Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 348/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 247/2015 de 16 de Abril de 2018

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 247/15
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
S E N T E N C I A NUM. 348/18
En la ciudad de Valencia, a 16 de abril de 2018.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente,
don JOSE BELLMONT MORA, doña ROSARIO VIDAL MAS, DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ y DON
ANTONIO LOPEZ TOMAS, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 247/15, interpuesto
por el Procurador DON JULIO JUST VILAPLANA, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE
CANALS, asistido por el Letrado DON JOSE RAMON DEL RIO COBIAN, contra la Resolución de la Secretaría
Autonómica de Turismo y Comercio de 9-2-15 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución de 12-11-2014 de la Dirección General de Comercio y Consumo por la que se autorizó la tarifa
para el suministro domiciliario de agua en dicha localidad, en el que ha sido parte la Administración de la
GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado y como codemandada OMNIUN IBERICO S.A.
representada por la Procuradora DOÑA ASUNCION DE LA CUADRA RUBIO, asistida de la Letrada DOÑA
ISABEL CATURLA RUBIO, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los
siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.



SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 20.3.18 en que se llevó a cabo así como en fechas siguientes.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales, salvo el plazo para dictar sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Turismo y Comercio de 9-2-15 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 12-11-2014 de la Dirección General de Comercio y Consumo por la que se autorizó la tarifa para el suministro domiciliario de agua en dicha localidad sobre la base de que el Ayuntamiento de Canals, adjudicó la prestación del servicio de elevación, tratamiento, acumulación y distribución de agua potable el 15 de junio de 1992 a la empresa Omnium Ibérico S.A., formalizándose el contrato el 2 de julio de 1992, y surtiendo plenos efectos desde el 30 de septiembre, por una duración de dos años, prorrogables por períodos de idéntica o superior duración, hasta un máximo de 20 años.

El contrato ha sido objeto de varias prórrogas hasta el 30 de noviembre de 2015.

Señala que el Pliego de Condiciones establece en su artículo 31 los supuestos de revisión de tarifas, entre otros, que los gastos de explotación tengan un aumento en más del 10% respecto a los tenidos en cuenta al establecer la tarifa.

Destaca que las tarifas serán sometidas al régimen de precios autorizados, Decreto 68/2013 de 7 de junio del Consell, siendo las actualmente vigentes las aprobadas por resolución de 7 de marzo de 2007, aprobándose con carácter definitivo por el Pleno municipal la modificación de la Ordenanza reguladora de la tasa de 27 de septiembre del mismo año.

El 20 de junio de 2014, la concesionaria presentó estudio económico justificativo de la solicitud de incremento de tarifas del servicio de abastecimiento de agua, en el que se refleja un total de coste del servicio de 412.858 €, respecto al que el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de 25 de septiembre de 2015, tras analizarlo, concluye una serie de divergencias respecto a los costes establecidos en el estudio económico, divergencias que se concretan en la demanda en sus diferentes apartados y que llevan al Pleno a desestimar la petición de revisión de tarifas, por ser el incremento de costes inferior al 10% del artículo 31 del Pliego.

El 12 de noviembre de 2014, se dicta Resolución por la Directora General de Comercio y Consumo autorizando la tarifa, resolución recurrida por el Ayuntamiento, que es desestimado por la Secretaría Autonómica.

Considera la demanda que la revisión de tarifas por un tercero, ajeno al contrato, vulnera lo establecido en el artículo 25 de la Ley de Contratos , estimando que la negativa municipal al incremento debe dar lugar al recurso en vía contencioso administrativa, estimando que la competencia autonómica se limitará a la aprobación de los precios previamente pactados por las partes, sin que puedan imponer una subida de tarifas, que es nula de pleno derecho por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente, invadiendo otro poder del Estado y sus competencias.

Estima que los requisitos para proceder a la modificación tarifaria son, el aumento de gastos de explotación en los términos pactados en el contrato, que el estudio de modificación de tarifas sea aprobado por el Ayuntamiento y, por último, la autorización por el órgano autonómico competente, estimando que se ha producido una confusión entre 'potestad tarifaria' y 'potestad de ordenación de precios', cuestión que ha sido tratada reiteradamente por el Tribunal Supremo.

Señala, además, que el Ayuntamiento solicitó en su día a la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalidad Valenciana, el informe que se emitió al 18 de junio de 2004 que obra en las actuaciones.

Alega por último que la Generalidad no ha tenido en cuenta en el proceso de revisión de tarifas presentado por la concesionaria, los elementos que especifica son contrarios a la conclusión de dicha Administración.

Por todo ello, solicita la declaración de nulidad de las resoluciones impugnadas.

La Administración demandada se opone en base a, en primer lugar, respecto a la falta de competencia autonómica, por lo dispuesto en el artículo 8 del decreto 68/2013, de 7 de junio, del Consell , por el que se regula la Comisión de precios de la Generalitat y los procedimientos para la implantación o modificación de precios o tarifas sujetos al régimen de autorización y comunicación, precepto que establece, ante el silencio del Ayuntamiento, el traslado de la competencia para aprobar o no la modificación tarifaria a la Generalitat.

No obstante, la comisión sí tuvo en cuenta el informe municipal extemporáneo, para reconocer un incremento del 2,89%, cuando el propuesto por la concesionaria era de 8,46%.

Respecto a la potestad tarifaria y la política de precios, considera que la parte intenta confundir al tribunal mezclando cuestiones distintas, para cuya diferenciación acude a la numerosa Jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, correspondiendo la primera a la entidad concedente del servicio y la segunda a las Comunidades Autónomas, criterios mantenidos por esta misma Sala.

Señala que en este caso la Comisión de precios ha cumplido con la función normativa que se le encomienda al haber autorizado el incremento de tarifas en relación de la valoración de costes realizada que justifica una modificación al alza de la tarifa, derivada del informe técnico obrante al expediente administrativo.

Por lo que se refiere a la prevalencia de la autonomía de la voluntad, destaca que la Consellería ha adoptado esta decisión dentro de sus competencias de política de precios, sin vulnerar la autonomía de la voluntad porque la Comisión se limita a establecer un máximo y es el Ayuntamiento el que, dentro de ese margen, puede establecer la tarifa correspondiente.

La codemandada, se opone igualmente a la demanda, sobre la base de que su petición tiene amparo en el artículo 31 del Pliego, sin que el Ayuntamiento diera respuesta a la petición ni emitiera en plazo su Informe, por lo que dirigió la solicitud a la Conselleria, desestimando posteriormente la petición por no darse las razones contractualmente necesarias para revisar las tarifas vigentes, al ser el incremento de costes inferior al 10% exigido en el artículo 31 del Pliego.



SEGUNDO .- El objeto de la presente impugnación lo constituye pues la resolución dictada por la Administración Autonómica al amparo de lo dispuesto en el Decreto 68/2013 de 7 de junio del Consell, por el que se regula la Comisión de Precios de la Generalitat y los procedimientos para la implantación o modificación de precios o tarifas sujetos al régimen de autorización y comunicación.

Prevé el mismo en su Capítulo III, dedicado al procedimiento en materia de intervención de precios, en su artículo 7, la solicitud de la empresa concesionaria ante la Corporación Local correspondiente, acompañada de la documentación que especifica, así como la información que asimismo establece para la Consellería competente.

El artículo 8, establece que en el plazo de 30 días hábiles, la Corporación emitirá informe motivado respecto a la tarifa propuesta, informe que junto a la documentación se presentará a la consellería competente en materia de comercio, en 10 días hábiles y si transcurre el plazo para el informe sin que se hubiera emitido, el art. 8.3 establece que 'la empresa gestora del servicio podrá presentar directamente su solicitud ante la consellería competente en materia de comercio, acompañada del justificante de haberla presentado en su día ante la corporación local correspondiente.' Previo informe preceptivo no vinculante de la Comisión de Precios de la Generalitat (art.10) el titular de la Consellería competente en materia de comercio resolverá la solicitud en el plazo máximo de tres meses, siendo el silencio -en su caso- negativo (art.11) añadiendo el párrafo 3 de este precepto que ' 3. Las tarifas aprobadas no podrán exceder del máximo fijado por el órgano colegiado competente de la corporación local en su informe o solicitud, siempre y cuando estos últimos sean realizados conforme a lo dispuesto en el artículo 8.1 del presente decreto.' Esta normativa, como señala su Preámbulo encuentra su origen en el artículo 49.1.35ª del Estatut d'Autonomia de la Comunitat Valenciana que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de comercio interior y defensa del consumidor y del usuario, sin perjuicio de la política general de precios, la libre circulación de bienes, la legislación sobre defensa de la competencia y la legislación del Estado, si bien el Real Decreto 2310/1982, de 24 de julio, transfirió a la Generalitat las funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de intervención de precios.

El Decreto 109/2005, de 10 de junio, del Consell, regula la Comisión de Precios de la Generalitat y el procedimiento para la implantación o modificación de precios o tarifas sujetos al régimen de autorización y comunicación, estableciéndose en el Decreto 3/2008, de 11 de enero, del Consell, un sistema simplificado para la actualización de los precios y las tarifas regulados en el citado Decreto 109/2005, de 10 de junio, normas ambas que se trata de recoger en un solo texto normativo (el actual Decreto 68/2013) en el que también se tiene en cuenta ' la modificación introducida por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, ha alterado el alcance del concepto legal de servicios y actividades que se prestan en régimen de derecho público, lo que afecta al ámbito de actuación de la Comisión de Precios de la Generalitat .' La primera conclusión que se obtiene, por tanto, es que efectivamente y en términos de la contestación de la demanda, no puede afirmarse que la Administración Autonómica no haya actuado conforme a derecho ni fuera de sus respectivas competencias puesto que se trata de la actividad descrita en párrafos anteriores y en el marco previsto reglamentariamente.

No obstante, la cuestión es compleja, en los términos que destaca el Ayuntamiento demandante planteando las dos grandes cuestiones que subyacen en este actuar administrativo: la potestad tarifaria y la política de precios.



TERCERO.- La STS 3110/2015, de 25 de junio, recaída en recurso 3899/2013 , analiza la evolución de la Jurisprudencia en relación a la naturaleza jurídica del gravamen por suministro de agua, por no haber resultado pacífica y señala que ha habido tres tipos de pronunciamientos en torno a la retribución del gestor indirecto.

Dentro del primer grupo ' encontramos... sentencias en las que esta Sala ha considerado que la retribución de las empresas concesionarias que prestan el servicio municipal de abastecimiento domiciliario de agua potable constituye un precio privado. Son pronunciamientos que abordan supuestos de hecho anteriores a la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 y a sus secuelas legislativas ' Analiza a continuación la STS 3110/2015 numerosas sentencias con expresión del caso debatido, la fundamentación y conclusión obtenida para concluir: ' De este acervo jurisprudencial se obtiene que, bajo el marco normativo anterior al provocado por la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 , el Tribunal Supremo consideró sin fisuras que si el servicio era prestado directamente por las corporaciones locales deberían sufragarlo mediante una tasa, ejercitando su potestad tributaria; mientras que si era gestionado de forma indirecta, mediante la interposición de un concesionario, la retribución de este último constituía un precio privado, fijado por el Ayuntamiento concedente en uso de su potestad tarifaria, sin perjuicio de su sometimiento a ulterior autorización de la Administración competente en materia de control de precios (primero la del Estado y después, tras las oportunas transferencias, la de la correspondiente Comunidad Autónoma). Tan claro lo tenía el Tribunal Supremo que, en virtud de la disposición transitoria segunda, apartado 1, de La Ley 25/1998 , siguió considerando la remuneración del concesionario un precio fijado en el uso de la mencionada potestad tarifaria, condicionado a ulterior aprobación para vigilar sus eventuales efectos inflacionistas .' Destaca posteriormente las únicas dos excepciones a tal conclusión: STS 10-2-96 en casación 704 0/93 y la STS 21-1-93 en apelación 153/1989 .

El segundo grupo de sentencias a que hace referencia la sentencia que analizamos son aquellas en las que ' se atribuye la naturaleza de precio público a la retribución del prestador del servicio municipal de agua potable.' Dentro de este grupo sitúa cinco sentencias, relativas todas ellas al Ayuntamiento de Salou, si bien aclara posteriormente que se trata de una cierta imprecisión terminológica porque teniendo en cuenta ' los términos en que se expresan y la constatación de que las tarifas fueron aprobadas por la Comisión de Precios de la Generalitat de Cataluña, resulta evidente que se están refiriendo a un precio privado a percibir por la entidad arrendataria del servicio, aprobado por la Corporación en uso de su potestad tarifaria y condicionado a la autorización de la Comunidad Autónoma, competente en materia de control de precios.' Por último, el tercer grupo ' califican de tasa la prestación del servicio enjuiciado'.

Cita aquí la STS de 2-7-99 en que se resuelve un litigio entre el Ayuntamiento de la Orotava y la Comunidad Autónoma que ' había impugnado la ordenanza fiscal aprobatoria de la tasa por suministro de aguas con el argumento de que el Ayuntamiento había desconocido sus competencias sobre control de precios, al no recabar la pertinente autorización ' y que fue anulada por la Sala del TSJ por estimar necesaria dicha intervención autonómica, pronunciamiento revocado por la STS citada que ' achaca a la de instancia no haber distinguido adecuadamente entre la prestación directa del servicio por el Ayuntamiento o a través de un concesionario. En este último caso, se trataría de un precio privado, 'pues ésta es la relación entre el concesionario y los consumidores', supuesto en que la potestad tarifaria compete al Ayuntamiento, ente concedente, según lo dispuesto en los artículos 148 a 155 del Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales , sometida a la posterior autorización de la Comunidad Autónoma en cuanto titular de la competencia en materia de control de precios .

Por el contrario, cuando, como en el caso de La Orotava, el servicio se presta directamente por el Ayuntamiento, las tarifas tienen la naturaleza jurídico- tributaria de tasas, cuya modificación debe seguir la tramitación propia de las ordenanzas fiscales, competencia propia de las entidades locales, no sometida a ulterior control de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la facultad de impugnar en la vía contencioso- administrativa el acto de aprobación definitiva de la ordenanza fiscal.

Este criterio se mantiene en la STS de 20-10-2005 , señalando a continuación numerosas sentencias en las que también se mantiene el mismo.

Destaca especialmente la STS de 20-7-2009 : 'Un salto cualitativo viene constituido por la sentencia de 20 de julio de 2009 ... que, enjuiciando un acuerdo adoptado el 22 de diciembre de 2000 por la corporación municipal, en virtud del que aprobó la modificación de las ordenanzas sobre precios públicos para el ejercicio 2001 de determinados servicios, entre ellos el de suministro de agua, y reproduciendo la doctrina de la sentencia de 22 de diciembre de 2001 ...

declara sin ambages que 'el servicio de suministro y distribución de agua potable debe ser objeto de una tasa (...) Poco importa que (...) sea prestado mediante concesión administrativa. Las contraprestaciones que satisface el usuario (...) deben ser calificadas como tasas, con independencia de la modalidad de gestión empleada (...) La forma de gestión no afecta a la naturaleza de la prestación, siempre que su titularidad siga siendo pública, como sucede en los supuestos de concesión'. Concluye el Tribunal Supremo que el establecimiento de precios públicos en 2001 por el suministro de agua potable es contrario a los artículos 20 y 41 de la Ley 39/1988 y a los artículos 6 y 24 de la Ley 8/1989 .' Estos criterios, afirma la STS que analizamos se mantienen en las STS de 12-11-2009 , 14-12-2011 , 3-12-2012 , 1-7-2013 , 22-5-2014 y 20-11-2014 , por lo que, concluye, salvo las cinco sentencias del Ayuntamiento de Salou: ' la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha basculado entre su condición de precio privado y la de tasa.

Ha atribuido la naturaleza de precio privado, fijado por la Corporación municipal ejercitado su potestad tarifaria y sometido a la aprobación ulterior de la Comunidad Autónoma en aplicación de la política de control de precios, cuando el servicio era gestionado de forma indirecta por un concesionario o un arrendatario, incluso una empresa participada mayoritariamente por el municipio.... Si el servicio se prestaba directamente, la retribución satisfecha por los usuarios constituía una tasa ...' Y señala, por último, que ' Esta Sala mantuvo esta configuración hasta el 1 de enero de 1999, fecha a partir de la cual y en virtud de la disposición transitoria segunda, apartado 1, de la Ley 25/1998 , debería siempre considerarse una tasa, como consecuencia de las reformas introducidas a resultas de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 , cuya doctrina ratificaron las sentencias 102/2005, de 20 de abril , y 121/2005, de 10 de mayo . Por ello, en la sentencia Ayuntamiento de Ávila esta Sala sienta un criterio, después ratificado en la sentencia Ayuntamiento de Alicante, conforme al que la prestación del servicio público municipal de abastecimiento de agua, de recepción obligatoria, siempre debe sufragarse a través de una tasa, cualquiera que sea su forma de gestión .' Porque ' Pese al aparente 'desorden', la jurisprudencia ofrece un cuadro nítido y una evolución coherente. En relación con el mencionado servicio público municipal, aun reconociendo que hubo un periodo (entre la entrada en vigor de la Ley 39/1988 y la de la Ley 25/1998) en que podía financiarse mediante precios públicos [nunca se le ha planteado un supuesto tal], considera que partir de esa segunda Ley, y también bajo la vigencia de la Ley General Tributaria de 2003 (art. 2.2 .) y del Texto Refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales, aprobado en 2004 [art. 20.1.B)], los usuarios han de sufragarlo a través de una tasa que pasa a engrosar la partida de ingresos del presupuesto local, con independencia de la forma en que se gestione, ya que siempre se trata de servicios municipales de recepción obligatoria ( art. 25.2.l) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local ).

Lo expuesto es consecuencia de la interpretación que del régimen jurídico vigente en cada caso ha hecho esta Sala. Parece claro, que la supresión del segundo párrafo del artículo 2.2.a), llevado a cabo en 2011 por la Ley de Economía Sostenible , abre un panorama diferente, sobre el que no nos toca pronunciarnos para zanjar el actual supuesto.'

CUARTO.- Efectivamente, mientras la redacción original de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria establecía en su párrafo 2.2.a) tras definir las tasas como ' los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado ' añadía que ' Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público .' De ahí, como hemos visto, que con independencia de quien lo prestara, se consideraba que la retribución por el servicio siempre era una tasa: si se prestaba directamente por la Administración, se incardinaban en el párrafo primero de este art. 2.2.a) y si lo hacía una empresa concesionaria, se llegaba a la misma conclusión por aplicación del párrafo segundo.

Pero esta segunda parte desaparece de la Ley 58/2003 por establecerlo así la Disposición final quincuagésima octava de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible .

Esta misma Sala, Sección Cuarta, en la sentencia 358/2015, de 30 de julio , aborda esta cuestión remitiéndose a la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior Canarias, de 13 de marzo de 2012, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 25/2011 , el criterio que estableció ...tras la nueva dicción del art. 2.2 a) de la Ley 58/2003 ... , es el siguiente: (...) La supresión del apartado segundo del art. 2.2 a) de la Ley 50/2003, de 17 de diciembre , por parte de la Disposición final quincuagésimo-octava de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible , ha tenido ya repercusión en un informe de la Dirección General de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha 26 de julio de 2011, donde con ocasión de darse respuesta a una petición de la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamientos sobre la interpretación y alcance que debía darse a la nueva dicción del art. 2.2 a) de la Ley 58/2003 una vez suprimido su segundo apartado por la citada Disposición final quincuagésimo-octava de la Ley 2/2011 , y a si de acuerdo con la misma puede revestir la naturaleza de tarifa (precio privado) la contraprestación económica que los usuarios del servicio público de abastecimiento de agua y alcantarillado satisfacen a una empresa pública, mixta o privada, prestadora del servicio en virtud de título o derecho especial o exclusivo, ha sostenido dicha Dirección General, remitiéndose al contenido de los apartados 1 y 2 del art. 20 de la Ley reguladora de Haciendas Locales 2/2004 y a lo establecido en la Disposición final quincuagésimo-octava de la Ley de Economía Sostenible de 4 de marzo de 2011 , que, atendiendo a este marco normativo y, en particular, a la supresión del repetido apartado segundo del art. 2.2 a) de la Ley 50/2003 , ha supuesto ello la vuelta a un esquema similar al anteriormente seguido por el Tribunal Supremo, cuando en sentencias de 2 de julio de 1999 y 20 de octubre de 2005 , estableció un criterio diferenciador para distinguir entre tasa y tarifa en relación a la prestación de los servicios públicos locales con base en la condición del ente gestor de los mismos, sentándose al efecto que 'si un ente local gestiona directamente, sin ningún tipo de delegación, el servicio público, debe exigirse una tasa, mientras que, si por el contrario, la entidad que gestiona el servicio público es una sociedad privada municipal, o una empresa privada a través de un contrato administrativo de gestión del servicio, las contraprestaciones no pueden ser calificadas como ingresos de derecho público, sino como ingresos de derecho privado'.

.... Establecido en el art. 20.1º.B de la Ley reguladora de las Haciendas Locales que tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las Entidades Locales por la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, siempre que se produzca la circunstancia de que tales servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados, sin que a estos efectos se considere voluntaria la solicitud o recepción cuando los servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante, caso del servicio de distribución de agua prestado por entidades locales en el que éstas pueden establecer tasas de conformidad con el apartado t) del núm. 4 de la Ley de Haciendas Locales, viene a resultar de estas prescripciones legales que cuando un Ente Local gestione directamente, sin ningún tipo de delegación, un servicio público, debe exigir una tasa, tributo igualmente exigible cuando la Entidad Local tropiece, tratándose de un servicio público concesionado, como el de recogida de residuos sólidos, con dificultades para poder establecer una relación singular entre el gestor y el usuario por razón de las características que presente el servicio, dado que entonces la retribución de tal servicio deja de corresponder al gestor o concesionario para ser atribuida a la Administración titular del servicio público, surgiendo en el supuesto dos tipos de relaciones jurídicas, una, de naturaleza tributaria, entre el usuario del servicio y la Administración, pasando aquél a ser sujeto pasivo de la relación, y otra, de carácter contractual, entre el prestador del servicio y la Administración, situaciones éstas propias de la tasa que difieren de la que se produce cuando la entidad que gestiona el servicio público por cuenta de la Administración y lo factura y cobra es una sociedad privada municipal o una empresa privada a través de un contrato administrativo de gestión del servicio, pues entonces las contraprestaciones no pueden ser calificadas como ingresos de derecho público, sino como ingresos de derecho privado, ya que la entidad gestora es la que cobra, en virtud de tarifas , la prestación del servicio directamente de los usuarios, sin perjuicio de su relación contractual interna con la Entidad Local, de ahí que en función de la distinción entre tasa y tarifa y sin obviar, al propio tiempo, que merced a la introducción del párrafo segundo del art.

2.2 a) de la Ley 58/2003 , aquella dicotomía se desdibujó, al integrarse en el concepto único de tasa toda prestación patrimonial de carácter público, cabiendo en este marco tanto las empresas de capital público como los concesionarios privados, lo que no resulta factible es que la Administración Municipal demandada pretenda valerse de este régimen unitario para reivindicar el carácter de Tasa de la contraprestación exigible por el servicio de agua potable en el municipio, en cuanto esta argumentación no es articulable desde que la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, suprimió, en virtud de la Disposición final quincuagésimo octava, el repetido párrafo segundo del art. 2. 2 a) de la L.G.T 38/2003, con el consecuente restablecimiento de la tarifa como forma de retribución de los concesionarios, figura que goza de predicamento tratándose del servicio de abastecimiento de agua potable del municipio de Adeje, habida cuenta que verificado dicho servicio no por la Administración Municipal titular del mismo, que no cobra a los consumidores, sino bajo la modalidad de gestión indirecta a través de la empresa concesionaria..., se está ante un caso en el que la entidad gestora obtiene la retribución por la prestación del servicio público de abastecimiento de agua directamente de los usuarios o consumidores, al margen de su relación contractual con el Ayuntamiento concedente, trayendo ello consigo que las contraprestaciones del servicio no puedan tener otra calificación que la de ingresos de derecho privado, cobrando, por tanto, vida en el supuesto controvertido la figura de la tarifa y no la de la tasa. (...).

La sentencia de la Sección 4ª de esta Sala, añade que 'tras la reforma por Ley 2/2011 se ha vuelto al sistema clásico anterior a la Ley 58/2003, General Tributaria. El criterio diferenciador para distinguir entre tasa y tarifa en relación a la prestación de los servicios públicos locales con base en la condición del ente gestor de los mismos, sentándose al efecto que si un ente local gestiona directamente, sin ningún tipo de delegación, el servicio público, debe exigirse una tasa, mientras que, si por el contrario, la entidad que gestiona el servicio público es una sociedad privada municipal, o una empresa privada a través de un contrato administrativo de gestión del servicio, las contraprestaciones no pueden ser calificadas como ingresos de derecho público, sino como ingresos de derecho privado' pero añade también que 'La doctrina que se acaba de exponer no ha sido aceptada por el Tribunal Supremo, las sentencias de la Sala Tercera Sección Segunda de 20.11.2014 (ayuntamiento de Adeje ) y 22.5.2014 (Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma), analizando sentencias del TSJ de Canarias (Santa Cruz de Tenerife) llegan a la conclusión de que se trata de una tasa, cualquiera que sea la forma de gestión de servicio del ciclo integral del agua, lo que supone un cambio en las relaciones internas y de presupuesto entre la Administración y la Sociedad Gestora: (...) los usuarios han de financiar el servicio a través de una tasa que pasa a engrosar la partida de ingresos del presupuesto local, con independencia de la forma en que se gestione, ya que siempre se trata de servicios de recepción obligatoria [ artículo 25.2.l) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local (...).

Y esto le lleva a concluir conforme al criterio del Tribunal Supremo.

No obstante, ya hemos visto cómo posteriormente a las sentencias del Tribunal Supremo referidas en esta de la Sección 4ª, concretamente, la que hemos analizado en el fundamento jurídico Tercero, STS 3110/2015, de 25 de junio , aunque no resuelve la cuestión porque declara que en el recurso en cuestión ' no nos toca pronunciarnos para zanjar el actual supuesto' sí declara previamente que ' Parece claro, que la supresión del segundo párrafo del artículo 2.2.a), llevado a cabo en 2011 por la Ley de Economía Sostenible , abre un panorama diferente', panorama diferente que sólo puede venir constituido por la vuelta a la tradicional diferencia del prestador del servicio para la calificación (tasa/tarifa) de la contraprestación del usuario, por las mismas razones que sustentaban esta conclusión, al desaparecer dicho precepto.



QUINTO.- Llegados a este punto y volviendo al concreto objeto que se nos somete, la conclusión del Fundamento anterior nos sitúa ante la competencia de la Administración Autonómica para dictar la resolución objeto de recurso contencioso-administrativo, pero es forzoso determinar cuál es el alcance de dicha resolución.

Porque partiendo de la indiscutible -e indiscutida en autos- competencia de la Corporación Local en la materia ( art. 25 de la ley 7/1985 ), normativa contractual y Pliego de Condiciones económico administrativas incorporado al contrato de 1.992 y, fundamentalmente su artículo 31, como señala la STS 1424/2004 de 2 de marzo ' Siendo pues indudable la competencia del Ayuntamiento, no lo es menos, por tanto, que ésta tiene que ejercitarse con respeto a la normativa general y a las competencias que corresponden a las otras Administraciones implicadas ' señalando cómo la Jurisprudencia y la STC 53/1984 ' han destacado la compatibilidad de estas competencias aparentemente dispares, señalando que la Corporación Local está limitada y debe respetar la política de precios que emane de las Administraciones competentes en dicha materia .' Siguiendo con esta sentencia del Tribunal Supremo -aunque venga referida al servicio de transportes, la doctrina es plenamente aplicable-: ' Esta modalidad de autorización propia de la intervención del Estado en la economía, y más concretamente de la política de precios tendente a controlar los procesos inflacionarios de la economía, implica la preexistencia de un derecho, en este caso la potestad tarifaria de las Corporaciones Locales, pero limitado en su ejercicio, para hacerlo acorde con los objetivos de política económica patrocinados por el Gobierno.

Por ello la autorización referida comporta las siguientes notas conceptuales: a) Sobre la potestad tarifaria, se superpone la potestad de ordenación y control de la economía. b) Las Corporaciones Locales conservan la potestad tarifaria, que se funda en la mejor y más eficaz prestación del servicio público, así como en la consecución del equilibrio económico de la explotación, que no obstante puede ser sustituido por déficits admitidos intencionadamente por razones sociales, enjugados con subvenciones. Ahora bien, la Corporación Local está limitada y debe respetar la política de precios señalada por el Gobierno que ejerce a través de las preceptivas autorizaciones, siempre que aquélla pretenda aumentar las Tarifas. c) Las Comunidades Autónomas son las competentes para otorgar o denegar las necesarias autorizaciones, pero, y, esto es muy importante, sus acuerdos deben estar fundados exclusivamente en el efecto de aumento de precios que comporta la revisión propuesta, teniendo en cuenta los objetivos de política económica y, sobre todo, la justificación del aumento de las Tarifas debida al aumento del coste de explotación. Es fundamental tener claro que la Comunidad Autónoma autorizante no puede invadir la competencia sobre tarifas que corresponde a la Corporación Local, basándose en razones relativas al funcionamiento del servicio. d) Existe silencio positivo a favor de las Corporaciones Locales, concedentes del servicio público, si la Comunidad Autónoma no se pronuncia sobre la autorización pedida. e) Nunca el acuerdo de revisión de las tarifas puede proceder del concesionario, ni de la propia Comunidad Autónoma, porque ello significaría, de una parte el desconocimiento de la relación esencial entre la Corporación Local concedente y el concesionario, y de otra parte la invasión por la Comunidad Autónoma de la potestad tarifaria de la Corporación Local.' Y señala también en un párrafo que hacemos nuestro completamente en el presente caso: ' La utilización poco afortunada del término informe, en lugar del término acuerdo, ha sido la causa de que disposiciones posteriores hayan ido mermando más y más la potestad tarifaria de las Corporaciones Locales .' Como conclusión a todo ello, en el presente caso, vemos que el concesionario cumple en sus estrictos términos lo dispuesto en el Decreto 68/2013 y tras acudir a la Corporación Local formulando su solicitud, ante la falta de respuesta, no estima denegada su petición por silencio administrativo ni acude a la Jurisdicción contencioso-administrativa para obligar a su concedente y otra parte contratante del servicio aquello que le está negando, sino que conforme establece la citada norma, el Decreto 68/2013, acude a la Administración Autonómica, que sigue el procedimiento en él marcado y que establece en la resolución de la Directora General de Comercio y Consumo 'Autorizar la tarifa que se cita, para el servicio de suministro domiciliario de agua...-y fija tales tarifas' Resolución que no es contraria a derecho, como señala el Ayuntamiento demandante, es conforme a derecho, pero al derecho sectorial que le atañe y puesto que -como hemos visto- la Administración Autonómica ostenta la competencia en materia de política de precios en los términos ya analizados anteriormente y con la limitación también analizada, esta Resolución debe entenderse en sus justos términos: ni la Corporación ni el concesionario, partes de un contrato, podrán sobrepasar en su revisión de los precios las tarifas que marca la Administración Autonómica, pero ello no significa que las tarifas aprobadas sean directamente aplicables porque la Administración Autonómica no tiene, ni en virtud de la norma invocada ni de ninguna otra, facultades para la resolución de conflictos por encima de la voluntad de las partes, cuestión para la que sólo cabe acudir a los Tribunales.

Por tanto, la concesionaria ha obtenido lo que podía obtener con el procedimiento seguido: la fijación de una tarifa que se ajusta a la política de precios, pero no la condena del Ayuntamiento a estar y pasar por una declaración que, en la medida en que se analizaran los términos los contrato, la interpretación del mismo a los efectos de las recíprocas obligaciones, la existencia de desequilibrio económico etc...estaría extralimitándose de sus competencias, invadiendo las de la Corporación Municipal y los Tribunales. La resolución impugnada es conforme a derecho sin que pueda otorgársele más alcance que el que le otorgan las normas analizadas, circunstancia que no sólo admite sino que reitera la propia Administración Autonómica a lo largo de su contestación a la demanda al mantener constantemente que su actuación tiene estrictamente ese alcance y afirma que la Corporación Local puede fijar una tarifa inferior.

En consecuencia, debemos desestimar el presente recurso contencioso-administrativo y mantener la resolución objeto del mismo, que debe ser entendida en los términos indicados en la presente resolución.



TERCERO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, circunstancia que estimamos debe ser aplicada en este caso, habida cuenta de la complejidad de la cuestión y de cuantas circunstancias (normativas y jurisprudenciales) se derivan de la fundamentación jurídica.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DON JULIO JUST VILAPLANA, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE CANALS, asistido por el Letrado DON JOSE RAMON DEL RIO COBIAN, contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Turismo y Comercio de 9-2-15 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 12-11-2014 de la Dirección General de Comercio y Consumo por la que se autorizó la tarifa para el suministro domiciliario de agua en dicha localidad.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.