Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 343/2019, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 709/2019 de 05 de Diciembre de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO DE APELACIÓN N.º 709/2019
SENTENCIA NÚMERO 343/2019
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D. LUIS ÁNGEL GARRIDO BENGOETXEA
MAGISTRADOS:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
En la Villa de Bilbao, a cinco de diciembre de dos mil diecinueve.
La Seccion 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco,
compuesta por los Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de
apelación, contra la sentencia dictada el 10 de abril de 2019 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo
n.º 3 de Bilbao en el recurso contencioso-administrativo número 318/2016, en el que se impugna el Acuerdo de
19-7-16 de la Junta General de la Mancomunidad de Municipios de las Encartaciones en su punto 4º del orden
del día desestimatorio del recuros de reposición interpuesto contra acuerdo de 26-5-16 relativo a la adhesion
del Ayuntamiento de Balmaseda a la Mancomunidad de Municipios de las Encartaciones.
Son parte:
- APELANTE: La JUNTA GENERAL DE LA MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DE LAS ENCARTACIONES,
representada por la Procuradora Doña IDOIA MALPARTIDA LARRINAGA y dirigida por el Letrado Don RICARDO
SANZ CEBRIÁN.
- APELADO: El AYUNTAMIENTO DE ZALLA, representado por la Procuradora Doña ISABEL SOFIA MARDONES
CUBILLO y dirigido por el Letrado Don JON LÓPEZ DE BERISTAIN.
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por la JUNTA GENERAL DE LA MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DE LAS ENCARTACIONES recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia.



SEGUNDO.- El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días pudiera formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.



TERCERO.- El auto dictado el 18 de julio de 2019 acordó: 'Declarar la inadmisibilidad del recurso de apelación interpuesto por Doña Isabel Sofía Mardones Cubillo en nombre y representación del Ayuntamiento de Zalla contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Bilbao en el procedimiento ordinario 318/2016 , y de la adhesión a la misma entidad local al recurso de apelación presentado por la otra parte; sin imposición de costas.'

CUARTO.- A su vez, por auto dictado en la misma fecha que el anterior se acordó 'Desestimar la causa de inadmisibilidad opuesta por la representación del Ayuntamiento de Zalla al recurso de apelación presentado en nombre de la Mancomunidad de Municipios de las Encartaciones; sin imposición de costas.'

QUINTO.- Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 28 de noviembre de 2019, en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos conclusos para dictar la resolución procedente.



SEXTO.- Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso de apelación se ha presentado contra la sentencia dictada el 10-04-2019 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Bilbao en el procedimiento ordinario 318/ 2016, y completada por auto del día 26 del mismo mes, que estimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Zalla contra el Acuerdo de 19-07-2016, en sesión extraordinaria, de la Junta General de la Mancomunidad de Municipios de las Encartaciones que había desestimado el recurso de reposición dirigido contra el Acuerdo de 26-05-2019 de adhesión del Ayuntamiento de Balmaseda a dicha Mancomunidad.

La sentencia apelada declaró la nulidad del Acuerdo de 26-05-2019 de la Mancomunidad de Municipios de las Encartaciones por haber sido dictado por órgano (la Junta General vs. Asamblea General) manifiestamente incompetente por razón de la materia ( artículo 47.1 b de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común).

Asimismo, en el apartado 2 del mismo fundamento (el tercero) la apelada hace consideraciones ex abundantia u obiter dicta sobre las condiciones -discutidas- en que el Ayuntamiento de Balmaseda se incorporó a la Mancomunidad demandada, esto es, para la prestación tan solo de algunos servicios y su contribución o aportación económica, conforme a los artículos 21, 22 y 23 de la Norma Foral 3/1995 de 30 de marzo, de entidades supramunicipales de Bizkaia.



SEGUNDO.- En el primer motivo del recurso de apelación se alega la infracción de los artículos 33, 56.1 y 65 de la Ley Jurisdiccional en relación con el artículo 218 de la LEC y, en consecuencia de los principios de congruencia y contradicción procesal.

La apelante argumenta que la causa de nulidad del Acuerdo de la Mancomunidad que dispuso la incorporación del Municipio de Balmaseda a esa entidad supramunicipal, apreciada en el fundamento jurídico tercero, apartado 1 de la sentencia apelada, no fue alegada en el escrito de demanda sino en el escrito de conclusiones (la 1ª) de la parte recurrente, con vulneración de la prohibición del artículo 65 de la LJCA y sin que el Juzgado hubiese planteado la cuestión a las partes con arreglo al artículo 33.2 de la misma Ley, lo que ha violado el derecho de defensa de la demandada.

Se citan las sentencias del Tribunal Supremo de 22-11-2001 (Rec. de casación 8293/1997) y de esta Sala y Sección de 19-11-200 (Rec. de apelación 363/2003) con referencia, en particular, a la incongruencia 'extra petitum'.



TERCERO.- El apelado, Ayuntamiento de Zalla se ha opuesto al primer motivo del recurso de apelación en razón a los siguientes: 1. La causa de nulidad apreciada por el órgano de instancia (la incompetencia de la Junta General de la Mancomunidad para acordar la incorporación de municipios) no es ajena a los fundamentos jurídicos de las pretensiones deducidas en demanda y a los términos del debate, atendidos los motivos expuestos en ese escrito: el régimen económico aplicado al Ayuntamiento de Balmaseda con vulneración de los Estatutos de la Mancomunidad, y la competencia de la Asamblea General y no de la Junta General para acordar la modificación de aquellos, de acuerdo con su artículo 14.1.

2. La anulación de los acuerdos recurridos por el mencionado vicio de incompetencia no ha causado indefensión a la demandada ya que esta parte no alegó las infracciones expuestas en el primer motivo de su recurso de apelación, en el trámite de audiencia a la solicitud que había presentado la recurrente con fecha 24-04-2019 para que se completase el fallo.



CUARTO.- Los motivos del recurso contencioso deben exponerse en los escrito de demanda y contestación y su alegación determina los límites del debate, en las distintas fases del proceso, y de la sentencia ( artículos 33.1, 56.1, 60.1 y concordantes de la Ley Jurisdiccional).

Es por esa razón que el artículo 65.1 de la misma Ley proscribe el planteamiento de cuestiones nuevas en los trámites de vista o conclusiones.

Empero, la sentencia apelada ha delimitado los términos del proceso a partir de una síntesis de los motivos y/o cuestiones planteados por el recurrente, sin ceñirse al escrito de demanda, al punto de fundar su pronunciamiento de nulidad de los actos recurridos en una causa ni siquiera implícita en las alegaciones expuestas en dicho escrito, sino de una forma tangencial o incidental en el escrito de conclusiones de la misma parte, concretamente en la primera titulada ' Síntesis de las pretensiones de las partes': 'El Ayuntamiento de Zalla, miembro de pleno derecho de la Mancomunidad de Municipios de las Encartaciones y municipio de mayor población de la comarca no impugna, como señalamos en la vista de este RCA, la decisión adoptada con fecha 26-5-16 y 19-7-16 (apartado tercero) por la Junta General de dicha Mancomunidad de 26 de ( este órgano por cierto no es la Asamblea que es máximo órgano soberano de este ente supramunicipal) de aceptar la incorporación del Ayuntamiento de Balmaseda después de que este Municipio la abandonó voluntariamente como se relata en la comunicación de su Alcaldía obrante a los folios 56-59 e.a.'.

( Folio 348 del procedimiento).

Por otra parte, nada tienen que ver la alusión en los términos que se acaban de trascribir a la cuestión competencial resuelta por la sentencia apelada con la alegación en el escrito de demanda de la competencia de la Asamblea General de la Mancomunidad para aprobar la modificación de sus Estatutos dada la disconformidad de los vigentes, según la recurrente, con las condiciones en que fue acordada la incorporación del Ayuntamiento de Balmaseda a dicha entidad.

Se trata de cuestiones perfectamente diferenciadas, conceptual y normativamente.

Es el artículo 21.1 b) de la Norma Foral 3/1995 de 30 de Marzo el que dispone el órgano competente para acordar la incorporación a la Mancomunidad de nuevos municipios: '¿..la Asamblea General u Órgano supremo de la Mancomunidad por mayoría absoluta ¿'.

En cambio, es el artículo 14.1. 1ª de los Estatutos de la Mancomunidad el que atribuye a la Asamblea General la competencia para acordar su modificación con los requisitos legalmente exigidos.

Por lo tanto, la sentencia apelada ha fundado la estimación del recurso contencioso en un vicio de nulidad del Acuerdo -originario- recurrido que no fue planteado en demanda (tampoco antes, en el recurso de reposición previo) sino de forma tan novedosa y subrepticia que no es de extrañar que pasara desapercibida a la demandada en su trámite de conclusiones.



QUINTO.- El órgano judicial no puede ampliar los fundamentos o causas de pedir expuestos en demanda al punto de fundar su pronunciamiento en un motivo planteado 'ex novo' en el escrito de conclusiones, so pena de infringir la prohibición del artículo 65.1 de la Ley Jurisdiccional.

El órgano judicial puede completar ( artículo 33.2 LJCA) e incluso suplir la inactividad de las partes ( artículo 61.1 y 2 LJCA) pero no puede sustituirlas al punto de fundar la estimación o desestimación del recurso en un motivo planteado en la fase final del procedimiento con la consecuencia, en ese caso, de eludir la prohibición del artículo 65.1 de la misma Ley o propiciar su vulneración dando pie a que las partes susciten en ese momento cuestiones que debieron plantear en los escritos iniciales del procedimiento.

No es ya que el principio de congruencia comporte mayores exigencias o rigor en el orden contencioso que en el orden civil, según la doctrina legal invocada por la apelante, sino que debiendo delimitarse el alcance de la litis en la fase inicial de alegaciones su ampliación en un momento posterior a hechos o cuestiones no planteados en aquella, salvo en los supuestos admitidos por las normas procesales (v.g. artículos 33.2 de la LJCA y 286 de la LEC), no puede ser admitida sin alterar el orden público procesal establecido en aras del equilibrio entre las posiciones de las partes, el principio de contradicción y el derecho de defensa.

Así es que, la vulneración del artículo 65.1 de la Ley Jurisdiccional no es de carácter puramente formal (o procesal) sino que trasciende a los límites en que debe ejercerse la potestad jurisdiccional y al derecho de defensa de las partes, en lo que hace al caso, de la Mancomunidad demandada, amén de su intervención en el trámite de alegaciones a la solicitud de ampliación de la sentencia presentada por la contraria, al amparo del artículo 215-2 de la LEC, por no tener nada que ver el objeto de ese trámite con las infracciones concernientes a la incongruencia de la sentencia alegadas en el recurso de apelación.

Y tal infracción no puede salvarse, como apunta la propia apelante, mediante el ejercicio de las facultades ex artículo 33.2 de la LJCA, erigiendo en causa decisoria del contencioso una causa de pedir planteada en contra de la antedicha interdicción en el escrito de conclusiones, pues en tal supuesto fácil sería burlar la prohibición del artículo 65.1 de la LJCA; no más que con suscitar cuestiones nuevas en el escrito de conclusiones para atraer la atención sobre ellas del tribunal a fin de su eventual planteamiento ex artículo 33.2 de la LJCA, que en ese caso no podría decirse 'de oficio' como dispone ese precepto.

Tampoco en el trámite de conclusiones pueden plantearse causas de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, a salvo el examen de oficio en cualquier momento de la jurisdicción y de la competencia (esta última con anterioridad a la sentencia), conforme a los artículos 5 y 7 de la LJCA ya que los otros óbices a la tramitación del recurso solo pueden ser examinados ab initio, conforme al artículo 51.1 de la LJCA, o a instancia de parte en los trámites de alegaciones previas ( Art. 58 LJCA) y de contestación a la demanda ( art.

56.1 LJCA).

Con mayor razón no pueden examinarse en la sentencia cuestiones sustantivas planteadas en el escrito de conclusiones.

La sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª Sección 2º de 27 de Enero de 2016 (RJ 2016/ 423) dice: ' la doctrina mayoritaria del Tribunal Supremo es la que considera que el escrito de conclusiones tiene como finalidad ofrecer a las partes la posibilidad de hacer una crítica de la prueba practicada, y en relación a ésta concretar las alegaciones formuladas en sus escritos de demanda y contestación y combatir las formuladas por las demás partes, no siendo, en cambio, momento hábil para formular nuevas pretensiones, motivos de impugnación o cuestiones, no incurriendo la sentencia en incongruencia si no se pronuncia sobre tales cuestiones o motivos planteados en el escrito de conclusiones, incluso aunque se trate de motivos de inadmisibilidad de orden público procesal, como el acuerdo societario para recurrir ( STS 8 de marzo de 2013 (RJ 2013,3208), recurso 1489/2011 ), así SSTS de 29 de mayo , 20 de octubre y 29 de noviembre de 2012 , recordando la STS de 9 de julio de 2012 (RJ 2012, 8477) que 'En efecto, como señalan las sentencias de esta Sala de 11 de diciembre de 2003 (RJ 2004,319) (recurso 1700/01 ) y de 3 de diciembre de 2009 (RJ 2010,1576) (recurso 5170/04 ), el citado precepto es tajante 'al prohibir que en los escritos de conclusiones se planteen cuestiones nuevas, que no hubiesen sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación', aunque sí permite formular 'meras alegaciones tendentes a abundar en las razones' esgrimidas en estos últimos. La ratio legis - se afirmó- no es otra que preservar los principios de contradicción y de prueba, que 'se conculcarían de permitir al demandante introducir en su escrito de conclusiones cuestiones nuevas, que deberían haber sido objeto del debate procesal y consiguientemente de prueba'.



SEXTO.- No siendo por su carácter y efectos subsanable la vulneración del artículo 65.1 de la Ley Jurisdiccional, conforme a lo dispuesto por el artículo 465.3 de la LEC, y no estando tampoco en el supuesto previsto por el artículo 85.10 de la Ley Jurisdiccional de aplicación indebida de una causa de inadmisibilidad, sino similar o equivalente al del apartado 4 del mismo precepto de la ley procesal común, hay que revocar la sentencia apelada y devolver las actuaciones al órgano de procedencia para que, restablecida la situación de los litigantes al momento anterior al pronunciamiento de la apelada, se dicte otra en congruencia con los motivos expuestos en los escritos de demanda y contestación, ya que tales motivos no han sido examinados en dicha sentencia sino 'obiter dicta', según dice el punto 2 de la parte dispositiva del auto dictado el 26-04-2019, que completó la sentencia.

SÉPTIMO.- No hay que hacer pronunciamiento de condena en costas ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional).

Fallo

Que estimando el recurso de apelación presentado por la JUNTA GENERAL DE LA MANCOMUNIDAD DE MUNICIPIOS DE LAS ENCARTACIONES contra la sentencia dictada el 10 de abril de 2019 por el Juzgado de lo Contencioso- administrativo n.º 3 de Bilbao en el recurso contencioso-administrativo número 318/2016, debemos revocar y revocamos la sentencia apelada, debiendo devolverse las actuaciones al órgano de instancia para que dicte nueva sentencia, en congruencia con los motivos expuestos en los escritos de demanda y contestación; sin imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89.1 LJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE n.º 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 01 0709 19, un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo la Letrada de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 5 de diciembre de 2019.