Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 337/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 234/2014 de 10 de Mayo de 2017

Encabezamiento

Rollo de apelación número 234/2.014

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante

Recurso Contencioso-Administrativo número 268/2.012

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera ( Sección de Apoyo)

Sentencia número nº 337

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Miguel Ferrando Marzal

Magistrados

Don Edilberto Narbón Laínez

Don Javier Eugenio López Candela

Doña Pablo de la Rubia Comos

__________________________________

En la Ciudad de Valencia, a 10 de mayo de dos mil diecisiete.

Vistopor la Sección Primera ( Sección de Apoyo) de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso de apelación, tramitado con el número de rollo 234/2.014, interpuesto contra la Sentencia número 7/2.014 dictada, con fecha 10 de enero de 2.014, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante en el recurso contencioso-administrativo número 268/2.012.

Han sido partes en el recurso: a) Como apelante, D Claudio , representada por la Procuradora, Doña Francisca Caballero Caballero, y defendida por el Letrado Don Salvador Fernández Pérez, y b) Como apelado el Ayuntamiento de Teulada, representado por la Procuradora Doña María Teresa Figueitas Costilla, y defendida por el Letrado Don Salvador Ferrando Pérez, siendo Ponente el Ilmo. Sr. MagistradoDon Javier Eugenio López Candela,quien expresa el parecer de la Sala, constituida en virtud del acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General de Poder Judicial de 23 de febrero de 2.017.

Antecedentes

Primero.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante dictó la Sentencia que consta reseñada que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Claudio , contra la denominada inactividad del Ayuntamiento de Teulada, frente a las solicitudes de 16 de agosto de 2.011 y de 19 de diciembre de 2.011 por la que se interesa la restitución del terreno ocupado por el vial o que se indemnice o expropie al actor, sin imposición de costas a la demandada.

Segundo.-La parte actora interpuso recurso de apelación presentó escrito en fecha 5 de febrero de 2.014 por el que interponía recurso de apelación contra la citada Sentencia en el que, tras efectuar las alegaciones que estimó oportunas, solicitaba que se dictase Sentencia estimándolo, revocando la Sentencia apelada y se estime el recurso conforme a lo solicitado en el escrito de demanda.

Tercero.-El Juzgado admitió el recurso y dio traslado del mismo a las partes apeladas para que, en el plazo de quince días, pudieran formalizar su oposición, habiendo escrito de oposición de fecha 27 de marzo de 2.014 el Ayuntamiento de Teulada, en el que se solicita la desestimación del recurso de apelación con imposición de costas a la apelante. Además de ello se formula escrito de adhesión a la apelación contra la mencionada sentencia, de la que se dio traslado a la apelante, que se opuso al mismo por escrito de fecha 13 de mayo de 2.014.

Cuarto.-El Juzgado acordó la remisión a este Tribunal de los autos, del expediente administrativo y de los escritos presentados; y, una vez recibidos y formado el correspondiente rollo de apelación, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Quinto.-Se señaló fecha para la votación y fallo del recurso el día 2 de mayo de 2017, en que tuvo lugar.

Sexto.-En la sustanciación de este proceso se han observado en ambas instancias las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo de indeterminada.

Fundamentos

Se aceptan los fundamentos de derecho de la sentencia en lo que no se opongan a los siguientes:

Primero.-Se impugna en el presente recurso de apelación la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante de fecha 10 de enero de 2014 , dictada en el P:O 268/2012, en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Claudio , contra la denominada inactividad del Ayuntamiento de Teulada, frente a las solicitudes de 16 de agosto de 2.011 y de 19 de diciembre d 2.011 por la que se interesa la restitución del terreno ocupado por el vial denominado Camino del Campamento en la finca nº NUM000 de Teulada, que se indemnice o expropie al actor, sin imposición de costas a la demandada.

Segundo.-En el recurso de apelación que formula Claudio , se opone en primer término al pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso- administrativo, al entender que la sentencia de instancia no debió apreciar que la expropiación era improcedente por existir otros medios de equidistribución. En todo caso, acepta que la sentencia admita que el camino del Campamento es una vía de comunicación que discurre por el interior de la parcela catastral nº NUM001 del actor, y que constituye parte de la unidad registral nº NUM000 propiedad del apelante. Considera que la titularidad del camino es privada, y que ha pasado a ser un vial de carácter público.

Respecto de estas alegaciones sostiene la Corporación demandada que no se ha acreditado la titularidad privada de la actora sobre dicho camino, el cual es de titularidad pública, y en este sentido postula la estimación del recurso de apelación para que deba ser objeto de conocimiento por parte de la jurisdicción civil de la pretensión que formula la apelante.

Resulta por tanto obligado valorar, en primer término, el tipo de actividad impugnada por el recurrente hoy apelante, y en segundo término si nos encontramos ante un camino de titularidad pública o privada.

Tercero.-Admitiendo que ambos recursos de apelación contienen una crítica de la sentencia, como se deduce de su contenido, a la vista de las solicitudes formuladas por la recurrente en fecha 16 de agosto de 2011 como de 19 diciembre de ese mismo año queda claro que lo que pretende la recurrente es el ejercicio de la facultad de expropiación ope legis a que se refieren, según fundamenta la actora su pretensión, los art.184.1.d y 187 de la Ley 16/2005 . No obstante, también en buena medida en dicha solicitud se interesaba la restitución del terreno ocupado por el vial público, tal como recoge el fundamento primero de derecho de la sentencia impugnada. A ello se añade una cierta confusión por parte de la actora entre los conceptos de inactividad material prevista en el artículo 29 de la ley jurisdiccional e inactividad formal o desestimación por silencio a que se refiere el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . A estos confusos y difusos perfiles de la acción ejercitada por el recurrente se añade, por último, la complejidad derivada de la superficie exactamente ocupada por el camino cuya propiedad o valor económico en cierta manera reclama el recurrente.

Bajo esta perspectiva indicaremos que la pretensión encauzada por el recurrente está sujeta al Derecho Administrativo en los términos antes expuestos en el art.187 de la Ley 16/2005 , sin perjuicio de lo que posteriormente invoquemos. Por consiguiente, y aunque como telón de fondo se está planteando una cuestión relativa a la propiedad de un terreno, ello no hace incompetente a esta jurisdicción en los términos reconocidos en el art.3.a de la Ley jurisdiccional . Sin embargo la complejidad fáctica derivada de la determinación de la propiedad de dicho camino no nos permite ni siquiera a título prejudicial en los términos del artículo 4.1 de la ley jurisdiccional poder pronunciarnos sobre la titularidad de dicho terreno, por resultar altamente controvertida la determinación de la titularidad de dicho Camino.

Sobre la titularidad municipal de dicho camino, y en concreto como bien demanial afectado al uso público podemos tener en cuenta las siguientes consideraciones:

1.- Su inscripción en el inventario municipal de bienes, como bien nº 192, no teniendo especial relevancia de contrario ni la fecha de tal inscripción ( 2001, después de las reclamaciones que formula el recurrente) como igualmente el hecho de que haya sido a coste cero, tal como expone la sentencia.

2.- La presunción de titularidad demanial que tienen los caminos según el art.3.1 del Reglamento de bienes de las corporaciones locales el 13 junio de 1986 ( RD 1372/1986 ).

3. El documento número uno acompañada al escrito de contestación del que se deduce que dicho camino municipal, y por tanto de titularidad pública, existiría desde 1962.

En favor de la titularidad privada podemos tener en cuenta lo expresado no tanto en el documento número dos aportado al escrito de demanda como dice la sentencia, sino en el folio 2 del expediente, en el que se alude al requerimiento de la cesión del suelo público afectado por vial del plan general que efectúa el Ayuntamiento demandado. Si bien es cierto que ello no es incompatible con que pudiera haber sido un camino abierto en 1962, en el que posteriormente comenzó a construirse una carretera y quedó afectada por el Plan General de 1986 para ser un vial, tal como ha reconocido el informe que obra como documento nº 1 de la contestación ( informe técnico de D. Julio ), y al que según reconoce la actora fue preciso determinar sus alineaciones. Por otro lado la práctica del informe pericial del ingeniero agrónomo D. Primitivo , no resulta relevante para determinar la titularidad pública o privada del mismo, aunque sí la concreta superficie ocupada, que se cifra en 1.178 m.c. E igualmente invoca el actor la fe pública registral para justificar que no consta la propiedad municipal en el Registro. En todo caso, y siendo cierto como dice la recurrente que no cabe invocar de forma intempestiva en vía de apelación como fundamento de la titularidad pública del camino una usucapión contra tabulas sí cabe invocar de contrario la no obligatoriedad del acceso de los bienes demaniales el Registro de la Propiedad conforme al art.5 del Reglamento Hipotecario .

Por consiguiente la definitiva determinación de la naturaleza pública o privada del camino en cuestión corresponde a la jurisdicción civil ( STS de 24.6.1987 , 25.4.1994 , 9.5.1997 , 25.3.1998 ), sin que ello menoscabe la naturaleza contenciosa-administrativa de la acción ejercitada por el recurrente.

Por tal motivo la acción ejercitada por la recurrente fundamentada en lo dispuesto en los art.184.1.d y 187.1 de la Ley 16/2005 que cita conjuntamente, así como en el art.436 del ROGTAU -hasta su derogación por ley 2/2011, de 4 de noviembre - que desarrollaba a este último, no puede prosperar, pues para ello es preciso que se acredite que la ocupación realizada por la administración demandada lo fue de un bien que tiene naturaleza privada.

Cuarto.-Sin embargo, concurre un segundo motivo que justificaría, en mayor medida, la improcedencia de la mencionada acción por la que se solicita la expropiación ope legis de dicho camino ocupado por la Administración demandada. Dicha acción tiene su precedente en el artículo 69 de la Ley estatal del suelo, Texto refundido de 9 de abril de 1976. La Ley de urbanismo de Valencia 16/2005, ha venido acoger este instituto, no en el artículo 184 uno d, cómo entiende la sentencia impugnada, sino en el 187 del citado texto legal y en el art.436 del ROGTU que lo desarrolla (Decreto 67/2006), durante el tiempo en que estuvo vigente.

Como ha de declarado la STS de 27.11.2015, recurso 1539/2014 :

'Estas expropiaciones por ministerio de la ley, como recuerdan nuestras Sentencias, entre otras, de 22 y 28 de octubre de 2013 ( casaciones 2944 y 3912/11 ) 'suponen una garantía frente a la inactividad de las Administraciones públicas en la gestión de los Planes de Ordenación y, concretamente, de aquellos que deban ejecutarse conforme al sistema de expropiación, permitiendo a los propietarios la posibilidad de desbloquear la situación creada por un Plan que la Administración no se decide a ejecutar y le permite obtener la compensación correspondiente a la privación que el Plan le impone, consiguiendo corregir la situación en que se coloca a los particulares como consecuencia del no ejercicio de la potestad expropiatoria.

Nuestra jurisprudencia ha declarado en relación con el art. 69 del TRLS, que este precepto proporciona una garantía para los derechos de los administrados que acentúa el principio de obligatoriedad de los planes, y que sus previsiones intentan paliar los perjuicios que para el titular de los bienes afectados por una expropiación urbanística supone la pasividad de la Administración, estableciendo una garantía del contenido económico de los derechos de los propietarios, debilitados frente a tal pasividad administrativa. Constituye pues una herramienta para combatir las situaciones de inactividad en las que la Administración no ejerce la potestad expropiatoria que resulta obligada en virtud del Plan urbanístico y el sistema de ejecución previsto en él. ..............., constituyen por tanto una excepción a la regla general según la cual no cabe, en principio, obligar a la Administración a expropiar, y tienen un marcado carácter tuitivo pues tratan de evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno,facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico. Operan como un mecanismo de cierre del planeamiento urbanístico para aquellos casos en los que el contenido económico del derecho de propiedad afectado por dicho planeamiento no pueda satisfacerse por la vía ordinariamente prevista que es la de equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios de los terrenos afectados por el desarrollo urbanístico previsto en los planes de ordenación correspondiente...

Para la aplicación de este instituto como bien entiende la Corporación demandada es preciso que una parcela, clasificada como suelo o urbanizable delimitado haya quedado como inedificable por su destino dotacional o como sistema general, que el sistema de ejecución sea el de expropiación, y que hayan transcurrido los plazos previstos desde la aprobación del Planeamiento sin haber comenzado la expropiación. Por consiguiente, si la finca de la recurrente se encuentra sujeta a una actuación urbanística perteneciendo parte de los terrenos de la misma a la unidad de ejecución UBA-10 y el resto objeto de gestión a través del Programado Actuación Integrada aprobada por acuerdo de 5.11.2009, por lo que va ser objeto de un proceso de distribución de cargas que está en curso de ejecución -con independencia de la anulación de la ordenación pormenorizada- ello debe traducirse en la improcedencia de la mencionada acción, y no tanto porque la expropiación tenga carácter subsidiario dentro de las alternativas previstas en el art.184.1 de la ley 16/2005 , como dice la sentencia, pues dicho precepto no resulta de aplicación al caso, sino el art. 187 del mismo texto legal .

A este respecto conviene indicar lo que dispone el art.187 bis tras la aprobación del Decreto-Ley 2/2011 :

'Artículo 187 bis. Expropiación de suelos dotacionales por incumplimiento de plazo

1. Cuando transcurran cinco años desde la entrada en vigor del plan sin que se llevase a efecto la expropiación de terrenos dotacionales que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria, por no resultar posible la justa distribución de beneficios y cargas en el correspondiente ámbito de actuación, los propietarios podrán anunciar al ayuntamiento su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que debe llevarse a cabo por ministerio de la ley si transcurren otros dos años desde dicho anuncio.

2. A tal efecto, los propietarios podrán presentar sus hojas de aprecio y, transcurridos tres meses sin que el ayuntamiento notifique su aceptación o remita sus hojas de aprecio contradictorias, los propietarios podrán dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa. La valoración se entenderá referida al momento del inicio del expediente de justiprecio por ministerio de la ley...'

Por otro lado, no cabe hablar de inactividad alguna de la Administración demandada, pese al transcurso de cuatro años desde que se aprueba el PGOU por la Comisión Territorial en fecha 21.12.2004, y con independencia de la anulación del PAI. Porque la inactividad a que se refiere el artículo 29 de la ley 29/1998 de la jurisdicción contencioso-administrativa tiene, propiamente, carácter prestacional como reconoce la STS de 24.7.2000 , que sigue la de 9.5.1986 , entre otras, y así se deduce del art.29.1 de la Ley jurisdiccional . Se trata por tanto de una verdadera inactividad material, en el incumplimiento de la obligación prestacional o de hacer. Pero, por otro lado, el propio artículo 29 condiciona la existencia de inactividad no sólo a los supuestos de acto, contrato o convenio no ejecutado, conforme al art.29.2, sino igualmente a los supuestos de inactividad impuesta o exigida por la disposición general, como es el supuesto del art.29.1.

Como ha dicho la STS de 8.1.2013, recurso 7071/2010 :

TERCERO.- La sentencia de esta Sala y Sección de 24 de julio de 2000 (Recurso núm. 408/2009 ) se ha pronunciado sobre los requisitos que resultan precisos para que pueda ser acogida la pretensión fundada en la inactividad administrativa que regula el artículo 29.1 de la LJCA , y lo ha hecho en estos términos:

«Entrando, por eso, en el examen de fondo de la pretensión ejercitada, nuestro punto de partida ha de ser el artículo 29-1 de la Ley de la Jurisdicción de 1998 , que es el que delimita cuál puede ser el objeto del proceso dirigido contra la específica inactividad de la Administración que en él se regula y que, indirectamente, marca también la legitimación para accionar acogiéndose a este precepto, pues, entre otras circunstancias, de él se desprende que para obtener éxito en el mismo no es suficiente con ser titular de un interés legítimo, sino que es preciso ostentar un derecho, conforme a los requisitos que en él se ordenan para poder acudir a este remedio jurisdiccional frente a una inactividad administrativa.

En efecto, dice el citado artículo que cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas,quienes tuvieran derecho a ellapueden reclamar a la Administración el cumplimiento de dicha obligación.

Prescindiendo ahora del supuesto de los actos, contratos o convenios administrativos como origen de la eventual obligación cuyo cumplimiento puede exigirse acogiéndose al artículo 29-1, puesto que la que aquí se demanda se hace derivar directamente de una disposición general, como lo es un Tratado con contenido normativo, en todo caso lo que no ofrece duda es que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquél tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general».

Razones de coherencia y unidad de doctrina, inherentes a la obligada observancia que ha de darse a los postulados constitucionales de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley, imponen aplicar el anterior criterio al caso aquí enjuiciado, y ello conlleva que no pueda ser acogida la infracción del artículo 29.1 de la LJCA que ha sido denunciada para dar sustento al motivo de casación.

Así debe ser porque, también en el caso aquí enjuiciado, falta ese presupuesto de reclamar el derecho a una prestación concreta que resulta necesario para que pueda ser estimada una acción deducida por el cauce del artículo 29.1 de la LJCA .

Faltando ese presupuesto, nunca la acción que fue ejercitada en la instancia podría ser acogida, por lo que, el efecto útil que es inherente al recurso de casación, determina aquí su desestimación.

Ninguno de lo dos presupuestos mencionados concurren en el presente caso, conforme a todo lo expuesto, para poder hablar de inactividad.

Por los mencionados motivos examinados conjuntamente procede la desestimación de ambos recursos de apelación, el del recurrente porque no resulta procedente la expropiación ope legis que pretende. Ni siquiera al socaire de la indebida invocación de un silencio positivo inviable en situaciones como la presente en la que está afectado del dominio público, tal como dispone el art.43.1.2º de la ley 30/1992 . Y lo mismo decimos del recurso de apelación que formula la Corporación demandada en la medida en que aún debiéndose determinar en la jurisdicción civil la titularidad del citado Camino del Campamento ello no se traduce en la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, por ser competente la jurisdicción contencioso-administrativa. La sentencia impugnada dio respuesta así a todas las cuestiones planteadas, siendo así que debemos confirmar la misma, aunque no exactamente en todas las cuestiones sobre las que se pronunció, como sobre la titularidad del vial objeto de ocupación, así como la aplicación del art.184.1.d de la Ley 1672005, ratificándose, en cuanto a lo demás, los restantes fundamentos de derecho expuestos en la misma, así como el fallo correspondiente.

Quinto.- Por todo lo expuesto procede desestimar sendos recursos de apelación y, consiguientemente, confirmar la sentencia impugnada, sin aceptar necesariamente todos los pronunciamientos expuestos en la misma, y desestimar el recurso contencioso-administrativo, y ello en los términos expuestos en el fundamento de derecho anterior.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , al haberse estimado el recurso de apelación no cabe realizar especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales, a la vista de las relevantes cuestiones fácticas y jurídicas derivadas del presente recurso de apelación.

.Vistoslos preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera (Sección de Apoyo) ha decidido:

1º.- DESESTIMARel recurso de apelación interpuesto por D Claudio , representada por la Procuradora, Doña Francisca Caballero Caballero, contra la Sentencia número 7/2.014 dictada, con fecha 10 de enero de 2.014, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante en el recurso contencioso-administrativo número 268/2.012, la cual se confirma en los términos expuestos en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas causadas por el recurso de apelación

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2) DESESTIMARel recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Teulada, representado por la Procuradora Doña María Teresa Figueias Costilla contra la Sentencia número 7/2.014 dictada, con fecha 10 de enero de 2.014, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante sin hacer especial. pronunciamiento en cuanto al pago de las costas causadas por el recurso de apelación.

Esta Sentencia no es firme y es susceptible, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , de recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación justificando el interés casacional, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Notifíquese a las partes la presente sentencia y, verificado que sea, devuélvanse los autos, con certificación literal de la misma, al Juzgado de procedencia para su ejecución y cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.