Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 349/2020, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 78/2018 de 26 de Junio de 2020

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
SENTENCIA Nº 349/20
En la ciudad de Valencia, a 26 de junio de 2020.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don Carlos Altarriba Cano, Presidente, doña María
de los Desamparados Iruela Jiménez, don Antonio López Tomás y don Rafael Pérez Nieto, Magistrados, el
recurso contencioso-administrativo con el número 78/18, en el que han sido partes, como recurrentes, doña
Ángela , doña Antonieta y don Doroteo , representados por la Procuradora Sra. Gil Bayo y defendidos por el
Letrado Sr. Martínez Morales, y como demandadas el Ayuntamiento de Castellón, representado y defendido
por Sr. Letrado de sus servicios jurídicos, y la Generalitat Valenciana, representada y defendida por Sr. Letrado
de su gabinete jurídico. La cuantía es indeterminada. Ha sido ponente el Magistrado don Rafael Pérez Nieto.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites establecidos por la ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que verificó en escrito mediante el que quedan ejercitadas sus pretensiones de que se declaren contrarios a Derecho los actos impugnados expresos o presuntos; que se declare la resolución del programa urbanístico por caducidad; que se condene a las Administraciones demandadas a indemnizar a los recurrentes en 414268,98 euros; que se las condene a la devolución de los gastos de aval en 3610,46 euros más intereses del art. 1100 del Código Civil; subsidiariamente, que en ejecución de sentencia se cuantifique la responsabilidad patrimonial con arreglo a las bases propuestas [valores de la prueba pericial o los del proyecto de reparcelación de 30-10-2009; indisponibilidad de la propiedad desde la anotación de 24-7-2006 en el Registro de la Propiedad y nueva ordenación urbanística que clasifica el suelo como no urbanizable].



SEGUNDO.- Las partes demandadas dedujeron escritos de contestación en los que solicitan que se desestime el recurso contencioso-administrativo.



TERCERO.- El proceso se recibió a prueba. Evacuado el trámite de conclusiones, los autos quedaron pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 23 de junio de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.- Es plural el objeto de la impugnación del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Ángela , doña Antonieta y don Doroteo , pues cuestionan: - El acuerdo de 15-3-2018 del Teniente de Alcalde de Gestión Municipal del Ayuntamiento de Castellón que inadmitió las reclamaciones del día 23-6-2017 de que se resolviera el programa urbanístico; se les indemnizara en concepto de responsabilidad patrimonial; y se les devolviera los gastos ocasionados por la constitución del aval.

- Las presuntas denegaciones de la Generalitat Valenciana -Dirección General de Infraestructuras-EIGE y President del Consell- de dos reclamaciones de 23-6-2017 de los recurrentes en los mismos términos que las planteadas ante el Ayuntamiento de Castellón.



SEGUNDO.- Los integrantes de la parte recurrente Doña Ángela , doña Antonieta y don Doroteo cuentan que, desde que el día 1-9-2006 se les ocupara 156,21 m2 de una parcela de su propiedad incluida en el proyecto de reparcelación del plan parcial 24 del plan general de ordenación urbana (en adelante, PGOU) de Castellón, no han podido usarla ni disfrutarla ni materializar el aprovechamiento urbanístico adjudicado y reconocido en su parcela de resultado (3937 m3/t de uso terciario) ni recibido nada a cambio, siendo que el suelo cedido ahora se destina a viario dentro del proyecto 'ronda norte Castellón segunda fase'. Las Administraciones demandas han incumplido sus deberes; tanto los que incumben agente urbanizador como los de los promotores del planeamiento; han dejado transcurrir los años sin cumplirlos; no han adoptado las medidas necesarias para restituir o paliar a los recurrentes, como pudieran ser la resolución expresa del programa o su suspensión o bien el reconocimiento de una responsabilidad patrimonial.

Entre las obligaciones asumidas por la agente urbanizador Instituto Valenciano de Vivienda SA (en adelante, IVVSA) se encontraba la de haber comenzado las obras en el plazo máximo de 6 meses y haberlas terminado en el de 18 (debiendo haberse iniciado en junio de 2010 y concluido en diciembre de 2011) sin que advirtiera que concurría causa de suspensión del programa (apartado 5.1 de la alternativa técnica) a diferencia de otros sectores que sí se suspendió. Si se hubiese actuado con diligencia y dentro de los plazos, no habrían irrumpido las dificultades económicas sobrevenidas, existiendo de todos modos consignaciones presupuestarias bastantes para cubrir las actuaciones. Una vez aprobada la reparcelación del sector 24 (el día 30-10-2009) y que el Ayuntamiento hubiese ocupado los terrenos, este y la agente urbanizadora tuvieron disponibilidad jurídica y material para cumplir el programa.

El Ayuntamiento de Castellón, en virtud del protocolo de 21-5-2003, su adenda de 12-11-2003 y del convenio urbanístico de 28-1-2004, suscritos todos con el IVVSA, participó tanto en la planificación urbanística como en su gestión hasta el punto de recibir suelo dotacional adscrito al sector 24 de Castellón de la Plana. La anulación del planeamiento no implicaba la anulación automática de la reparcelación -no tiene la consideración de disposición general-, la cual devino firme en 2009, sin que se procediese a su inscripción en el Registro de la Propiedad a pesar de no existir obstáculo jurídico.

A la petición de indemnización no pueden oponerse futuras ordenaciones con las que se reconozcan los derechos de los recurrentes. La conjunta responsabilidad de las Administraciones demandadas resulta del art. 140 de la LRJAP y PAC, debiéndose atender al valor del suelo en los términos del art. 40.2 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TR del RDLeg. 7/2015, de 30 de octubre). Los recurrentes no tienen el deber jurídico de soportar el perjuicio ya que cumplieron sus obligaciones permitiendo la ocupación de los terrenos, y pagaron las cuotas de urbanización en terrenos sin que se les hayan devuelto. La actuación urbanística devino caducada por incumplimiento de los deberes de la agente urbanizador; la parcela de resultado está declarada por el vigente PGOU como no urbanizable, ocupada por viales y una rotonda.

Corresponde a los recurrentes una indemnización de 414268,98 euros, que es el valor asignado por el agente urbanizador en el proyecto de reparcelación a la edificabilidad lucrativa una vez detraído el saldo deudor.

Han patrimonializado sus aprovechamientos urbanísticos porque cumplieron con las cargas y los deberes del régimen de equidistribución de beneficios y cargas, siendo cosa distinta que no puedan patrimonializar la edificabilidad concreta de su parcela.

Otro de los incumplimientos consiste en la falta de inscripción registral del proyecto de urbanización porque no se pagaron los saldos acreedores de la cuenta de liquidación provisional. Habiendo caducado la nota marginal de reparcelación, la finca está inscrita registralmente a favor de los recurrentes, pero la realidad física es que está ocupada y que pertenece al Ayuntamiento de Castellón.

Enfrente, la representación procesal del codemandado Ayuntamiento de Castellón dice que siendo que la actuación urbanística (PAI, proyecto de urbanización y plan parcial) fue gestionada a través del IVVSA y aprobada por la Generalitat Valenciana, resulta notorio que la intervención del Ayuntamiento de Castellón ha sido inexistente. Cuando en 2012 el IVVSA comunicó al Ayuntamiento determinadas dificultades para la inscripción de la reparcelación, fue aprobada una adenda al convenio urbanístico por la que el Ayuntamiento renunció al 90% de su porcentaje de aprovechamiento y se adjudicó en su totalidad a IVVSA; a cambio el IVVSA se comprometió a inscribir la reparcelación. La Administración competente no ha declarado la caducidad del PAI ni su suspensión ni la de la reparcelación del sector 24, así que estos están vigentes a pesar de la STS de 1-3-2016. El Ayuntamiento de Castellón no ostenta la legitimación pasiva para la reclamación de los recurrentes pues no ha sido competente con arreglo a la Ley 16/2005, de 30 de diciembre; no ha sido administración actuante. La declaración de caducidad corresponde a la Generalitat Valenciana de acuerdo con el art. 143.4 de dicha Ley 16/2005. La caducidad del programa opera automáticamente ( STSJCV 1246/2005, de 4 de noviembre) y el Ayuntamiento cumplió con lo pactado aprobando provisionalmente la modificación puntual núm. 6 del PGOU, no incumbiéndole la demora en la tramitación y ejecución del programa. Además de que fue voluntaria la ocupación de los terrenos destinados a dotaciones públicas, así que el Ayuntamiento no tiene responsabilidad patrimonial. Las modificaciones de la ordenación urbanística solo generan los derechos expresamente previstos en las leyes y cuando produzcan minoración del aprovechamiento urbanístico patrimonializado. En este caso, tanto el PAI como el proyecto de reparcelación están vigentes y producen efectos: pueden los recurrentes instar la expropiación rogada ( arts. 187 de la Ley 16/2005 y 436 ROGTU).

Además, el PAI del sector 24 es un programa 'en ejecución, válido y en vigor, no afectado por la declaración de nulidad del (PGOU)'. El PAI es firme; también lo es el proyecto de urbanización ( STSJCV de 22-2-2013); no existe obstáculo para inscribir registralmente la reparcelación; no hay acto que implique una minoración del aprovechamiento reconocido en el proyecto de reparcelación (así que no hay lesión). Al no existir acto que revoque la programación o la reparcelación firmes, no concurren los presupuestos para la responsabilidad patrimonial. Los recurrentes deberían dirigirse, para esta acción, ante la Administración actuante ( arts. 186.4 y 187 de la Ley 16/2005) puesto que dichos terrenos eran cesiones obligatorias y gratuitas en favor del Ayuntamiento.

Por su lado, la representación procesal de la demandada Generalitat Valenciana alude a que, dado que uno de los saldos deudores de la cuenta de liquidación provisional no abonó el importe y ante la falta de seguridad jurídica derivada de las anulaciones judiciales del planeamiento general, por decisión de la Entidad de Infraestructuras de la Generalitat (en adelante, EIGE), no llegaron a formalizarse las actas correspondientes a los saldos acreedores. El Registro de la Propiedad de Castellón emitió informe de 4-1-2017 en que sostenía que era razonable suspender la tramitación del instrumento de gestión urbanística hasta conocer que sucedía con el nuevo PGOU en su tramitación.

La representación de la Generalitat alega la 'prescripción de la acción' de responsabilidad patrimonial y que la ordenación urbanística supone una competencia netamente local, por lo que no les imputable la responsabilidad que la atribuyen los recurrentes. Los propietarios suscribieron voluntariamente el acta de ocupación con el Ayuntamiento de Castellón sin conocimiento ni autorización de la EIGE (Entidad de Infraestructuras de la Generalitat), formalizándola previamente a la ordenación pormenorizada del ámbito y a su programación. El PAI, al incorporar plan parcial, tiene naturaleza de norma jurídica y carece de cobertura hasta que no se apruebe un nuevo PGOU. Los propietarios debieron haber acudido a la expropiación del art.

186.4 de la Ley 16/2005. No cabe responsabilidad patrimonial porque no se da ante daños futuros, meramente posibles o eventuales. En cualquier caso, la valoración del terreno a efectos de responsabilidad habrá de atender al art. 34.2 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.



TERCERO.- Para resolver las cuestiones planteadas hemos de hacer acopio de los siguientes antecedentes: 1º) El día 21-5-2003 se suscribió el protocolo y convenio de colaboración entre el IVVSA y el Ayuntamiento de Castellón para la gestión y actuaciones de suelo no urbanizable, entre las que se encontraba la litigiosa. El 12-11-2003 suscribieron una adenda que preveía que el Ayuntamiento redactaría la modificación puntual del PGOU cuyo objetivo era la clasificación de unas zonas como suelo urbanizable residencial. Fue el 28-1-2004 cuando IVVSA y Ayuntamiento suscribieron el convenio urbanístico para 'ordenar y garantizar la efectividad de la gestión urbanística del terreno y en consecuencia incrementar y mejorar la oferta de suelo urbanizado'.

El IVVSA ostentaba la condición de agente urbanizador.

En el mencionado convenio, el Ayuntamiento de Castellón se comprometió a redactar la modificación puntual del plan general cuyo objeto principal era la clasificación del suelo como urbanizable residencial, vinculando un porcentaje del 50% a la promoción de viviendas sujetas algún régimen de protección pública. Por su parte el IVVSA asumió el compromiso de elaborar y tramitar toda la documentación necesaria para desarrollo urbanística de los sectores y áreas previstas en el convenio. La retribución al IVVSA, por su labor urbanizadora, se materializaría en terrenos destinados a la construcción de la vivienda protegida; asimismo la asignación de terrenos en concepto de excedente aprovechamiento urbanístico se efectuaría del siguiente modo: 90 % de dichos excedentes se asignaría al Ayuntamiento de Castellón y el 10% restante al IVISSA como urbanizador de los terrenos.

2º) Mediante acuerdo de 9-9-2005 de la Consellería competente en urbanismo se aprobó la modificación puntual núm. 6 del PGOU de Castellón. Con ella se dio cobertura a la gestión del programa con alternativa técnica, al proyecto de urbanización y plan parcial aprobado para el desarrollo de la unidad 24 SUR y 27 SUR del PGOU de Castellón.

Una vez aprobada la modificación núm. 6, en fecha 6-3-2006, por el IVVSA, fue expuesto al público el programa de actuación integrada del sector 24 SU /R, aprobado definitivamente por resolución del Conseller de territorio vivienda el 14-6-2007.

El programa incorporó, formando parte de su alternativa técnica, un proyecto de ejecución para la urbanización del ámbito y el correspondiente plan parcial, promovidos por la Generalitat, como administración actuante.

El programa, en su apartado quinto, referido al cómputo o de los plazos de urbanización, disponía que: 'El programa establece que el plazo para inicio de la urbanizadora será como máximo de seis meses desde la publicación de la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, siempre y cuando urbanizador tenga disponibilidad material o efectiva sobre el terreno. Los plazos en los que se realizará las obras de urbanización se concretan el proyecto de urbanización que se acompaña como anexo. El cómputo del plazo quedará suspendido desde el momento en que, por causa de fuerza mayor, caso fortuito o u otras causas ajenas a insuperables a la voluntad de urbanizador, sea imposible la iniciación, prosecución o conclusión de las actuaciones jurídicas o materiales programadas. Se entienden expresamente entre las causas antes mencionadas la resoluciones administrativas o judiciales que ordene la paralización de las obras o la paralización o suspensión de las actuaciones administrativas, las catástrofes naturales, las huelgas laborales que afectan al sector de la construcción de la provincia, las inundaciones y otras circunstancias análogas'.

Además, en el proyecto de urbanización, estableció un plazo de ejecución de 18 meses.

3º) El proyecto de reparcelación, tras tres tramites de audiencia, la primera para la incorporación de nuevas titularidades producidas a consecuencia de transmisiones de fincas afectadas; la segunda por el interés mostrado por los afectados en orden a ejercitar su pago de opción en metálico de retribución de la obra urbanizadora; la tercera, por alteración del valor legal de repercusión del suelo por el Decreto 82/2008, de 6 de junio, del Consell que fue definitivamente aprobado por la Resolución del Conseller de Medio ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda en fecha 30-10-2009 (DOGV núm. 6117).

Contra el acuerdo de aprobación del proyecto de reparcelación fue interpuesto recurso contencioso- administrativo que se desestimó por STSJCV de 22-2-2013.

La reparcelación es firme, pero, pese a la firmeza, el acuerdo definitivo no se inscribió en el Registro de la Propiedad. La propietaria causante de los actores obtenía la parcela de resultado NUM000 con una superficie de 2615m2 en suelo y una edificabilidad residencial de 3937,50 m2, con un aprovechamiento máximo de 1968,75 UDAS, correspondiendo un 44,95% y habiendo sido valorada la finca en 855697,50 euros.

4º) Con fecha 1-9-2006 -esto es, anteriormente a la aprobación del programa, el plan parcial y el proyecto de ejecución- el Ayuntamiento de Castellón suscribió con doña María Consuelo acta de ocupación de de 1561,21 m2 de unos terrenos en los que se ejecutaron obras. Las cargas de urbanización se abonaron en metálico.

5º) La STS de 9-12-2008 (que estimó el recurso de casación frente a la STSJCV de 9-5-2003) declaró nulo el PGOU de Castellón y ordenó retrotraer el procedimiento al trámite inmediatamente posterior a la aprobación provisional para nueva información pública.

La Generalitat Valenciana publicó el Decreto139/2012, de 21 de septiembre, que suspendió el PGOU de Castellón de 1984 tras la declaración judicial de nulidad y que estableció el régimen urbanístico transitorio en tanto culminara el procedimiento para un nuevo PGOU.

Con fecha de 24-6-2013 se suscribió adenda del convenio urbanístico entre el Ayuntamiento de Castellón y el IVVSA, adenda por la cual el Ayuntamiento renunció al 90% de su porcentaje de aprovechamiento para que se le adjudicara en su totalidad a IVVSA. A cambio, el IVVSA se comprometió a inscribir la reparcelación del sector 24.

6º) Por STSJCV de 13-5-2014 se anuló la modificación puntual núm. 6 del PGOU de Castellón.

La STS de 1-3-2016 (que resolvió el recurso de casación frente a la STSJCV 13-5-2014 confirmó la declaración de nulidad de la modificación núm. 6 del PGOU de Castellón y del plan parcial del sector, ello porque, previamente a la modificación, se hubo declarado nulo judicialmente el PGOU del que la modificación traía causa. La anulación judicial no afecta a los procesos de urbanización que se encontrasen en ejecución.

Por acuerdo de 27-2-2015 el Consell se aprobaron las normas urbanísticas transitorias de urgencia para el municipio de Castellón, que no incluyen el sector 24 dentro del proceso de urbanización, por lo que queda sin desarrollar.

La Generalitat Valenciana publicó el acuerdo de 13-1-2017 que modificó el art. 3 de las normas urbanísticas transitorias de urgencia fijando un plazo de vigencia hasta el 1-4-2019.



CUARTO.- Las cuestiones planteadas en el presente proceso se han abordado y resuelto en nuestras SSTSJCV núm. 489/2019, de 27 de septiembre, y 494/2019, de 30 de septiembre. En la segunda de ellas dijimos: 'Efectos de la nulidad de pleno derecho de un reglamento: Con carácter general es sabido que el ordenamiento jurídico ha asociado la nulidad de pleno derecho a todos aquellos reglamentos que vulneren la constitución, las leyes u otros de rango superior. Esa nulidad de pleno derecho produce efectos generales y, en principio, ex tunc, privando, a priori de soporte habilitante a los actos dictados en aplicación de ese reglamento ilegal.

Ello, no obstante, por exigencias del principio de seguridad, en el ordenamiento jurídico administrativo español, ha sido tradicional que, la anulación de una disposición administrativa de carácter general, no afectase los actos administrativos firmes citados en aplicación de la misma. Así se expresaba, aunque de una manera confusa, el antiguo art. 120.1 de la LPA de 1958, derogado formalmente por la Ley 30/92. A pesar de ello, este ha sido el criterio jurisprudencial aplicado normalmente por el Tribunal Supremo en sentencias posteriores, como son las de 4-10-1993, 20-11-1995 o 26-2-1996, entre otras muchas.

La cuestión en nuestro derecho recibe solución definitiva en el art. 73 de la ley de la LJCA que, viene a introducir a nivel de derecho positivo esa especie de salvaguarda de todos aquellos actos firmes dictados en aplicación de un precepto de una disposición de carácter general anulado por sentencias firmes, antes de que la anulación alcance efectos generales.

Así expresamente lo pone de manifiesto el citado artículo que concretamente dispone: 'Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición General no afectarán por sí misma a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que anulación alcanzará efectos generales, salvo el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente'.

El Tribunal Supremo ha seguido necesariamente ese criterio, como se deriva concretamente de la STS 19-7-2013, en la que tras afirmar que la nulidad de un plan 'comporta igualmente la nulidad de los planes secundarios dictados en su desarrollo', seguidamente añade: 'Es distinto lo que ocurre con los instrumentos de gestión, porque no tiene la consideración de disposiciones generales, de modo que, aunque haya desaparecido su presupuesto legitimador, esto es, la existencia de un plan previo, del que depende, (normalmente del de desarrollo), la nulidad del plan parcial, derivada del anulación del plan General o de las normas subsidiarias, no hace devenir la nulidad automática de los instrumentos aprobatorio será gestión, pues, para acordar la, habrá que sigues el trámite del art. 109 de la LJCA con audiencias las personas que puedan verse afectadas por la ejecución, singularmente las entidades urbanísticas'.

Así las cosas, y como primera aproximación a las cuestiones de responsabilidad que plantea el recurrente, necesariamente debemos decir que, al ser la reparcelación y el proyecto de urbanización, clarísimamente, unos instrumentos de gestión, la anulación de los instrumentos normativos de cobertura, esto es plan general, y la modificación núm. 6 del plan general, no provocan por sí mismo ni la nulidad de la reparcelación, ni la nulidad del proyecto de urbanización.

Estos dos actos jurídicos son perfectamente ejecutivos y por tanto producen plenos efectos jurídicos desde el mismo momento de la fecha de su firmeza.

[...] Pretensión de resolución del programa por caducidad. Las tres administraciones demandadas consideran que el PDAI y el proyecto reparcelación son firmes y validos a pesar de haber sido anulado el plan general y la modificación puntual núm. 6, por sentencias firmes. [...] Debemos determinar la norma jurídica aplicable al supuesto de hecho controvertido y a tal efecto, dada la fecha del aprobación del programa (4-7-2007) la norma jurídica aplicable a la supuesta resolución del programa por caducidad, que alega la actora sería la que integra la Ley 16/2005 de 30 de diciembre, de la Generalitat valenciana, Urbanística valenciana, en atención a lo que establece, además, la Disposición transitoria cuarta de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de manera que los efectos de la resolución de un programa deberá estarse lo que dispone expresamente el art. 143 del texto legal que venimos considerando así como los arts. 336 y ss.

del Decreto 67/2006, de 19 de mayo, dictado para la aplicación de la norma anterior.

Hay que tener en cuenta, que esa norma de resolución se refiere precisamente a los supuestos de incumplimiento por parte del urbanizador que ha resultado adjudicataria de un programa de actuación integrada, ligado con la Administración por medio de un convenio urbanístico, de manera que el urbanizador asumen la gestión urbanizadora del sector de que se trata y la administración, asume la tutela específica de esa gestión urbanizadora, que como consecuencia del intervención de un tercero recibe el nombre de gestión indirecta.

Lo que ocurre es que (en) el supuesto de autos no existe norma resolutoria alguna que podamos aplicar porque no existe gestión indirecta, no existe convenio de la Administración autonómica con ningún urbanizador; no existe ningún tipo de contrato administrativo celebrado entre la Administración y el urbanizador; ni existe tampoco acto adjudicatario del programa, ni la licitación pertinente para llegar precisamente a ese acto de adjudicación.

En el supuesto de autos, nos encontramos ante una gestión directa, materializada por la propia Administración y en consecuencia no existe ningún supuesto resolutorio que pueda afectar a la acción de la Administración, ni mucho menos es aplicable al supuesto de autos el art. 143 antes mencionado de la ley urbanística valenciana.

La norma urbanística valenciana que venimos considerando, al abrir el tema de la formulación y aprobación de programas para el desarrollo de actuaciones integradas, en su art. 117, establece que 'la ejecución de las actuaciones integradas es siempre pública, correspondiendo a la administración decidir su gestión directa o indirecta. Se considera que una actuación es de gestión directa, cuando la totalidad de las obras e inversiones que comporta son financiadas con fondos públicos y gestionadas por la administración, por sí misma o a través de sus organismos, entidades o empresas de capital íntegramente público.

La gestión es indirecta cuando la administración decide cometer la actuación a cargo de la financiación comprometida por un tercero y delega la condición de urbanizador adjudicándola a favor de una iniciativa seleccionada de conformidad con el procedimiento establecido la presente ley.

La gestión indirecta de los programas de actuación integrada implicará necesariamente la previa selección de una propuesta de programa formulada por un particular legitimado para eso, así como la posterior adjudicación a un empresario constructor de la ejecución de las obras de urbanización correspondientes a la actuación integrada'.

[...] Consecuencias derivadas de lo expuesto en orden al ejercicio de las acciones que ejercitan los actores [...] A) No nos encontramos ante una ejecución indirecta, ni consiguientemente, existe el supuesto que se considera adjudicación de programas a terceros que tengan la condición de urbanizador; resulta evidente que no procede la resolución del programa que se ha mencionado y consiguientemente, carece de fundamento, desde esta perspectiva, la acción que articulan los actores.

B) Por otra parte, si como hemos visto, no podemos aplicar la pretensión resolutoria al programa que rige la actuación; mucho menos, podemos aplicar esa pretensión resolutoria por caducidad a unos instrumentos de gestión, tales como la reparcelación y el proyecto de urbanización. Estos dos instrumentos no caducan por el paso del tiempo y permanecen eficaces indefinidamente. Desde esta perspectiva, también es improcedente la acción que ejercita la actora, al demandar la caducidad de la reparcelación y del proyecto de urbanización, fundada exclusivamente en la tardanza en la ejecución de la obra urbanizadora, pues está fundada en una causa, que no afecta al fundamento de la reparcelación, que es equidistributivo; ni puede considerarse, como causa eficiente para determinar la nulidad del acuerdo de su aprobación.

C) Al mismo tiempo, y en vista del ejercicio de esta acción, resulta evidente que la única Administración que en su caso hubiera sido responsable de la tardanza sería la Administración que asume la gestión directa del programa y en consecuencia, esta acción particular; sólo podría materializarse frente a la Administración autonómica, nunca ante la Administración municipal, que carecería de legitimación, pues no asumió ninguna actividad en relación con la gestión del programa y la posible tardanza en la ejecución de la urbanizadora.

D) Pero es que, además, como hemos visto al principio, el mecanismo que articula el actor para imputar responsabilidad a la Administración municipal consiste, en la no ejecución de la labor urbanizadora, por la violación del convenio de colaboración celebrado entre la entidad IVVISA y el Ayuntamiento el 28-1-2004.

Aparte de que no existe la relación suficiente de causalidad entre el convenio que suscribe el Ayuntamiento con la entidad pública y la no ejecución de la obra urbanizadora, debemos hacer constar que, en ese convenio, el Ayuntamiento a lo único que se obligaba era a aprobar provisionalmente la modificación puntual núm. 6 del PGOU, lo que así ocurrió. Cierto que decayó su eficacia, (la de la modificación del plan), como consecuencia de un defecto en la aprobación del plan general que, en caso de existir, a efectos de responsabilidad, seria imputable siempre a la administración autonómica. Además, como hemos visto en la evolución histórica que hemos reseñado, el Ayuntamiento ha renunciado a participar en el aprovechamiento derivado de la gestión de la unidad, de manera que todos los aprovechamientos residuales se materializan, a cargo de la empresa pública dependiente de la Generalitat Valenciana.

E) Por otra parte, en la medida en que subsiste la reparcelación como instrumento equidistribución, los actores no pueden, subsistiendo este instrumento, solicitar una indemnización por el valor de las fincas que en ese mismo instrumento se les adjudican como fincas de resultado. Si estimásemos su pretensión, partiendo de la subsistencia del instrumento reparcelatorio, se produciría una duplicidad indemnizatoria y un manifiesto enriquecimiento.

F) En fin, el mecanismo expropiatorio que pone de manifiesto la Administración autonómica en sus escritos, diciendo que los actores deberán acudir a este sistema para satisfacer su interés, es evidente que solo puede materializarse en el supuesto de que la reparcelación decayese por cualquier circunstancia. Mientras la reparcelación subsista, subsiste el instrumento de equidistribución y, consiguientemente, no es posible articular ningún mecanismo expropiatorio.

Solo en el caso de que la reparcelación decaiga, nos encontraríamos ante un supuesto de ocupación incausada de suelo, puesto que la Administración municipal habría ocupado suelo para dotaciones públicas, sin que los actores hayan obtenido la correspondiente compensación, con lo cual, si mediaran otros requisitos, sería procedente, solo entonces, la expropiación rogada.

[...] Responsabilidad que puede deducirse de la tardanza. En primer lugar, la responsabilidad patrimonial no estaba prescrita en la fecha de la reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración autonómica es decir en fecha 20-11-2015, ya que como veremos a continuación, la obra urbanizadora debió de estar terminada en septiembre del 2015, siendo a partir de esta fecha cuando se inicia el computo del año para reclamar la responsabilidad patrimonial art. 142.5 de la Ley 30/1992.

A) La demanda de los actores, tal como se plantea, ofrece un resquicio para declarar la responsabilidad de la Administración por la tardanza en la ejecución de la obra urbanizadora, al margen de la hipótesis resolutoria.

El principio pro accione nos obliga a deducir las consecuencias de este camino.

B) Así las cosas, resta por examinar sí la tardanza en la ejecución de la obra urbanizadora de la unidad de ejecución 24 puede generar algún tipo de responsabilidad, que desde luego no será la que solicite (el) actor que está integrada por el valor de las fincas de resultado, ni el valor de los elementos destruidos, puesto que la cuenta de liquidación provisional de la reparcelación no ha sido aprobada y la Administración alega que los propietarios figuran con un saldo acreedor de 146804,93 euros, ya que la reparcelación como hemos visto ha quedado subsistente, sino por los perjuicios reales que hayan podido sufrir los actores en su patrimonio como consecuencia de esa tardanza; nunca los hipotéticos, causados a resultas de la posible venta del aprovechamiento derivado, porque desde luego es un simple futurible, en absoluto contrastable y en todo caso, negado categóricamente, por la profunda crisis inmobiliaria que, precisamente, en ese momento, azotaba, a resultas de la burbuja inmobiliaria, al país. Sería patológico jurídica y éticamente que, mientras que todo el país se hundía en una crisis inmobiliaria, los actores obtuvieran de la administración, el máximo resultado de un aprovechamiento imposible. Debemos añadir además que la valoración de la actora a fecha del año 2006 no puede ser tenida en consideración como vérmelos a continuación.

C) Con las limitaciones expuestas entendemos que, cuando la Administración asume la gestión directa de una unidad, también asume la responsabilidad derivada de esa gestión y consiguientemente, en la medida en que existe un programa, necesariamente, han de respetarse los plazos de finalización de la obra, y en consecuencia, la conversión efectiva en solares de los suelos de los actores; de manera que, la dilación en la ejecución de la obra urbanizadora, su no terminación tempestiva, cuya ejecución ha asumido directamente la administración, puede generar responsabilidad patrimonial, a tenor de lo que establece el art. 35 de la Ley 2/2008 de 20 de junio letra 'a', porque consideramos que, se produce, siempre que se den los demás requisitos, 'una alteración manifiesta en el ejercicio de la ejecución de la urbanización', derivada de 'causas imputables a la administración'.

D) De acuerdo con la prueba obrante las actuaciones, nos consta la dilación en el inicio de la obra urbanizadora, y también, la dilación en su conclusión que, partiendo de la subsistencia de la reparcelación, parece imputable a la Administración, pues no inicia la obra, ni consiguientemente la termina.

E) La Administración defiende la juricidad de su inacción, y propone como causas de justificación, la no inscripción de la reparcelación el registro de la propiedad y la pérdida de cobertura de la reparcelación a resultas de regulación de los instrumentos normativos en los que se apoyaba.

E-1) Esta segunda causa, ya la hemos examinado adecuadamente antes y hemos visto que, el decaimiento del plan general y su modificación, no ha determinado, (así lo han entendido todas las partes en este procedimiento), la ineficacia de la reparcelación aprobada en un momento cronológicamente anterior a la sentencia que declara nulidad del plan general. En consecuencia, esta no es una causa de justifique la inactividad de la Administración. La Administración debió comenzar y terminar la obra urbanizadora que le incumbía.

E-2) Por otra parte, la segunda causa de justificación para su inacción que alega la Administración, es la no inscripción de la reparcelación en el Registro de la Propiedad.

Para resolver esta cuestión debemos acudir al acto de aprobación del programa, que determina la actuación de la administración y vincula a la administración, en la medida que es un acto por ella misma dictado.

En el acuerdo aprobación, se determina con toda precisión, como hemos puesto de manifiesto al principio, cuando podía entenderse suspendido el plazo de iniciación de la obra urbanizadora. Ciertamente, consta como elemento de suspensión del inicio de la obra urbanizadora, la falta de disponibilidad material del suelo.

Entendemos, en este sentido que, la no inscripción en el Registro de la propiedad no constituye una falta de disponibilidad material ya que el acto aprobación de la reparcelación es ejecutivo e indica, que superficies pueden ser ocupadas por la administración para la ejecución de la obra urbanizadora.

En este sentido, es determinante, lo dispuesto en el art. 180 de la Ley Urbanística valenciana de16/2005, de 30 de diciembre, que expresamente pone de manifiesto cuáles son los efectos de la reparcelación y consta expresamente que su aprobación (la aprobación del acto, no la inscripción de la reparcelación el registro) provoca necesariamente, el efecto de 'trasmitir, a la administración correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, todos los terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al patrimonio del suelo o su afectación a los usos previstos en el planeamiento, una vez recibida la urbanización'.

Así las cosas, la inscripción en el Registro de la Propiedad no es constitutiva y la transmisión de las fincas sobre las que debe materializarse la obra urbanizadora se ha producido, en el momento de la aprobación del acuerdo equidistributivo de la reparcelación por lo que, entendemos que la falta de inscripción de la reparcelación el Registro de la Propiedad no constituye causa de justificación que autorice a la Administración a no iniciar la obra urbanizadora.

Aparte de que no ha resultado acreditado en estos autos cuál es la causa por la que esa inscripción no se produce, ya que la Administración venía obligada a la presentación del documento correspondiente para su constancia registral.

E-3) Además, la Administración podía, si entendía que existían dificultades de ejecución, adoptar las soluciones que le ofrecía el Decreto-Ley 2/2011, de 4 de noviembre, del Consell, en el que, en su Disposición transitoria primera autorizaba, en determinados supuestos, la suspensión temporal de la ejecución de los programas, poniendo de manifiesto que: 'En los programas que se encuentren en ejecución a la entrada en vigor del presente decreto ley, cuando causas justificadas de interés público o la viabilidad económica de la actuación así lo aconsejen, la administración actuante, de oficio o a instancia de los propietarios o del urbanizador, podrá acordar la suspensión temporal, total o parcial, de la ejecución del programa por un plazo de dos años, prorrogables por otros dos años más como máximo'.

F) Entendemos consiguientemente, que la Administración es responsable, dada su inacción, de la dilación en la terminación de la obra urbanizadora y que ese comportamiento, carece de justificación.

G) Procede seguidamente determinar las fechas en las que la Administración debió comenzar y cuando terminar, dentro de la perspectiva temporal del programa, la obra urbanizadora.

En este sentido, consideramos como plazo de iniciación, la fecha de septiembre del 2013, en la que los actores, según se ha puesto de manifiesto, suscribieron las correspondientes actas, en la que aceptaron implícitamente la dilación producida, y consiguientemente, la sustitución de las garantías prestadas por la afección real sobre las fincas adjudicadas en la reparcelación, según hemos especificado en los antecedentes fácticos.

De acuerdo con estos datos entendemos que, la iniciación de la obra urbanizadora debía haberse producido por la Administración, cuando menos, a los seis meses siguientes de la fecha de septiembre del 2013, esto es, en marzo de 2014.

Es esta fecha, la que debe considerarse como fecha de inicio de la ejecución de la obra.

La terminación de la urbanización debemos entender que, debió materializarse, a los dieciocho meses contados desde marzo de 2014, esto es, en septiembre del 2015. Y es en esta fecha final, de acuerdo con la previsión del programa, debieron los actores disponer de sus fincas de resultado, convertidas en solares, derivadas de la reparcelación objeto de esas actuaciones'.



QUINTO.- En el caso enjuiciado ha sido que las reclamaciones de responsabilidad patrimonial que, ante la Generalitat Valenciana y EIGE, se hubieron planteado por las recurrentes tienen fecha de 23-6-2017.

Según lo razonado ut supra, las obras deberían haber terminado en septiembre de 2015, siendo este el momento desde que se cuenta el plazo de un año ex art. 142.5 de la LRJAP y PAC. Consumado tal plazo legal al momento de las reclamaciones de 23-6-2017, ha prescrito la acción de responsabilidad patrimonial que asistía a los actores frente a la Generalitat Valenciana y EIGE.

Por lo que debemos desestimar íntegramente el presente recuso contencioso-administrativo.



SEXTO.- De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la LJCA, se imponen las costas del proceso a la parte recurrente.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Ángela , doña Antonieta y don Doroteo .

2º.- Imponemos las costas a la parte recurrente.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA. La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm.

162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico. En Valencia, a veintiséis de junio de 2020.