Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 339/2019, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 224/2018 de 04 de Junio de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Rollo de apelación nº 224/2018
Parte apelante: CATAC-IAC
Parte apelada: AGÈNCIA TRIBUTÀRIA DE CATALUNYA
S E N T E N C I A Nº 339 / 2019
Ilmos. Sres.:
PRESIDENTE
D. EDUARDO BARRACHINA JUAN
MAGISTRADAS
Dª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT
Dª. Mª FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA
En la ciudad de Barcelona, a cuatro de junio de dos mil diecinueve
VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA), constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha
pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia para la resolución del presente recurso de apelación,
interpuesto por el CATAC-IAC, representado por el Procurador de los Tribunales D. Jesús Miguel Acín Biota, y
asistido por el Letrado D. Jordi Jové i Vilalta contra la Sentencia nº 100/2018, de fecha 20 de abril de 2018,
recaída en el Procedimiento abreviado nº 114/2017 del Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Barcelona,
al que se opone la AGÈNCIA TRIBUTÀRIA DE CATALUNYA, representado y defendido por el Letrado de la
Generalitat.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 20/04/2018 el Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Barcelona, en el Procedimiento abreviado seguido con el número 114/2017, dictó Sentencia desestimatoria del recurso interpuesto contra la Resolución del Director de la Agencia Tributaria de Catalunya de 2 de enero de 2017 por la que da publicidad a la relación de puestos de trabajo del personal funcionario de la Agencia Tributaria de Catalunya. Con expresa imposición de costas.



SEGUNDO.- Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.



TERCERO.- Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 3 de junio de 2019.



CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso- administrativo nº 2 de Barcelona, de fecha 20 de abril de 2018, que desestimó el recurso interpuesto contra la Resolución del Director de la Agencia Tributaria de Catalunya de 2 de enero de 2017, que dio publicidad a la Relación de Puestos de Trabajo del personal funcionario.

El motivo de impugnación es la inexistencia de negociación colectiva de todos los puestos de trabajo modificados, suprimidos o creados. Según la Administración Pública demandada, se trata de una manifestación de la potestad de autoorganización y por ello está expresamente excluida de negociación colectiva, al no afectar a las condiciones de trabajo, pues no se puede pretender mantener un sistema de organización inalterable.

Ambas partes litigantes se remiten a lo dicho por este mismo Tribunal en la Sentencia 109/2018, de 23 de febrero, donde se estableció la doctrina de que obligación de negociar, según el EBEP, se refiere a las condiciones de trabajo, no a la potestad de auto organización.

Por lo tanto, la controversia que enfrenta procesalmente a las partes litigantes se refiere solamente a la obligación de haber cumplido el preceptivo mandato de negociación con los sindicatos, en la creación y supresión de puestos de trabajo. Dicha modificación afectó a 277 puestos de trabajo suprimidos en diversos departamentos y la creación de otros 277 puestos en la ATC.



SEGUNDO.- Este mismo Tribunal ha dicho en otras ocasiones que la potestad organizatoria, alude al conjunto de poderes de una autoridad pública para la ordenación de los medios personales, materiales y reales que se le encomiendan con objeto de que sea posible el ejercicio de determinadas competencias y potestades públicas.

La materialización de dicha potestad administrativa supone el ejercicio de unos poderes públicos, aunque sean de carácter peculiar, otorgados por el Ordenamiento Jurídico para conseguir fines públicos y justamente por ello la posibilidad de actuación en este campo de las autoridades de la Administración Pública constituye en el sentido más ajustado del tema una verdadera potestad sometida siempre a Derecho Ello no excluye, sin embargo, la existencia de peculiaridades de la potestad organizatoria que, en ocasiones, han determinado que los órganos jurisdiccionales sean contrarios a una revisión en todos sus extremos del uso que se hace de los poderes administrativos en materia de organización. La razón para ello es que en el ejercicio de la potestad organizatoria no se están regulando in genere los derechos y obligaciones, ni de la totalidad de los ciudadanos, ni normalmente de una pluralidad indeterminada de sujetos. Los afectados por aquel ejercicio son quienes integran el personal al servicio de la Administración, que son funcionarios o personal laboral, encontrándose íntimamente relacionadas las cuestiones que se refieren a organización propiamente dicha y a personal administrativo.

El artículo 33.1 de la Ley 7/2007 dispone: La negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos que estará sujeta a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, se efectuará mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a las Organizaciones Sindicales en los arts. 6.3.c ); 7.1 y 7.2 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical y lo previsto en este Capítulo.

Y en el artículo 37.2 de la Ley 7/2007, se dispone lo siguiente: Quedan excluidos de la obligatoriedad de la negociación, las materias siguientes: a) Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a potestades de organización En términos semejantes se expresa la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 8 de octubre de 2012, que señala que lo determinante para considerar preceptiva la negociación colectiva previa es que la concreta actuación de la Administración afecte o tenga repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. Esto es, que tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo. Por lo tanto, es decisivo en este aspecto, determinar qué se entiende por condiciones de trabajo, con lo que nos remitimos a la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2007 (rec. 639/2002), que dispuso lo siguiente: La locución condiciones de trabajo no puede extenderse al punto de comprender toda regulación que afecte a un determinado cuerpo de funcionarios, sino que ha de limitarse a las circunstancias que repercutan en la forma en que se desempeñe el trabajo en un puesto determinado.

En el mismo sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de abril de 2014, (rec. 514/2013), cuando sentó la siguiente doctrina: Cierto que en el inciso a) del apartado segundo se excluyen las decisiones que afecten a sus potestades de organización mas, a continuación, la propia norma dice que procederá la negociación cuando dichas decisiones tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior.

En nuestra sentencia de 23 de febrero de 2018 (rec. 634/2016), en un supuesto muy similar al presente, dimimos lo siguiente: En segundo lugar, no es cierto que sea obligatoria en todo caso la negociación colectiva para la modificación de una RPT, aunque suprima puestos de trabajo (como es el caso), porque el art. 37 del EBEP solo lo exige se lleve a la negociación cuanto la modificación afecte a las condiciones de trabajo (folio 56 y s.s.) esto es, cuando tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo ( STS de 12 febrero 2015 , RJ 2015, 543). Como nos dice el TS en la STS, de 29 de diciembre de 2014 (RJ 2014, 6855), que reitera el mismo criterio de otra Sentencia anterior ( STS de 26 de febrero de 2014 , RJ2014, 1669) y que resolvió que no tenía que ser negociada la creación de servicios y asignación de funciones porque no altera ningún estatuto profesional'Sin embargo, en el criterio de esta Sala, no es posible la creación de servicios de una Conselleria sin asignar las funciones correspondientes, y será posteriormente, una vez han sido creados estos servicios y asignadas las funciones que les corresponden mediante una decisión que tiene un marcado carácter organizativo, cuando habrá que negociar, a través de las RPT u otros instrumentos, las condiciones en que el trabajo de esos nuevos servicios tendrá que realizarse. Y así ha de ser considerado porque, si la mera creación o supresión de servicios tuviera que negociarse, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna.

Del mismo modo, la modificación de la RPT acordada por la Comisión Técnica de la Función Pública, de 8 de noviembre de 2016, en relación con la supresión de 277 puestos de trabajo de personal funcionario afectó a puestos de trabajo no ocupados, no reservados y no presupuestados (por lo que no se cesa o reemplaza a funcionarios existentes) de modo que no se tenía que negociar 'a través de las RPT u otros instrumentos las condiciones en que el trabajo se realiza', sin olvidar que la modificación tiene causa en el Acuerdo de Govern, de 12 de mayo de 2015, que no fue impugnado.

Y se añade a continuación: En definitiva, la obligación de negociar que impone el EBEP solo alcanza a las condiciones de trabajo no a la potestad de autoorganización (excepción del art. 37.2.a) del EBEP ), que es la actividad que se revisa en este proceso.

En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2011 (rec. 2580/2009) dispone que la preceptiva negociación colectiva exige que la concreta actuación de la Administración tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo.

Por lo tanto, la negociación colectiva sólo puede exigirse cuando se discuta las condiciones de trabajo de los funcionarios, pero nunca en el control o participación sindical de la potestad organizatoria que está reservada en exclusiva a la Administración Pública. Ya en el art. 34.1 de la Ley 9/1987, se reconocía esta limitación que excluía principio de esa exigencia de negociación colectiva, las decisiones de la administración que afecten a sus potestades de organización. No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2006 (FJ 3º), con cita de otras anteriores, SSTS de 11 de mayo de 2005 y de 22 de mayo de 2006, matizó dicha limitación al expresar que tal excepción no opera, y rige por tanto aquella exigencia de consulta o negociación, cuando el ejercicio de dichas potestades organizativas pueda tener repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos (artículo 34.2).

Volvemos a insistir en la idea de que lo determinante para considerar preceptiva la negociación colectiva previa es que la concreta actuación de la Administración afecte o tenga repercusión en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, Ello significa que la reforma tenga un contenido sustantivo y una incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo, en el bien entendido de que, como se ha destacado también por el Tribunal Supremo, la mera referencia a aspectos relativos a esas condiciones de trabajo, sin entrar en su regulación ni en su modificación, no requiere de dicha negociación colectiva previa, ya que mencionarlos no significa entrar en su Por ello, hemos manifestado en diversas ocasiones, que la potestad administrativa para aprobar RPT es una manifestación de la denominada potestad organizatoria entendida como el conjunto de facultades que la Administración ostenta para configurar su estructura, potestad que es por esencia una potestad discrecional, si bien esa potestad discrecional tiene que estar guiada por el interés público y, además y en este campo concreto por los principios de eficacia, coordinación y demás que cita el artículo 103.1 de la Constitución, así como los principios de mérito y capacidad, teniendo que ajustarse también en su actuación y en su elección al respecto a las disposiciones legales de aplicación, actuación través de las técnicas de que es plenamente fundadas a previsión de la discrecionalidad por la Jurisdicción Contencioso-administrativa, pues lo contrario vulneraría lo dispuesto en el artículo 106 CE. Tales técnicas de control de la discrecionalidad ya consolidadas jurisprudencialmente son: el control de los elementos reglados del acto discrecional, control de los hechos determinantes y control de los principios generales del derecho (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, racionalidad, proporcionalidad ...) y especialmente el control del fin y la posible desviación de poder.

Pero cuando se denuncia la omission de la negociación colectiva en la aprobación de la correspondiente RPT, con fundamento en el artículo 37.1. a) del EBEP, no solo se afecta al pirncipio de acción sindical amplia, sino también a los derechos de los funcionarios, a ser debidamente representados en la Mesa de Negociación. Es por ello, que el derecho de negociación colectiva de los sindicatos se integra en el de libertad sindical, como una de sus facultades de acción sindical, y como contenido de dicha libertad, en los términos en que tal facultad de negociación les sea otorgada por la normativa vigente, ( STC 80/2000, de 27 de marzo, FJ 5). Asimismo hemos declarado que, aun cuando en el ámbito funcionarial tengamos dicho que, por las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios públicos, no deriva del mismo, como consecuencia necesaria, la negociación colectiva, en la medida en que una ley establece el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva en ese ámbito, tal derecho se integra como contenido adicional del de libertad sindical, por el mismo mecanismo general de integración de aquel derecho en el contenido de éste, con la configuración que le dé la ley reguladora del derecho de negociación colectiva.

De la doctrina anterior claramente se deduce que las Relaciones de Puestos de Trabajo son el instrumento técnico a través del cual se realiza por la Administración, sea estatal, sea la autonómica, sea la local, la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño, de modo que en función de ellas se definen las plantillas de las Administraciones Publicas y se determinan las ofertas públicas de empleo.

Por ello, corresponde a la Administración la formación y aprobación de las Relaciones de Puestos de Trabajo, lo que como es natural, es extensivo a su modificación.

Todo ello evidencia que la confección de las Relaciones de Puestos de Trabajo por la Administración y la consiguiente catalogación de éstos se configuren como instrumento de política de personal, atribuido a la Administración al más alto nivel indicado, de acuerdo con las normas de derecho administrativo, que son las que regulan tanto el proceso de confección y aprobación como el de su publicidad. Su aprobación exige la elaboración de un expediente administrativo en el que se siga el concreto procedimiento establecido para tal supuesto (modificación sustancial), a tenor de lo prevenido en el EBEP.

Según el EBEP, una vez elaborado el proyecto definitivo, éste será sometido al tramite de negociación establecido en la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de Representación y Participación de los Funcionarios Públicos, tras lo cual se elevará la propuesta que se realice a los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Fomento para su aprobación y posterior publicación en el Boletín Oficial correspondiente.

El trámite de negociación colectiva, cuando es preceptivo, tiene como función alcanzar pactos y acuerdos entre la Administración y los representantes sindicales, previo debate y deliberación en la Mesa de Negociación, fue omitido en el proceso de elaboración del Acuerdo aquí impugnado, lo que plantea el problema de si tal vicio procedimental tiene entidad suficiente como para invadirlo.

Para ello conviene recordar que el procedimiento constituye un límite importante al ejercicio de la potestad de elaborar Relaciones de Puestos de Trabajo. A lo anterior se puede añadir que ninguna potestad puede ir en contra del espíritu de la ley, donde encuentra siempre su fundamento y también sus propios límites. Es por ello, que el procedimiento de elaboración de las RPT cumple, como toda clase de procedimiento, una finalidad de garantía interna de acierto y legalidad. Se trata de obligar a la Administración a un esfuerzo especial de atención ante la importancia que tienen las RPT, al ser el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, para ser aprobadas en virtud de la negociación colectiva.

Pues bien, de todos los trámites establecidos para la elaboración de la RPT, el más relevante, sin duda, para la tutela de los intereses legítimos de los funcionarios es el sometimiento del proyecto definitivo a la negociación con los representantes de las organizaciones sindicales, dada su independencia respecto de la Administración proponente de la nueva relación de puestos de trabajo (o de su modificación parcial). Consecuentemente.

El criterio de no considerar necesaria la negociación sindical en las actuaciones previas a la creación o supresión de puestos de trabajo, ha sido reiterado por este Tribunal enla sentencia de 23 de febrero de 2018.

Criterio que, por el principio de unidad de doctrina, debe de ser aquí mantenido. Pues hemos dicho en otras ocasiones que todas las materias que afecten a las condiciones de trabajo de los funcionariosi públicos, deberá ir precedida de la obligatoria negociación colectiva, y no de una simple nota informativa, pero no cuando se refiere a la potestad de autoorganización administrativa.

Una vez qu se hayan creado y consolidado los puestos de trabajo, será cuando la oblgiación de negociar se pondrá de manifiesto al discutir con los sindicatos las particularidades o condiciones de cada uno de los puestos de trabajo. Nada impide, pues, que la Administración Pública pueda dotarse de una estructura orgánica nueva, sin necesidad de negociación colectiva, al ser fruto del principio de auto organización.

En consecuencia, es procedente la desestimación del recurso de apelación, la confiramción de la sentencia, sin imposiicón de costas al no concurrir los requisitos legalmente establecidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Fallo

1º .- Desestimar el recurso de apelación.

2º .- No imponer costas.

Al amparo de lo establecido en los arts. 86 y demás concordantes de la LJCA, en su redacción dada por la LO 7/2015, de 21 de julio y conforme establecen los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 (BOE de 6 de julio de 2016) y 22 de julio de 2016 (del que se ha dado la oportuna publicidad a través de la sede electrónica del Consejo General del Poder Judicial y de la Oficina de Prensa del Tribunal Supremo), se informa a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación por interés casacional por las partes legitimadas el cual deberá interponerse en el plazo máximo de TREINTA DÍAS a contar desde la notificación de la presente resolución o, en su caso, del auto de aclaración o integración de la misma, dictado al amparo del art. 267 de la LO 6/1985, sin perjuicio de lo establecido en el art. 135 de la LEC.

De este recurso conocerá, el Tribunal Supremo cuando el recurso se fundare en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora ( art. 86.3 del LJCA).

En todo caso, el escrito de preparación, que se presentará ante la Sala de instancia, deberá ajustarse a los requisitos formales y sustantivos establecidos en los artículos 87 bis; 88 y 89 (en especial apartado 2º de este último artículo) de la LJCA.

El escrito de preparación deberá, además, ajustarse a lo establecido en los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 y de 22 de julio de 2016, dictados al amparo del art. 87 bis de la LJCA, en aquello que sea aplicable.

A tales efectos, se informa a las partes de que no es posible la presentación del escrito por medios telemáticos ante este Tribunal.

El ingreso de las cantidades se efectuará en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este Juzgado concertada con el BANCO SANTANDER (entidad 0049) en la Cuenta de Expediente núm. 0939.0000. 01.0224 18 o bien mediante transferencia bancaria a la cuenta de consignaciones del BANCO DE SANTANDER en cuyo caso será en la Cuenta núm. ES5500493569920005001274, indicando en el beneficiario el TSJ SALA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Sección 4ª ,NIF S-2813600J, y en el apartado de observaciones se indiquen los siguientes dígitos 0939.0000. 01.0224 18 en ambos casos con expresa indicación del número de procedimiento y año del mismo.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el 12 de junio de 2.019, fecha en que ha sido firmada la sentencia por los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.