial de la Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Superior de Justicia siempre que el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

En uno y otro caso siempre que la parte considere que el asunto presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en cuyo caso el recurso se preparará por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la Sentencia, debiendo el escrito de preparación cumplir, en cuanto a su contenido, los requisitos del artículo 89.2 de la LJCA , cuyo incumplimiento determinará que no se tenga por preparado,Con traslado, caso de entenderse bien preparado, al Tribunal de casación a quien corresponderá apreciar si, efectivamente, el asunto presenta interés casacional objetivo.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN. Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Ilmo. /a. Sr. /a. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Letrado/a de la Administración de Justicia de la Sala doy fe. En Las Palmas de Gran Canaria, a 7 de julio de 2017.