Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 353/2017, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 207/2016 de 31 de Julio de 2017

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2
ALBACETE
SENTENCIA: 20353/2017
Recurso Apelación núm.207 de 2016
Ciudad Real
S E N T E N C I A Nº 353
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATI VO. SECCIÓN 2ª.
Iltmos. Sres.:
Presidenta:
D.ª Raquel Iranzo Prades
Magistrados:
D. Jaime Lozano Ibáñez
D. Miguel Ángel Pérez Yuste
D. Ricardo Estévez Goytre
D. Constantino Merino González
En Albacete, a treinta y uno de julio de dos mil diecisiete.
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha, los presentes autos número 207/16 del recurso de Apelación seguido a instancia de D. Luis
Angel , representado por la Procuradora Sra. Cuartero Rodríguez y dirigido por el Letrado D. Alberto Vera
Izquierdo, contra el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MALAGÓN , el cual no se ha personado en las presentes
actuaciones, sobre SANCIÓN DE MEDIO AMBIENTE ; siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Miguel
Ángel Pérez Yuste.

Antecedentes

PRIMERO.- Se apela la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Ciudad Real nº 1, de fecha 23-5-2016 , número 98, recaída en los autos del recurso contencioso-administrativo seguido por Derechos Fundamentales, nº 302/2015 Dicha sentencia contiene el siguiente fallo: Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Luis Angel contra la resolución del Ayuntamiento de Malagón, que se describe en el primer antecedente de hecho, declarando su nulidad y dejándola sin efecto. Todo ello sin hacer imposición de costas.



SEGUNDO.- El recurrente interpuso recurso de apelación alegando que concurrían las circunstancias para que fuera estimado el mismo.

En concreto discrepa de la sentencia de instancia por la no imposición de costas al Ayuntamiento, pues supone vulneración de lo dispuesto en el artículo 75.1 y 139.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa .

Subsidiariamente, por vulneración del artículo 395.1 de la LEC , de aplicación supletoria de acuerdo con la DF 1ª de la Ley 29/1998 .

La cuestión aquí planteada ya estaría resuelta por el Tribunal en casos similares: -STSJ CLM de 23-9-2008 nº 445/2008.

- STSJ CLM de 29-10-2008 nº 265/20014.

- STSJ CLM de 18-11-2008 nº 187/2015.



TERCERO.- El apelado se opuso señalando el acierto y corrección de la sentencia apelada.

Dice que no procede la imposición de costas en caso de allanamiento cuando no habido controversia ni, por tanto, rechazo a las pretensiones de la demanda Menciona la Sentencia del TS de 29-6-2015, dictada en el rec. 404/2014 , que distingue según el allanamiento se produzca antes o después de contestar a la demanda; en el primer caso no habría imposición de costas, y sí en el segundo.



CUARTO.- Recibidos los autos en esta Sala, se formó el correspondiente rollo de apelación, y no habiéndose opuesto la inadmisibilidad del recurso ni solicitado prueba, se señaló votación y fallo; llevada a cabo la misma, quedaron los autos vistos para dictar la correspondiente sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Ciertamente este Tribunal se había pronunciado en supuestos como el aquí planteado, en el sentido de imponer costas aunque el allanamiento se produjera antes de contestar a la demanda, cuando el motivo del allanamiento había sido esgrimido con anterioridad en vía administrativa, y la Administración lo hubiere rechazado, forzando al administrado a la interposición del recurso; y no se imponían cuando el motivo del allanamiento se adujera por primera con la demanda, pues la Administración no había tenido posibilidad de examinarlo, interpretando que en el primer caso existía mala fe y no así en el segundo.



SEGUNDO.- Pero la cuestión no ha sido ni mucho menos pacífica, y en este sentido la sentencia del TS de 29-6-2015, dictada en el rec. 404/2014 , es paradigma de lo discutible del tema.

Por ello este Tribunal se reunió con carácter plenario y dictó la reciente Sentencia nº 68 de 16-2-2017 , en los autos nº 231/2016., -ROJ: STSJ CLM 530/2017-, en la que se analiza la cuestión, en relación a la misma corporación local, y que incorpora el voto particular contrario de dos magistrados; dicha sentencia dice:
PRIMERO .- Se apela la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Ciudad Real, de 10 de junio de 2016 , únicamente en el punto relativo a las costas. La sentencia apelada estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Arturo a la vista del allanamiento a la demanda por parte del citado Ayuntamiento, pero, con cita del art. 139 Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , no hizo imposición de costas. El apelante pretende que se le impongan a dicho Ayuntamiento.

El recurrente señala que procede la imposición de las costas de la instancia al demandado tanto si se razona a partir del art. 75.1, en relación con el 139.1, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, como si se tiene en cuenta el 395 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Indica en este sentido que aunque el Ayuntamiento se allanó antes de contestar a la demanda, debe tenerse en cuenta que el motivo de allanamiento ya había sido esgrimido en el recurso administrativo previo, y por tanto debe ser de aplicación el párrafo segundo del epígrafe 1 de dicho precepto. Cita el actor diversas sentencias de esta Sala para casos semejantes en el sentido que defiende.

El Ayuntamiento de Malagón se opone a la apelación. Indica que ha actuado de la misma forma, allanándose, en tres procedimientos semejantes iniciados por el mismo ciudadano, a la vista de que el tipo infractor de la ordenanza estaba al margen de las exigencias del principio de legalidad y tipicidad. Además, dice el Ayuntamiento, el allanamiento se produce antes de la formulación por el actor de su demanda, lo cual debe ser tenido debidamente en cuenta, pues, siendo así, se comprenderá que no llega a haber pretensiones que puedan ser estimadas o desestimadas y dar lugar a una imposición de costas sobre la base del art. 139 LJCA . Se hace cita de la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2015 .



SEGUNDO .- Lo primero que debemos poner de manifiesto es que el escrito de oposición a la apelación del Ayuntamiento de Malagón queda en buena parte carente de valor a la vista de la confusión que padece al afirmar que el allanamiento se produjo no ya antes de la contestación, sino de la propia demanda del actor.

No se trata desde luego de un mero lapsus en la redacción del escrito, confundiendo las palabras demanda y contestación, sino de un alegato razonado que sin embargo parte de una premisa errónea que desconoce el contenido real de los autos de la primera instancia.

Así, el Ayuntamiento indica : el allanamiento se produce con anterioridad a la formulación de la demanda. Conforme al procedimiento establecido en los arts. 114 y ss. LJCA , el trámite comienza con un escrito de interposición del recurso ( art. 115 LJCA ); solo tras trámites posteriores (remisión del expediente, emplazamientos, etc) se abriría el plazo sumarísimo de 8 días para formular la demanda ( art. 118 LJCA ). Pues bien, el allanamiento se produce con anterioridad a la formulación de la demanda, que es el escrito procesal en el que se establecen de forma definitiva las pretensiones. Encontramos por tanto un primer aspecto para atender a la aplicación rigurosa del principio del vencimiento. El art. 139.1 LJCA , al establecer el principio del vencimiento en las costas, ordena que se impongan a las partes cuyas pretensiones han sido desestimadas.

En un supuesto de allanamiento , y sobre todo si es previo a la formulación de la demanda, no hay controversia que nos lleve a decir que se han estimado unas pretensiones con preterición de otras .

Ahora bien, si acudimos a los autos de la primera instancia veremos que estos razonamientos carecen de cualquier relación con lo sucedido. Pues allí vemos que, tras la interposición del recurso por medio de escrito presentado el 30 de noviembre de 2015, se reclamó el expediente por providencia de 15 de diciembre de 2015 y, recibido, se puso de manifiesto al demandante para que en ocho días formulase su demanda, cosa que hizo mediante escrito de fecha 20 de enero de 2016. Fue cuando se dio traslado de este escrito procesal al Ayuntamiento cuando éste presentó otro en el que señalaba que, revisada la argumentación formulada por el demandante, podía existir una duda razonable sobre la existencia de un error en la resolución en cuanto a la determinación del precepto legal que da cobertura a la sanción impuesta, de modo que se allanaba al recurso. Al tiempo, solicitaba la no imposición de costas sobre la base de que el asunto presentaba serias dudas de hecho y de derecho ( art. 139 Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ).

Así pues, aunque el allanamiento fue anterior a la contestación, no fue desde luego anterior a la demanda, como se afirma, ni pueden por tanto sacarse de este supuesto hecho las consecuencias que se pretenden por el Ayuntamiento.



TERCERO .- Dicho esto, es lo cierto que esta Sala ha dictado resoluciones a veces contradictorias en la materia, razón por la cual se ha convocado Pleno a fin de tratar de unificar criterios en el presente asunto y para lo sucesivo, siendo el presente auto y sus votos particulares el resultado de tal Pleno. Se procede pues a expresar el parecer de la mayoría.

Debe partirse del hecho de que Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa contiene una regla general sobre costas, el art. 139 , pero ninguna regla particular para el caso de las costas en el allanamiento; mientras que la LEC contiene una regla general semejante (art. 394 ) y una regla específica de costas para el allanamiento (art. 395).

En primer lugar, deben desecharse los precedentes dictados bajo la vigencia de la redacción de la L.J.C.A. anterior a la Ley 37/2011; es decir, antes de que se sustituyese el criterio general de la temeridad o mala fe por el del vencimiento objetivo. Vigente el principio de la temeridad o mala fe, la cuestión presentaba un aspecto más difícil, pues la discrepancia entre la regla general de una Ley y la de la otra hacía difícil la decisión de si era correcto hacer aplicación subsidiaria de la regla especial de la LEC para el allanamiento, o por el contrario debía resolverse haciendo aplicación exclusivamente de la regla general del art. 139 . Ahora bien, una vez unificado casi literalmente el régimen general de las costas, la cuestión puede plantearse sobre nuevas bases.

Como hemos dicho, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa contiene únicamente a este respecto una regla general de costas en su art. 139.1, de redacción semejante al 394 LEC , y que dice: 1.

En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho . Por su lado, el art. 75 de la misma norma regula el allanamiento, pero guarda completo silencio sobre el régimen de costas. Mientras que, por el contrario, la LEC, en su art. 395 LEC , sí regula el régimen de las costas en el allanamiento ; además, la DF primera de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y el art. 4 de la LEC establecen la aplicación supletoria de ésta a la jurisdicción contenciosa. De modo que lo primero que ha de decidirse es si en los casos de allanamiento solo procede aplicar el art. 139 L.J.C.A ., o bien hay que aplicar este precepto junto con el art. 395 LEC . La cuestión tiene importancia, porque si se aplica solo el art. 139 L.J.C.A . podría defenderse que quien se allana antes de contestar no ejercita pretensión alguna, de modo que sus pretensiones nunca podrán haber sido desestimadas ni darse, por consiguiente, el supuesto de imposición de costas del art. 139. Pero si hay que aplicar subsidiariamente el art. 395 LEC las cosas serán diferentes, pues este precepto incluye diversos supuestos o posibilidades, como vamos a ver.

Pues bien, en este punto debemos señalar que consideramos efectivamente de aplicación supletoria el art. 395 LEC , a la vista del silencio de la L.J.C.A. sobre las costas en caso de allanamiento , en aplicación de la DF 1ª de dicha norma y del art. 4 de la LEC . También el Tribunal Supremo en la propia sentencia que cita el apelado (de 29 de junio de 2015 ) hace invocación expresa del art. 395 LEC .

Dicho esto, tenemos que la redacción de este precepto es la siguiente: 1. Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado.

Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación.

2. Si el allanamiento se produjere tras la contestación a la demanda, se aplicará el apartado 1 del artículo anterior (esto es, imposición de costas en todo caso) .

Pues bien, como podemos observar, la regla general es la de que el allanamiento antes de la contestación no conlleva condena en costas. Ahora bien, esta no es la única regla que contiene el precepto, pues éste añade que aunque el allanamiento sea anterior a la contestación, habrá costas en caso de mala fe del demandado; y que se entiende que en todo caso hay mala fe cuando antes de presentada la demanda el demandante dirigió al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago o hubo un intento de mediación o conciliación.

Esta regla es del todo lógica tanto desde el punto de vista de la evitación de la proliferación de litigios como desde el de la más pura justicia. Pues si el demandado tuvo una ocasión formal y expresa de cumplir a requerimiento del acreedor antes de que se promoviera el proceso, no debe quedar al margen de las costas si la dejó pasar sin ninguna justificación y obliga al interesado a incurrir en gastos mediante la promoción del proceso y la formulación de la demanda, sucedido lo cual se allana por motivos que debieron haberle llevado a dar satisfacción al interesado cuando así se lo reclamó extrajudicialmente. Es el mismo principio general que anima por ejemplo la imposición de costas en caso de enervación de la acción de desahucio ( art. 22.5 LEC ) y que late en el pensamiento de Chiovenda según el cual la necesidad de servirse del proceso para tener razón no debe convertirse en daño para quien la tiene . Este es el espíritu y finalidad de la norma, al que hay que atender según reclama el art. 3.1 Cc .

Quien no ha sido requerido antes del pelito a fin de adaptar su conducta a lo procedente, tiene su primera oportunidad de actuar en el momento en que recibe la demanda. Por eso si se allana en ese instante no merece las costas. Pero quien tuvo la oportunidad expresa de hacerlo antes y sin motivo no lo hizo, debe compensar al actor por los gastos en que le ha hecho incurrir, y una vez iniciado el proceso ya es demasiado tarde, aunque lo haga antes de contestar, porque ya dejó pasar una oportunidad expresa de actuar conforme a lo debido y de no obligar al actor a acudir a los Tribunales para obtener aquello que el propio demandado reconoce que es lo procedente. Naturalmente siempre que no haya una razón atendible para el cambio de actitud, como puede ser un giro jurisprudencial o un hecho posterior que alterase las cosas tal como se plantearon extrajudicialmente.

Dicho esto, entendemos que si el art. 395 LEC es aplicable subsidiariamente al caso, debe serlo en su integridad, y, por consiguiente, tanto en el párrafo primero del epígrafe 1 ( Si el demandado se allanare a la demanda antes de contestarla, no procederá la imposición de costas salvo que el tribunal, razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado ) como en el párrafo segundo ( Se entenderá que, en todo caso, existe mala fe, si antes de presentada la demanda se hubiese formulado al demandado requerimiento fehaciente y justificado de pago, o si se hubiera iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra él solicitud de conciliación ); pues no se nos alcanza ninguna explicación que pudiera justificar que se aplique una parte sí, y la otra no.

Por otro lado, entendemos que cuando la LEC habla de requerimiento fehaciente de pago no pretende limitar su ámbito necesariamente a obligaciones estrictamente dinerarias, pues, aparte de que tal cosa no tendría sentido ni justificación que se nos alcance, el pago, según el Código Civil, supone el cumplimiento de cualquier obligación, sea o no dineraria ( art. 1157 Cc ), de modo que el requerimiento fehaciente de pago equivale a una solicitud de la que quede constancia y en la que una parte reclame de la otra un determinado comportamiento activo u omisivo en cumplimiento de sus obligaciones o en general de las normas jurídicas.

Y cuando alude a procedimientos de mediación o conciliación se refiere a procedimientos formalizados y fehacientes para intentar solucionar la cuestión al margen de un proceso.

Dicho esto, en materia contencioso-administrativa la existencia de una vía administrativa previa es precisamente una vía formalizada y fehaciente para proporcionar la oportunidad a la Administración de atender a las legítimas peticiones del interesado sin tener que obligarle a interponer un recurso contencioso- administrativo. Además, la interposición de un recurso de reposición reclamando exactamente lo mismo que se reclamó después en la demanda, esto es, la anulación de la resolución sancionadora por falta de tipicidad, constituye sin ninguna duda el requerimiento al que el art. 395 alude para establecer que se impondrán las costas aunque el allanamiento sea anterior a la contestación.

Es más, no solo no tendría explicación dejar de lado a la Administración en la aplicación de esta regla del art. 395, sino que hay motivos poderosos para considerarla especialmente incluida en la misma, como es el de que, dada su especial vinculación a la ley y al Derecho ( art. 103 CE ), su obligación de atender a las legítimas demandas que se le formulen y en el momento en que se le formulen -sin esperar a que se le exijan judicialmente- está reduplicada.

Es particularmente diáfana la cuestión cuando resulta que el propio Ayuntamiento reconoce que ha actuado de esta forma (rechazando las pretensiones del actor fuera de juicio y allanándose solo cuando se acude a los tribunales) por tres veces (recursos 302/15, 309/15 y 69/16). Es decir, por tres veces ha rechazado los alegatos del interesado en vía administrativa, los mismos alegatos que luego, solo cuando el interesado acciona judicialmente, reconoce que eran correctos. No se ve el motivo por el que, en tales condiciones, tenga que soportar los costos del proceso el demandante.

El Ayuntamiento demandado no ha dado ninguna razón convincente por la que no atendiera antes a lo que atendió después de que el interesado interpusiera el recurso contencioso- administrativo y formulase la demanda. Cabe preguntarse si también habría recapitulado sobre su postura si el interesado no hubiera acudido a la Jurisdicción. Y lo que resulta inaceptable es permitir que la Administración rechace peticiones legítimas de los ciudadanos (quedando firmes e inatacables si no se recurren) y recapacite en cuanto a su posible corrección solo respecto de aquéllos que las esgriman judicialmente. Pues de lo que se trata es de que la vía previa sirva para evitar procesos judiciales, pero para ello es preciso que la Administración examine las pretensiones con seriedad y no deniegue lo que sabe que va a triunfar en los tribunales, hasta el punto de que, ejercitada la demanda, se allana por partida triple.

Es cierto que la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2015 que cita el Ayuntamiento de Malagón aplica el art. 395 LEC y no desciende a este aspecto relacionado con el párrafo segundo de su epígrafe primero. Pero desde luego tampoco declara que no deba ser aplicado (ni nos imaginamos qué razón pudiera haber para hacer una aplicación selectiva de su texto); simplemente esta perspectiva no se plantea en la Sentencia del Tribunal Supremo; pero en nuestro caso sí está expresamente planteada por el actor, y desde luego para denegar la aplicación de un precepto legal en vigor habrá que dar alguna razón concreta que a nosotros no se nos alcanza cuál pueda ser.

Ciertamente, interesa a los Tribunales facilitar y no entorpecer la terminación de los pleitos mediante allanamiento o desistimiento; pero mucho más interesa favorecer la no iniciación de los que no sean necesarios, que es lo que pretende el art. 395. La doctrina que defiende el Ayuntamiento puede permitir terminar un proceso con mayor facilidad; pero, aparte de que es injusta para el demandante y contraria al tenor del art. 395, lo que hace es entorpecer el designio más alto de que los pleitos innecesarios no lleguen a iniciarse.

Por otro lado, ninguna diferencia de trato hay aquí con el caso inverso del desistimiento del demandante.

El art. 76 L.J.C.A . se limita a decir que el desistimiento no supondrá imposición de costas necesariamente; pero esta Sala en numerosas ocasiones ha analizado si el desistimiento, por ser inmotivado y no debido a cambio de circunstancias que lo justifiquen, debe merecer la imposición de las costas. Que es lo mismo que hacemos ahora en relación al allanamiento.



CUARTO .- Por último, hay que señalar que el Ayuntamiento reclama que no se le impongan las costas, en cualquier caso, a partir de la idea de que el asunto de fondo presentaba serias dudas de hecho o de derecho ( art. 139 Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ). Es desde luego un alegato legítimo, pero no puede seriamente defenderse que tales dudas existan cuando el Ayuntamiento se ha allanado a tres demandas que contenían el mismo planteamiento. No parece que quien crea que un asunto presenta serias dudas de hecho o de derecho se vaya a allanar, y menos por tres veces, a quien le demanda. Y en cualquier caso el Ayuntamiento no ha explicado cuáles son esas serias dudas, sino que más bien por su escrito de allanamiento lo que aparece es que está convencido de que la razón jurídica asiste al demandante.



QUINTO .- De este modo, procede estimar el recurso de apelación y, con revocación de la sentencia en el punto relativo a las costas, declarar que deben ser impuestas, las de la primera instancia, al Ayuntamiento de Malagón; sin perjuicio de que, en su tasación, deba ser tenido en cuenta obviamente el hecho de no haber llegado a concluir la causa .



TERCERO.- De conformidad con lo establecido en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional , no se imponen costas en apelación, y se imponen al Ayuntamiento las costas de la primera instancia; y atendiendo a las circunstancias del caso y grado de complejidad, se limitan las costas, referido exclusivamente a los honorarios de Letrado, a la cantidad máxima de 500 €.

Vistos los artículos citados y demás de general y común aplicación,

Fallo

1- Estimamos el recurso de apelación.

2- Revocamos la sentencia apelada, exclusivamente en cuanto a la declaración sobre costas de la primera instancia, que se imponen al Ayuntamiento de Malagón, con el límite indicado.

3- No hacemos imposición de las costas procesales de esta apelación.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA .

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D.

Miguel Ángel Pérez Yuste, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a treinta y u no de julio de dos mil diecisiete.