Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 333/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 18/2017 de 24 de Abril de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2016/0006672

RECURSO Nº 18/2017

SENTENCIA Nº 333 /2019

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ilustrísimos Señores

Presidente:

D. José Daniel Sanz Heredero

Magistrados:

D. José Ramón Chulvi Montaner

Dña. María Soledad Gamo Serrano

Dña. Natalia de la Iglesia Vicente

En la villa de Madrid, a de veinticuatro de abril de dos mil diecinueve.

Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, compuesta por los Ilmos. Magistrados referenciados al margen, el recurso núm. 18/2017, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Alcorcón, representado por D. José Luis Granda Alonso y defendido por D. Gonzalo Ruiz Gálvez, sobre impugnación del acuerdo de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid de 21 de enero de 2016, por el que se aprueba el Protocolo de medidas a adoptar durante episodios de alta contaminación por dióxido de nitrógeno, figurando como parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de Madrid, representado y defendido por Letrada Consistorial y siendo la cuantía indeterminada.

Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª. María Soledad Gamo Serrano, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 29 de marzo de 2016 D. José Luis Granda Alonso, en representación del Excmo. Ayuntamiento de Alcorcón, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid de 21 de enero de 2016, por el que se aprueba definitivamente el Protocolo de medidas a adoptar durante episodios de alta contaminación por dióxido de nitrógeno, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid el 29 de ese mismo mes y año, recurso que fue turnado al Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 19 de Madrid, que dictó Auto declarando la falta de competencia objetiva de dicho órgano judicial para el conocimiento del asunto, remitiendo los autos a esta Sala, que aceptó su competencia.

SEGUNDO.- El 14 de octubre de 2016 se formalizó en tiempo y forma la demanda, en la que venían a exponerse, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación: en el presente caso se produce un conflicto entre el derecho fundamental recogido en el artículo 19 de la Constitución -que consagra el derecho de los españoles a circular por el territorio nacional- y el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la personalidad que, como principio rector de la política social y económica, consagra el artículo 45, vulnerando las disposiciones impugnadas el derecho fundamental señalado en la medida en que lo restringen de forma injustificada y arbitraria sin atenerse al marco legal que pudiera permitir la incidencia en el derecho en cuestión si las restricciones fueran de otra índole; a pesar de que la calle 30 sea hoy en día una vía urbana por la transmisión de la titularidad por parte del Estado es necesario tener en cuenta que, a efectos de la legislación autonómica, tiene la consideración de estructura viaria integrada en la Red Viaria de la Comunidad de Madrid, por lo que toda medida adoptada en dicha calle afecta a la totalidad de municipios colindantes, siendo de tener en cuenta, además, que pese a discurrir la calle 30 íntegramente por el municipio de Madrid, conecta o enlaza en su recurrido con las principales carreteras nacionales radiales que nacen en la capital, así como con otras autovías (A.42, M-607, M-11, M-500) y con numerosas calles interiores; como consecuencia de ello es de tener en cuenta la doctrina jurisprudencial que refleja la interconexión y dependencia de todas y cada una de las vías o carreteras integradas en la Red de la Comunidad de Madrid y la incidencia del flujo circulatorio en todas y cada una de ellas; la inexistencia o cierre parcial de la calle 30, por tanto, provocaría una situación de congestión con el consiguiente coste social debido a las horas productivas perdidas en situaciones de atasco urbano, siendo patente que las medidas de restricción al tráfico contempladas en el Protocolo inciden o tienen efectos fuera del ámbito del término municipal con la consiguiente causa de nulidad de dicha disposición; el ejercicio de las competencias del Municipio en materia de ordenación del tráfico, protección del medio ambiente, protección de la salubridad pública y transporte público de viajeros debe efectuarse dentro de los límites y mandatos constitucionales, no siendo ajustada a Derecho la aplicación e interpretación de la norma estatal que realiza el Protocolo, pues el establecimiento de una restricción de la circulación por motivos medio ambientales solo puede afectar a 'determinados' vehículos, según el artículo 7.g) de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, pero no a la generalidad de vehículos, siendo la jurisprudencia clara en el sentido de entender que la posibilidad de la adopción de este tipo de medidas por parte de las Administraciones territoriales solo cabe de modo restrictivo; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire los planes municipales que pueden elaborar las entidades locales en el ámbito de sus competencias deben tener en cuenta los plantes de protección de la atmósfera de la respectiva Comunidad Autónoma sin que el Plan de Calidad del Aire 2011-2015 del Ayuntamiento de Madrid -en cuyo apartado 6 se describen las medidas en relación a la movilidad y transporte- recoja las medidas que se establecen en el Protocolo impugnado y sin haberse dado siquiera trámite de audiencia de la Comunidad de Madrid o a las demás Administraciones territoriales afectadas.

Tras invocar los fundamentos de derecho estimados pertinentes en apoyo de su pretensión terminaba solicitando la parte demandante en su escrito que, previos los trámites oportunos, se dictase en su día Sentencia por la que, con estimación del recurso contencioso-administrativo, se anulen las siguientes medidas a adoptar en los escenarios 3 y 4 del Protocolo de medidas a adoptar durante episodios de alta contaminación por dióxido de nitrógeno:

- Prohibición del estacionamiento de vehículos en las plazas y horario del SER en el interior de la M-30, contemplada en el escenario 3.

- Restricción de la circulación en el interior de la almendra central (área interior de la M-30) del 50% de todos los vehículos, contemplada en el escenario 3.

- Prohibición del estacionamiento de vehículos en las plazas y horario del SER en el interior de la M-30, contemplada en el escenario 4.

- Restricción de la circulación en el interior de la almendra central (área interior de la M-30) del 50% de todos los vehículos, contemplada en el escenario 4.

- Restricción de la circulación por la M-30 de todos los vehículos, contemplada en el escenario 4.

- Restricción de la circulación de taxis libres, excepto Ecotaxis y Eurotaxis, en el interior de la almendra central (área interior de la M-30) contemplada en el escenario 4.

TERCERO.- Del escrito de demanda se dio el oportuno traslado, formulando la Letrada del Ayuntamiento de Madrid escrito de contestación en el que venía a oponerse a las pretensiones deducidas de contrario y a interesar su desestimación por los razonamientos que, resumidamente, se exponen a continuación: por su condición de recurso vital y por los daños que de su contaminación pueden derivarse para la salud humana, el medio ambiente, y demás bienes de cualquier naturaleza, la calidad del aire y la protección de la atmósfera han sido, desde hace décadas, una prioridad de la política ambiental europea, española y de la ciudad de Madrid, siendo de sobra conocido por todos que al sobre dimensionamiento de dicho problema contribuyen mundialmente las emisiones por el uso del automóvil y, en concreto, por los motores diésel; gozando el Ayuntamiento de Madrid de autonomía propia para la gestión de sus intereses -como ha destacado con respecto a los municipios, en general, el Tribunal Constitucional en diversas Sentencias-, las singularidades de Madrid son objeto de tratamiento legal especial a fín de hacer posible un gobierno municipal eficaz, asignando la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid al Ayuntamiento de esta ciudad competencias en materia de infraestructuras, movilidad, seguridad ciudadana y ordenación local del tráfico y seguridad vial, además de la competencia que el artículo 25.2.v) de la Ley 7/1985 asigna a todos los municipios en materia de protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas y de la posibilidad que contempla el artículo 7.g) de la Ley sobre Tráfico de restringir la circulación a determinados vehículos en vías urbanas por motivos medioambientales; la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera actualiza la base legal para los desarrollos relacionados con la evaluación y la gestión de la calidad del aire en España incluyendo, entre otras obligaciones que se imponen a los municipios, la de elaborar planes y programas para el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire y contemplando en su artículo 16.4 la potestad de adoptar, entre otras, medidas de restricción total o parcial al tráfico y posibles restricciones a los vehículos más contaminantes, a ciertas matrículas, a ciertas horas o a ciertas zonas; en cumplimiento de lo prevenido en el artículo 24.5 del Real Decreto 102/2011, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la referida Ley, fue aprobado el 12 de abril de 2013 por el Consejo de Ministros el Plan Nacional de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera 2013-2016, siendo igualmente aprobado el Plan de Calidad del Aire de la Ciudad de Madrid por acuerdo de la Junta de Gobierno de 26 de abril de 2012 y un primer Protocolo de Medidas a adoptar durante episodios de alta contaminación por dióxido de nitrógeno que fue publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de 9 de febrero de 2015, que recogía las medidas a adoptar en materia de tráfico de acuerdo con lo previsto en el catálogo establecido en el Anexo I-5 de la Ordenanza General de Protección del Medio Ambiente Urbano aprobada por acuerdo plenario de 24 de julio de 1985 y al amparo de la posibilidad de prohibición o limitación de la circulación y estacionamiento de vehículos en determinadas vías contemplada en el artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad para la ciudad de Madrid de 26 de septiembre de 2005; no se ven en modo alguno comprometidos los derechos fundamentales invocados por el Ayuntamiento en su escrito de demanda ya que, además de venir matizados por el ordenamiento jurídico comunitario y nuestro ordenamiento nacional, ninguna prueba se ha propuesto al Tribunal ni aportado a los autos de la que resulten siquiera signos o indicios racionales de que el Protocolo impugnado pueda lesionar el derecho a circular libremente por el territorio nacional, no existiendo tampoco efecto expansivo alguno hacia el territorio de otros municipios, existiendo otras vías alternativas para la distribución del tráfico en la red viaria regional, municipal o local de la propia Comunidad de Madrid y Municipios colindantes; tampoco es admisible la denuncia de la falta de trámite de audiencia a la Comunidad y demás Administraciones territoriales afectadas cuando el propio Protocolo fue expuesto al trámite de información pública por período de veinte días mediante su publicación en el BOCAM de 5 de septiembre de 2015 a 20 de octubre de 2015.

CUARTO.- No habiendo solicitado las partes el recibimiento del pleito a prueba ni estimando pertinente el Tribunal acordarlo de oficio fue concedido trámite de conclusiones escritas, que ambas partes evacuaron en tiempo y forma con el resultado que consta, señalándose para votación y fallo, lo que se llevó a efecto el 28 de febrero de 2019, continuando la deliberación el 14 y 28 de marzo.

QUINTO.- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid de 21 de enero de 2016, por el que se aprueba definitivamente un nuevo Protocolo de medidas a adoptar durante episodios de alta contaminación por dióxido de nitrógeno.

El indicado Protocolo, en su Introducción, tras aludir a los principios rectores de la Ley 34/2007 y a las medidas contempladas en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire -que establece umbrales de alerta para tres contaminantes (dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre y ozono) y define el umbral de alerta como el nivel a partir del cual una exposición de breve duración supone un riesgo para la salud humana- expone que, no habiéndose superado en el municipio de Madrid en momento alguno el umbral de alerta para el dióxido de nitrógeno, aunque sí el valor límite horario en varias de las estaciones de la red, 'Las elevadas concentraciones son debidas fundamentalmente a las emisiones del tráfico, y tienen lugar en situaciones con condiciones meteorológicas especialmente adversas, que requieren la ejecución de medidas para reducir los niveles de contaminación y la duración de los episodios, y evitar que llegue a superarse el valor límite horario y que se llegue a alcanzar el umbral de alerta', para lo que se incluyen previsiones específicas diversas, que pueden sistematizarse como sigue:

a) La división del territorio municipal en cinco zonas, de manera que las situaciones de alerta puedan declararse en áreas más reducidas con alta densidad de población.

b) La definición de tres niveles distintos de actuación, en función de las concentraciones de dióxido de nitrógeno que se registren en las zonas definidas, alcanzándose el nivel de 'Preaviso' cuando en dos estaciones cualesquiera de una misma zona se superan los 180 microgramos/m3 durante dos horas consecutivas, el de 'Aviso' cuando en dos estaciones cualesquiera de una misma zona se superan los 200 microgramos/m3 durante dos horas consecutivas y el de 'Alerta' cuando en tres estaciones cualesquiera de una misma zona (o dos si se trata de la zona 4) se superan los 400 microgramos/m3 durante tres horas consecutivas.

c) Y la previsión de concretas medidas en función de los valores alcanzados y la persistencia temporal de las superaciones comprensivas -además de las concernientes a la información de la población y a la promoción del transporte público y por lo que hace a las cuestiones suscitadas en el presente recurso- de eventuales restricciones del tráfico, entre las que se incluyen la reducción de la velocidad máxima permitida en la M-30 y accesos a 70 km/h, la prohibición del estacionamiento de vehículos en las plazas y horario del SER en el interior de la M-30 y la eventual restricción de la circulación en el interior de la almendra central (área interior de la M-30) y en la M-30 del 50% de todos los vehículos, introduciéndose al efecto la distinción por matrículas, de modo que solo pueden circular en días pares los vehículos cuya matrícula acabe en número par y en días impares aquellos vehículos cuya matrícula acabe en número impar. Todo ello con las concretas excepciones a las prohibiciones de estacionamiento y a la restricción de la circulación prevenidas en el anexo II del Protocolo.

Se ciñe la impugnación del indicado Protocolo a determinadas medidas a adoptar en los escenarios 3 y 4 de los que se contemplan en el apartado 4 del indicado Protocolo.

SEGUNDO.- Con carácter previo al análisis de los distintos motivos de impugnación vertidos en el escrito rector debemos abordar la cuestión atinente a la impugnabilidad del acuerdo contra el que ha sido entablado el presente recurso, que la Administración demandada viene a cuestionar en su escrito de contestación sobre la consideración de que nos encontramos ante meras circulares internas que no surten efectos frente a terceros y no son susceptibles de ser impugnadas ante los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, con la consecuencia de ser inadmisible el recurso ex artículo 69.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Como afirma la STS 5 noviembre 1998 (apelación 4075/1992) la Circular ' (...) viene a ser la ilustración a los funcionarios sobre la interpretación de la norma y la recomendación para que actúen como entiende el superior que deben hacerlo. Como dice la Sentencia de esta Sala Tercera de 20 de febrero de 1968 , las circulares e instrucciones 'son normas administrativas internas dirigidas por organismos jerárquicamente superiores a los inferiores, señalándoles o recordándoles la aplicación de disposiciones legales, o indicando una exégesis adecuada al espíritu y principios fundamentales de tales disposiciones'. Por su parte la STS 17 octubre 2007 (casación 6861/2002) pone de manifiesto que el artículo 21.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, al definir las instrucciones y órdenes de servicio ' (...) sirve a un propósito claro como es el de indicar, dirigir, es el término que utiliza el artículo, término que en su quinta acepción el Real Diccionario de la Lengua define como gobernar, regir, dar reglas para el manejo de una dependencia, empresa o pretensión, en este caso un órgano administrativo las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes.

Esa idea encaja perfectamente en los órganos administrativos a la hora de procurar conseguir un funcionamiento coordinado y coherente de sus distintas dependencias, tanto centrales como periféricas, cuando concurra ese tipo de organización, para obtener un grado suficiente de eficacia y eficiencia de los servicios públicos en cualquiera de los aspectos en los que la actividad de la Administración se desenvuelva. Desde luego esas instrucciones y órdenes de servicios, estas últimas las antiguas circulares a las que se refería el art. 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , se desarrollan en el ámbito doméstico de la Administración, y se dirigen a los órganos jerárquicamente dependientes del superior del que emanan a quienes obligan del modo que expresa el número 2 del precepto cuando dispone que 'el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir' y, desde luego, carecen de la naturaleza propia de las disposiciones generales, en tanto que se dictan para producir sus efectos ad intra de la Administración y no vinculan a terceros ajenos a la relación de dependencia especial que une a quienes encarnan los órganos jerárquicamente dependientes en el seno de la Administración con el superior que los dirige. Como es lógico se agotan en cuanto a sus efectos en el momento en que se dictan, aún cuando su vigencia se prolongue en el tiempo, y, desde luego no innovan el Ordenamiento Jurídico que necesariamente han de respetar. Claros ejemplos de ese proceder son los supuestos que contemplan los artículos 12.2.h) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado que se refiere a la competencia de los Ministros de 'dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, de impartirles instrucciones concretas' y del art. 15.1.d) de la misma Ley en relación con la competencia de los Subsecretarios de 'proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los servicios comunes a través de las correspondientes instrucciones u órdenes de servicio'.

Establecido el concepto y contenido o finalidad característicos de las Circulares e Instrucciones lo siguiente que debemos notar es que se trata de resoluciones, actos o disposiciones tradicionalmente considerados como no impugnables por su trascendencia meramente interna, de forma y manera que solo una vez impartidas a los órganos subordinados y si se prescinde de su fidelidad hermenéutica o normativa, repercutiendo en los administrados a través de los actos de aplicación individual, es cuando aquéllos podrán impugnarlos (por todas STS 16 octubre 1991, que deriva, al propio tiempo, de la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo frente a esta clase de resoluciones administrativas la falta de interés legitimador de quien intenta recurrir una resolución de régimen interno estando fuera del círculo orgánico de la Administración donde van a incidir las instrucciones impartidas).

Respecto a esta clase de resoluciones administrativas y su diferenciación de las disposiciones generales que puede adoptar la Administración en el ejercicio de su potestad reglamentaria la STS 31 enero 2018 (casación 2289/2016) pone de manifiesto que ' (...) el debate de la impugnación directa de las disposiciones generales, de los reglamentos, suscita contornos de difícil solución cuando se trata de distinguir los reglamentos de aquellas otras resoluciones que propiamente no comporta una norma en el sentido de innovar el ordenamiento jurídico, sino una manifestación del poder autoorganizativo que es propio de las Administraciones Publicas y su manifestación en la potestad de dar instrucciones a los órganos jerárquicamente vinculados en cómo actuar en una determinada actividad administrativa, sin afectar a la propia normativa general de dicha actividad.

Es decir, las Circulares a que se refería el artículo 21.1º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, conforme al cual 'Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.' Precepto que se reproduce ahora en el artículo 6 de la vigente Ley de Régimen Jurídico del Sector Público .

Esa dificultad ha sido reiteradamente puesta de manifiesto por la doctrina y la misma jurisprudencia ofrece supuestos de la más variada naturaleza en los que es difícil alcanzar unos criterios generales desvinculados de cada caso, siendo de apreciar una abundante casuística que no se pude desconocer a la hora de examinar el debate en concreto (...)', debate en el que, como se puntualiza en la mencionada Sentencia, debe prescindirse de la denominación que se haya dado, de modo que la denominación como instrucción interna, por ejemplo, no puede excluir la consideración de naturaleza reglamentaria si por su contenido ciertamente que tiene esa naturaleza, '(p)orque la regla general en nuestro Derecho es que las instituciones tienen la naturaleza que se corresponde con su contenido, con independencia de la denominación que se le haya dado'.

Así las cosas debemos partir, con la Sentencia citada, de la idea básica de que ' (...) el reglamento es una norma y que, como tal, se integra en el ordenamiento jurídico y su aplicación no solo no lo agota sino que lo hace patente en su eficacia y permanencia, circunstancias que lo diferencia del acto administrativo que no participa de esas circunstancias. Pero aún cabría concluir en un efecto más de esa consideración como norma del Reglamento, porque así como el acto es una manifestación de la Administración, el reglamento, en sí mismo considerado, va más allá de esa manifestación y responde a un mandato general del Legislador expreso o implícito --al que se podrían vincular los reglamentos independientes-- de integrar el ordenamiento jurídico, de completarlo, que es la función tradicional y la génesis de estas especiales normas jurídicas.

Diferente de esas normas son las meras instrucciones, órdenes en definitiva, que con fundamento en la potestad de autoorganización que es inherente a toda Administración Pública, pueden hacer los órganos superiores sobre los inferiores en cuanto al funcionamiento interno de cada Administración; en esa función de ' dirigir la actividad ' interna de la Administración dando órdenes e instrucción sobre los órganos jerárquicamente subordinados y que, en cuanto tal, ni innovan el ordenamiento jurídico, sino que lo ejecutan, no trascienden a los ciudadanos, porque se reserva para el ámbito interno, doméstico, de la propia Administración, haciendo abstracción de la sujeción general de la ciudadanía a la potestad reglamentaria, aunque ciertamente esas órdenes internas tengan la vocación de regir en las relaciones de los respectivos órganos administrativos para con los ciudadanos dentro del ámbito establecido por la norma legal o reglamentaria que regule una determinada actividad prestacional o de relación con ellos'.

Acogen idéntico concepto de las Circulares e Instrucciones, entre otras muchas, las SSTS 17 octubre 2008 (casación 5738/2003), 16 julio 2009 (casación 2220/2006) y 18 junio 2013 (casación 668/2012).

Pues bien teniendo en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha venido reconociendo la posibilidad de impugnar directamente ante los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa Circulares o Instrucciones cuando se constata que las mismas, materialmente, producen efectos ad extraa los propios de la pura organización administrativa -por todas STS 2 noviembre 2016 (casación 2587/2015)-y atendido el contenido del acuerdo de aprobación definitiva del Protocolo contra el que ha sido entablado el presente recurso parece claro que, con independencia de su concreta naturaleza jurídica (acto administrativo plúrrimo o con destinatario indeterminado, Circular o Instrucción interna o norma de rango reglamentario), que no se hace necesario precisar, atendida la naturaleza de los motivos de impugnación formulados y cuestiones suscitadas en la litis por las partes, el Protocolo en cuestión contiene prescripciones que exceden de la mera relación jerárquica en el ámbito interno de la Administración, de la relación de jerarquía entre sus destinatarios, no aplicándose en exclusiva a quienes tienen encomendadas actuaciones administrativas -autoridades o funcionarios- a fín de marcar a aquellos las pautas de actuación en los distintos escenarios posibles que se contemplan en el apartado cuarto como una manifestación de mero poder administrativo doméstico, sino que trasciende a terceros y, más en concreto, a los usuarios de vehículos de motor, especificando las medidas concretas de restricción al tráfico, circulación y estacionamiento de vehículos de motor que cabe adoptar en las distintas situaciones, además de establecer el Protocolo en cuestión medidas tendentes a la necesaria coordinación de las diferentes autoridades y funcionarios que deben intervenir en la aplicabilidad de las medidas prevenidas en la normativa sobre calidad del aire y protección de la atmósfera (principalmente con la Jefatura Central de Tráfico y con el Consorcio Regional de Transportes de Madrid), entre las cuales no existe relación alguna de jerarquía con el órgano que ha adoptado el acuerdo combatido ante esta Sala.

No nos ofrece duda, en consecuencia, la impugnabilidad del acuerdo recurrido.

TERCERO.- También con carácter previo al examen de la cuestión de fondo debemos hacer una breve mención a la cuestión de la competencia para la aprobación del Protocolo impugnado, que fue introducida ex novopor la parte actora en trámite de conclusiones, momento hasta el cual y con independencia de las alegaciones que demandante y demandada vertieron respecto a la naturaleza jurídica del acuerdo objeto de recurso a los exclusivos efectos de los incidentes de competencia que se sustanciaron por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo al que correspondió inicialmente el conocimiento del asunto, no se había suscitado cuestión alguna al respecto.

De ahí que hayamos sostenido la irrelevancia de la cuestión por no ser controvertida en la litis en el fundamento de derecho que antecede.

Como ponen de manifiesto las SSTS 30 abril 1997 (apelación 7007/1992) y 18 febrero 1999 (casación 490/1994) la Ley 29/1998, de 13 de julio, redujo el principio de 'jurisdicción revisora', propio de este ámbito jurisdiccional, a sus justos límites, declarando en su Exposición de Motivos que la jurisdicción contencioso administrativa es revisora sólo en cuanto requiere la existencia de un previo acto de la Administración. Una vez dictado dicho acto el demandante puede fundar su pretensión, deducida en razón a aquél, en cualesquiera motivos o razones y normas jurídicas que entienda son procedentes, hayan sido o no alegados en el procedimiento administrativo, o con anterioridad, estableciendo al respecto el artículo 56 del mencionado Cuerpo legal que en los escritos de demanda y contestación ' (...) se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración'.

En la regulación del procedimiento que se sigue ante los órganos de esta jurisdicción, por otra parte, la pretensión y eventual oposición han de formularse, respectivamente, en los escritos básicos y necesarios de demanda y contestación (que pueden ser, incluso, los únicos de alegación cuando no existe, según los criterios que suministra el artículo 62 de la Ley jurisdiccional, trámite de conclusiones, que aparece sólo como eventual o posible en la configuración de la Ley).

Después de la fase de alegaciones -conformada en el proceso contencioso administrativo por la formalización de los escritos básicos aludidos por demandante, Administración demandada y, en su caso, parte codemandada- quedan fijados los márgenes del debate procesal al que queda sometida la congruencia de la sentencia ( artículo 33.1 de la Ley jurisdiccional) y entra en juego el principio de preclusión, que excluye la posibilidad de que en el trámite de conclusiones tenga lugar una adición de pretensiones o el cambio del objeto del proceso (mutatio libelli), como tampoco resulta procedente modificar los fundamentos fácticos de la pretensión formulada o introducir nuevas cuestiones de hecho.

El artículo 65 de la Ley 29/1998, en efecto, se expresa en términos imperativos cuando pone de manifiesto que ' En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación', lo que no es sino lógica consecuencia del contenido y finalidad propias de dicho trámite procesal que no es otro que el de ofrecer a las partes la posibilidad de hacer una crítica de la prueba practicada y, en relación a ésta, concretar las alegaciones formuladas en sus escritos de demanda y contestación y combatir las formuladas por las demás partes. Se trata, como pone de manifiesto la STS 27 noviembre 2015 (casación 3346/2014), de que las partes proporcionen una última y definitiva elaboración del material instructorio del litigio, elaboración que no consiste tanto en la aportación de nuevos datos como en una apreciación de los ya existentes no siendo el de conclusiones, en cambio, momento hábil para formular nuevas pretensiones, motivos de impugnación o cuestiones ni incurriendo la sentencia en incongruencia si no se pronuncia sobre tales cuestiones o motivos planteados en el escrito de conclusiones, incluso aunque se trate de motivos de inadmisibilidad de orden público procesal [ STS 27 enero 2016 (casación para la unificación de doctrina 3735/2014) y las que en ella se citan]. Laratio legisno es otra que preservar los principios de contradicción y de prueba, que se conculcarían de permitir la introducción en trámite de conclusiones de cuestiones nuevas, que deberían haber sido objeto del debate procesal y consiguientemente de prueba.

En suma y como exponen las SSTS 30 abril 1997 y 18 febrero 1999 anteriormente citadas ' está vedada, normativamente, la posibilidad de introducir nuevos hechos o cambios sustanciales de los ya expuestos, capaces de individualizar histórica y jurídicamente nuevas pretensiones o de modular las previamente esgrimidas, y lo único permitido, sin ruptura del equilibrio procesal de las partes, es aducir nuevos motivos o razones o meras alegaciones, en su sentido propio de simples argumentaciones de las peticiones, siempre las mismas, deducidas en la demanda y contestación'.

CUARTO.- Como tuvimos ocasión de exponer en nuestra Sentencia de 6 de marzo de 2019 (rec. 243/2016), haciendo referencia al marco normativo comunitario relativo a la evaluación y gestión de la calidad del aire, la Directiva 96/62/CE sobre la evaluación y control de la calidad del aire, supuso un nuevo enfoque de la política ambiental comunitaria sobre la protección de la atmósfera, un enfoque integrado que trata de superar la sectorización y la dispersión normativa antecedente. Se trata de una Directiva marco procedimental que pretende ofrecer una nueva estructura normativa para el desarrollo de la política comunitaria en este ámbito: determina los conceptos y criterios fundamentales, los contaminantes objeto de control, y las medidas básicas uniformes de evaluación, control e información.

Sobre dicha base se aprobaron cuatro Directivas de desarrollo o 'Directivas hijas': (i) Directiva 1999/30/CE del Consejo de 22 de abril de 1999 (relativa a los valores límite de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxido de nitrógeno, partículas y plomo en el aire ambiente, que fue modificada por Decisión de la Comisión 2001/1744/CE de 17 de octubre), (ii) Directiva 2000/69/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2000 (sobre los valores límite para el benceno y el monóxido de carbono en el aire ambiente), (iii) Directiva 2002/3/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de febrero de 2002 (relativa al ozono en el aire ambiente), y (iv) Directiva 2004/107/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 2004 (relativa al arsénico, el cadmio, el mercurio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos den el aire ambiente).

Finalmente, con la aprobación de la nueva Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de mayo de 2008, relativa a la 'calidad del aire ambiente y una atmósfera más limpia para Europa', que constituye una de las medidas fundamentales de la 'Estrategia Temática sobre Contaminación Atmosférica de 2005', se refunden en un solo texto la citada Directiva marco y las tres primeras Directivas Hijas. Y en virtud del artículo 33.1 los Estados miembros se comprometen a poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la nueva Directiva antes del 11 de junio de 2010.

Descendiendo a la normativa estatal de trasposición son de obligada mención la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera (que viene a derogar expresamente la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico y el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961), así como el Real Decreto 102/2011, relativo a la mejora de la calidad de aire (que establece los umbrales de alerta para tres contaminantes: dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre y ozono).

Pues bien, como puntualizábamos en la aludida Sentencia de 6 de marzo de 2019 ' conviene poner de relieve que, tanto a nivel del marco normativo comunitario como a nivel del marco jurídico estatal, la planificación y la programación se encuentran insertas como un instrumento más, no el único, pero si muy destacado de la lucha de contra la contaminación atmosférica.

La Directiva 2008/50/CE, bajo el epígrafe de 'Planes' (Capítulo IV), hace referencia a los 'Planes de calidad del aire', que establecerán medidas adecuadas para que el periodo de superación de los valores límites sea 'lo más breve posible', pudiendo incluir 'medidas específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población, incluidos los niños' (artículo 23), y a los 'Planes de acción a corto plazo', previstos para cuando, en una zona o una aglomeración determinada, exista el riesgo de que el nivel de contaminantes supere uno o más de los umbrales de alerta especificados en el anexo XII de la expresada Directiva, que indicarán las medidas que deben adoptarse a corto plazo para reducir el riesgo de superación o la duración de la misma, destacándose entre dichas medidas las 'relativas al tráfico de vehículos de motor, a obras de construcción, a buques amarrados y al funcionamiento de instalaciones industriales o el uso de productos y a la calefacción doméstica' (artículo 24).

Por su parte, en relación con el derecho interno, la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, en su Capítulo IV emplea la rúbrica de 'Planificación', haciendo referencia su artículo 16 no solo a planes sino también a programas. Ahora bien, no define en ningún momento lo que sea plan o programa, pudiendo así utilizarse indistintamente dichos instrumentos con un valor equivalente.

En función de su nivel territorial pueden distinguirse los estatales, autonómicos y locales. En relación con estos últimos, el artículo 16.4 de la Ley 34/2007 dispone que:

'Las entidades locales podrán elaborar, en el ámbito de sus competencias, sus propios planes y programas. Para la elaboración de estos planes y programas se deberá tener en cuenta los planes de protección de la atmósfera de las respectivas comunidades autónomas.

Asimismo, las entidades locales, con el objeto de alcanzar los objetivos de esta ley, podrán adoptar medidas de restricción total o parcial del tráfico, incluyendo restricciones a los vehículos más contaminantes, a ciertas matrículas, a ciertas horas o a ciertas zonas, entre otras.

Los municipios con población superior a 100.000 habitantes y las aglomeraciones, en los plazos reglamentariamente establecidos, adoptarán planes y programas para el cumplimiento y mejora de los objetivos de calidad del aire, en el marco de la legislación sobre seguridad vial y de la planificación autonómica'.

Y con referencia a la totalidad de los planes regulados en el citado artículo 16, su párrafo 6º, dispone que 'podrán incluir prescripciones de obligado cumplimiento para los ciudadanos. Para ello, dichos planes y programas deberán ser objeto de publicación'.

Por su parte, el artículo 25 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero , relativo a la mejora de la calidad del aire, bajo la rúbrica de 'Planes de acción a corto plazo', establece que:

'1. Cuando en una zona o una aglomeración determinada exista el riesgo de que el nivel de contaminantes supere uno o más de los umbrales de alerta especificados en el anexo I, las comunidades autónomas y, en su caso, las entidades locales, elaborarán planes de acción que indicarán las medidas que deben adoptarse a corto plazo para reducir el riesgo de superación o la duración de la misma. Cuando dicho riesgo se refiera a uno o varios valores límite o valores objetivo especificados en las secciones A a H del anexo I, se podrán elaborar, cuando así proceda, esos planes de acción a corto plazo. No obstante, cuando exista un riesgo de superación del umbral de alerta del ozono indicado en el apartado II de la sección H del anexo I, solo se elaborarán esos planes de acción a corto plazo cuando consideren que hay una posibilidad significativa de reducción del riesgo o de la duración o gravedad de la situación, habida cuenta de las condiciones geográficas, meteorológicas y económicas. Al elaborar ese plan de acción a corto plazo, se deberá tener en cuenta la Decisión 2004/279/CE.

2. Los planes de acción a corto plazo indicados en el apartado 1 podrán, en determinados casos, establecer medidas eficaces para controlar y, si es necesario, reducir o suspender actividades que contribuyan de forma significativa a aumentar el riesgo de superación de los valores límite o los valores objetivo o umbrales de alerta respectivos. Esos planes de acción podrán incluir medidas relativas al tráfico de vehículos de motor, a aeronaves en ciclo de aterrizaje y despegue, a obras de construcción, a buques amarrados y al funcionamiento de instalaciones industriales o el uso de productos y a la calefacción doméstica. En el marco de esos planes, también podrán preverse acciones específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población, incluidos los niños.

3. Cuando las autoridades competentes hayan elaborado un plan de acción a corto plazo, pondrán a disposición de la ciudadanía y de las organizaciones interesadas los resultados de sus investigaciones sobre la viabilidad y el contenido de los planes de acción específicos a corto plazo y la información sobre la ejecución de esos planes.

4. Para la elaboración de los planes de acción a corto plazo se tendrán en cuenta, en la medida de lo posible, los ejemplos de buenas prácticas que publicará la Comisión Europea'.

QUINTO.- Consecuentemente con lo que ha quedado expuesto en el fundamento de derecho que antecede los Ayuntamientos pueden legítimamente, en el ámbito de las competencias propias que les reconoce el ordenamiento jurídico, adoptar medidas de restricción del tráfico y circulación de vehículos de motor como las contempladas en el Protocolo objeto de impugnación en el presente recurso, al amparo de las previsiones de las Directivas comunitarias y normas estatales legales y reglamentarias a que acabamos de hacer mención, a las que deben añadirse las normas atributivas a la Administración municipal de un título competencial específico en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial: artículo 25.2.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -que incluye entre las competencias propias de los Municipios las relativas al tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad- y 7 del Real Decreto legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (que reproduce, en esencia, el tenor del artículo del mismo ordinal del anterior Texto Articulado aprobado por Real Decreto legislativo 339/1990, de 2 de marzo), que asigna a los Municipios competencias en materia de regulación, ordenación, gestión, vigilancia y disciplina del tráfico en las vías urbanas de su titularidad [apartado a)], para el 'cierre de vías urbanas cuando sea necesario' [apartado f)] y para la 'restricción de la circulación a determinados vehículos en vías urbanas por motivos medioambientales' [apartado g)].

La referida previsión legal ha de ponerse en relación con la disposición contenida en el artículo 18 del mismo Texto Refundido, de conformidad con el cual ' Cuando razones de seguridad o fluidez de la circulación lo aconsejen, o por motivos medioambientales, se podrá ordenar por la autoridad competente otro sentido de circulación, la prohibición total o parcial de acceso a partes de la vía, bien con carácter general o para determinados vehículos, el cierre de determinadas vías, el seguimiento obligatorio de itinerarios concretos, o la utilización de arcenes o carriles en sentido opuesto al normalmente previsto' lo que remite, en cuanto a la competencia y tratándose, como es el caso, de vías urbanas, a la autoridad municipal, como corrobora lo dispuesto en el artículo 37.4 del Reglamento General de Circulación aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, a cuyo tenor 'El organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o, en su caso, la autoridad autonómica o local responsable de la regulación del tráfico, así como los organismos titulares de las vías, podrán imponer restricciones o limitaciones a la circulación por razones de seguridad vial o fluidez del tráfico (...)'.

Reuniendo, por lo demás, la ciudad de Madrid una doble condición de capital del Estado y sede de las instituciones generales ( artículo 6 del Estatuto de la Comunidad de Madrid) esta villa de Madrid tiene un régimen especial, regulado por Ley 22/2006, de 4 de julio, que contiene, asimismo, previsiones específicas en materia de tráfico, circulación y seguridad vial (artículos 38 al 40), previsiones legales de entre las que interesa destacar la contenida en el artículo 39.1 (de conformidad con el cual ' El Ayuntamiento de Madrid regulará los distintos usos de las vías y los espacios públicos urbanos de tránsito y circulación de personas, animales y vehículos, así como dicho tránsito y circulación, con la finalidad de armonizar los distintos usos, incluidos el peatonal, el de circulación, el de estacionamiento, el deportivo y el lúdico, y hacerlos compatibles de forma equilibrada con la garantía de la seguridad vial, la movilidad y fluidez del tráfico, la protección del medio ambiente y la protección de la integridad de los espacios públicos y privados') y en el artículo 40.1 (a cuyo tenor 'Corresponde al Ayuntamiento de Madrid la policía administrativa preventiva de la seguridad vial en toda clase de vías urbanas, incluyendo la ordenación, señalización y dirección del tráfico y el uso de las vías (...)', competencia que comprende, en todo caso, ' a) La regulación y el control de cualesquiera de los usos de que sean susceptibles las vías y los espacios abiertos al tránsito de personas, animales y toda clase de vehículos y del tráfico y la circulación por ellos, garantizando, en todo caso, los derechos fundamentales de las personas (...)', en tanto que el control comprende, entre otras potestades, la de '(...) la limitación y, en su caso, restricción o prohibición de la circulación y el estacionamiento, cuando proceda de acuerdo con el ordenamiento jurídico'].

Las previsiones legales y reglamentarias que han quedado citadas deben complementarse, por último, con las disposiciones generales de ámbito local, entre las que merece especial mención la Ordenanza General de Protección de Medio Ambiente Urbano del Ayuntamiento de Madrid aprobada el 24 de julio de 1985 (Boletín Oficial de dicha Comunidad Autónoma de 31 de octubre de ese año), cuyos artículos 74 y 75 regulan los supuestos de situaciones especiales de inmisión estableciendo que, cuando se declare la situación de alerta atmosférica por haber alcanzado o por considerarse previsible alcanzar niveles de inmisión superiores a los tipificados se adoptarán las medidas que se estimen necesarias de las contempladas en el Catálogo que incorpora dicha Ordenanza, entre las que figura, en relación con el foco emisor que representan los vehículos a motor, los limitaciones en la circulación y de aparcamiento, restricciones a la circulación de los vehículos privados y en la entrada de vehículos procedentes de otros términos municipales, entre otras.

Es importante notar en la materia que estamos tratando que las restricciones por motivos medio ambientales no solo vienen normativamente autorizadas con relación a determinados vehículos, sino que razones de la naturaleza indicada resultan igualmente subsumibles en el concepto indeterminado de necesidad a que hace referencia el apartado f) del artículo 7 del Real Decreto legislativo 6/2015, de 30 de octubre y pueden justificar que las restricciones afecten a la generalidad de vehículos a motor, con el cierre de determinadas vías o la prohibición total o parcial de acceso a partes de la vía, como corrobora la disposición contenida en el artículo 18 del Texto Refundido que ha quedado anteriormente transcrito, siendo de destacar que, en todo caso, autoriza de modo específico la adopción de medidas como las aquí combatidas la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, que impone, por lo que a las Administraciones locales concierne, a los municipios de más de 100.000 habitantes y aglomeraciones ciertas obligaciones, entre las que, por lo que aquí interesa, destaca tanto la elaboración de planes y programas para los objetivos de calidad del aire, integrando las consideraciones relativas a la protección atmosférica en la planificación de las distintas políticas sectoriales, como la eventual adopción, cuando sea necesario, de medidas de restricción total o parcial del tráfico.

Igualmente debemos puntualizar que restricciones como las aquí combatidas pueden legítimamente adoptarse por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid con relación a la totalidad de las vías de titularidad municipal (como la propia demandante reconoce que es el caso de la M-30 en los hechos y fundamentos de su escrito rector), a las que el Ayuntamiento extiende su competencia -y, por ende, sus potestades de regulación del tráfico-, con independencia de que las mismas tengan o no conexión directa con vías interurbanas y de la trascendencia o relevancia de las mismas en orden a garantizar la fluidez del tráfico o el flujo circulatorio entre los distintos Municipios de la Comunidad de Madrid, siendo irrelevante a los efectos que nos ocupan que las vías en cuestión se estimen o no integrantes de la red viaria de la Comunidad de Madrid al amparo de lo dispuesto en el artículo 2.d) de la Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Madrid, pues de ello no derivan específicas restricciones al ejercicio de las competencias que al Ayuntamiento corresponden en la materia que estamos tratando, sin resultar aquí extrapolables pronunciamientos judiciales dictados a propósito de la calificación urbanística a efectos de cuantificación del justiprecio en procedimientos expropiatorios como los que invoca la Administración actora en los fundamentos de derecho de su escrito rector, como tampoco es dable acudir a criterios acogidos en materia de ordenación de transportes terrestres, en la que existe un distinto reparto competencial en función del elemento territorial con directa incidencia en el ejercicio de las competencias que corresponden a las distintas Administraciones territoriales, ámbito sectorial regido por normas y principios propios y característicos, por más que el transporte de personas y mercancías, claro está, esté íntimamente relacionado con la regulación del tráfico y circulación de vehículos de motor en vías urbanas e interurbanas.

SEXTO.- En el marco legal que ha quedado expuesto en el fundamento de derecho que antecede debe quedar situado el acuerdo aprobatorio del Protocolo objeto de impugnación en esta litis, cuyo objeto o finalidad no es otro, como hemos tenido ocasión de poner de manifiesto en el fundamento jurídico primero de la presente Sentencia, que reducir los niveles de contaminación y la duración de los episodios en orden a la consecución de los objetivos contemplados en la Ley 34/2007 y su Reglamento, por lo que no cabe en absoluto tildar las medidas que contempla la disposición impugnada como desproporcionadas o -menos aún- arbitrarias, máxime teniendo en cuenta la limitación temporal de su eficacia y la previsión de medios de transporte e itinerarios alternativos, así como de ciertas excepciones justificadas al régimen general restrictivo.

Y es que debemos notar, con las SSTS 15 julio y 2 octubre 2002 ( casación núm. 7729/1997 y 10423/1997, respectivamente) que ' la ordenación del tráfico urbano adquiere en nuestros días una nueva y relevante dimensión pública. Puede afirmarse sin exageración que su correcta regulación influye no sólo en la libre circulación de vehículos y personas sino incluso también en el efectivo ejercicio de otros derechos como el de acceso al puesto de trabajo, el disfrute de servicios tan imprescindibles como los sanitarios, educativos, culturales etc., sin excluir desde luego su conexión con la protección del medio ambiente y la defensa del Patrimonio Artístico, amenazados uno y otro por agresiones con origen en dicho tráfico. La calidad de la vida en la ciudad tiene mucho que ver con el acertado ejercicio y la adecuada aplicación de cuantas técnicas jurídicas -normativas, de organización de los servicios públicos, de gestión del demanio público, etc.- están a disposición de las Administraciones Públicas competentes en la materia'. En idénticos términos se pronunciaba la STS 29 mayo 2000 (casación 7380/1994).

No se observa, por lo demás, que incurra el Protocolo impugnado en inconcreción alguna en relación con las medidas a adoptar en los distintos escenarios que en el mismo se contemplan -las cuales no tienen por qué ser fiel reproducción de las contenidas en el Plan de Calidad del Aire 2011-2015 a que hace mención la Administración recurrente en su escrito rector- ni exceso de ninguna clase respecto del marco normativo a que se ha hecho anteriormente mención, como tampoco apreciamos otras posibles infracciones de los principios de legalidad o de jerarquía normativa, que se invocan por la recurrente con un carácter meramente genérico y sin especificación del supuesto exceso, con la excepción de la mención a la imposibilidad de adoptar medidas como las previstas en el acuerdo impugnado por razones de carácter medio ambiental que no afecten a determinados vehículos sino a la generalidad de los mismos (tesis que, como hemos anticipado en el fundamento de derecho que antecede, no compartimos).

Idéntica referencia genérica y sin cita concreta de la normativa que imponga el trámite cuya omisión se denuncia es predicable del supuesto defecto consistente en la falta de concesión de trámite de audiencia, sin observarse una particular afección a los derechos e intereses legítimos del Excmo. Ayuntamiento de Alcorcón o de los vecinos de dicho Municipio que impongan la audiencia previa de dicha Administración local y habiendo sido expuesto el Protocolo a trámite de información pública (folio 35 del expediente administrativo).

SÉPTIMO.- Supuesta la legitimidad de la adopción de medidas restrictivas como las que contempla el Protocolo objeto de impugnación en el presente recurso desde la perspectiva general o abstracta de las potestades y competencias que el ordenamiento asigna a los Ayuntamientos -y más en concreto al Excmo. Ayuntamiento de Madrid- y la proporcionalidad de las mismas, también desde un análisis general comparativo entre los derechos e intereses, en principio, afectados y los fines que con el Protocolo tratan de preservarse, resta por examinar la cuestión atinente a la posible vulneración del derecho a la libre circulación de personas y de bienes en todo el territorio nacional que consagran los artículos 19 y 139 de la Carta Magna, que la Administración recurrente reputa infringidos sobre la consideración de que la disposición impugnada restringe injustificada y arbitrariamente el derecho fundamental aludido.

Estrechamente relacionado con el derecho a la libertad y a la seguridad que consagra el artículo 17 de la Constitución española, entendida como una libertad deambulatoria o de movimiento, el derecho a la libertad de circulación a que hace mención el artículo 19 de nuestra Norma Suprema pertenece, asimismo, a la denominada genéricamente 'libertad personal' pero hace referencia a los lugares en los que uno puede estar o donde puede moverse. El valor o bien jurídico protegido por el derecho que estamos tratando es la posibilidad de fijar uno mismo el lugar donde estar de manera transitoria o permanente ( STC 28/1999), imponiendo en su faceta negativa a los poderes públicos el deber de no interferir en la elección personal del lugar de estancia y/o residencia.

Lo que consagran las normas aludidas, sin embargo, es una libertad personal -esto es, referida a la estancia, deambulación, desplazamiento, establecimiento o residencia de personas físicas (y jurídicas, en lo que resulte referible a las mismas el derecho que estamos examinando)- pero no aparece constitucionalmente consagrado ni debe reputarse comprendido en el ámbito de protección reforzada correspondiente una forma específica de efectividad del derecho en cuestión y, más en concreto, que el desplazamiento deba tener lugar necesariamente mediante el uso de vehículos de motor, forma específica de desplazamiento que tampoco reputamos reconducible a la libertad de circulación de bienes a que hace mención el artículo 139.2 de la Constitución, íntimamente relacionado con la unidad de mercado -que supone la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio a la actividad económica- y el derecho a la libertad empresarial que consagra el artículo 38 de la Norma Suprema, proscribiendo condiciones o requisitos concretos que sean discriminatorios o proteccionistas.

Pero es que, aún de entenderse afectado el derecho de circulación por las restricciones al tráfico y circulación de vehículos de motor que el Protocolo aquí impugnado contempla, en cualquier caso el referido derecho, como todos los que la Constitución consagra como derechos fundamentales, no es absoluto y es susceptible de ser sometido a límites siempre que, entre otras exigencias (en particular que la medida limitativa cuente con habilitación legal específica), los mismos vengan impuestos por causas que justifiquen restricciones a la libertad de circulación, siendo que, como afirma la STC 84/2013, de 11 de abril (RJ 6), es doctrina consolidada de ese Tribunal que ' no toda medida que incida en la libre circulación de bienes -y personas- por el territorio nacional es necesariamente contraria al art. 139.2 CE , sino que únicamente lo será cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada ( STC 37/1981 , fundamento jurídico 2)' ( STC 66/1991, de 22 de marzo , FJ 2)'.

Así las cosas y como concluye el máximo intérprete de la Constitución en la Sentencia aludida, con concreta referencia a limitaciones al uso de vehículos de motor con la finalidad de proteger el patrimonio forestal, el Protocolo impugnado supera sin dificultad el mencionado juicio de proporcionalidad, no siendo su objeto entorpecer de forma constitucionalmente ilegítima la libre circulación de personas o bienes sino limitar el uso de vehículos a motor con la finalidad de preservar el medio ambiente y la salud de las personas, además de no aparecer formulada la limitación, como hemos tenido ocasión de poner de manifiesto con anterioridad, en términos absolutos, admitiéndose excepciones en función de diversas circunstancias y contemplándose la temporalidad de su eficacia, pues las medidas habrán de alzarse necesariamente cuando desaparezcan las circunstancias de contaminación atmosférica justificativas de su adopción.

OCTAVO.- Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la desestimación del recurso contencioso administrativo, con imposición de las costas procesales a la Administración actora, por directa aplicación del criterio del vencimiento objetivo que viene a consagrar el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional y al no estimar esta Sala que concurran serias dudas de hecho o de Derecho que puedan operar como supuesto de excepción, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado tercero del mismo precepto legal, señala 1.500 euros como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. José Luis Granda Alonso, en representación del Excmo. AYUNTAMIENTO DE ALCORCON, imponiendo a la recurrente el pago de las costas procesales, con el límite máximo mencionado en el último de los fundamentos de la presente Sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2612-0000-93-0018-17 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo conceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92- 0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2612-0000-93-0018-17 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. José Daniel Sanz Heredero D. José Ramón Chulvi Montaner

Dña. María Soledad Gamo Serrano Dña. Natalia de la Iglesia Vicente