Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 372/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 414/2013 de 19 de Mayo de 2017

Encabezamiento

Rollo de apelación número 414/2.013

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Valencia

Recurso Contencioso-Administrativo número 157/2.011

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

Sentencia número 372/2.017

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

Don Carlos Altarriba Cano

Doña Desamparados Iruela Jiménez

Doña Estrella Blanes Rodríguez

Doña Laura Alabau Martí

__________________________________

En la Ciudad de Valencia, a diecinueve de mayo de dos mil diecisiete.

Vistopor la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso de apelación, tramitado con el número de rollo 414/2.013, interpuesto contra la Sentencia número 84/2.013 dictada, con fecha 22 de febrero de 2.013, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Valencia en el recurso contencioso-administrativo número 157/2.011.

Han sido partes en el recurso: a) Como apelante,el Ayuntamiento de San Antonio de Benagéber (Valencia), representado por el Procurador Don Eduardo Lluesma Rodríguez y defendida por el Letrado Don José Antonio Sancho Sempere; y b) Como apelados,la entidad Galp Energía España SAU, representada por el Procurador Don Rafael Francisco Alario Mont y defendida por el Letrado Don José María Garmendía Azpeitia, yla entidad Sector Industrial San Antonio de Beneagéber S.L.U., representada por la Procuradora Doña Beatriz Llorente Sánches y defendida por el Letrado Don José Manuel Palau Navarro; y Ponente el Ilmo. Sr. MagistradoDon Mariano Ferrando Marzal.

Antecedentes

Primero. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Valencia dictó la Sentencia que consta reseñada cuyo fallo, literalmente transcrito, dice: 'Fallo. 1.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Galp Enerdía España SAU contra la liquidación nº 3/11 correspondiente a la primera cuota de urbanización de la parcela M-12-B2, Sector I-1 de San Antonio de Benágeber, por importe principal de 57.595'07 euros; la liquidación nº 4/11 correspondiente a la segunda cuota de urbanización de la parcela M-12-B2, Sector I-1 de San Antonio de Benágeber, por importe principal de 64.838'59 euros; la liquidación nº 5/11 correspondiente a la tercera cuota de urbanización de la parcela M-12-B2, Sector I-1 de San Antonio de Benágeber, por importe principal de 64.838'59 euros; la liquidación nº 6/11 correspondiente a la cuarta cuota de urbanización de la parcela M-12-B2, Sector I-1 de San Antonio de Benágeber, por importe principal de 66.673'09 euros. 2.- Declarar dichas resoluciones contrarias a Derecho, y en consecuencia, anularlas y dejarlas sin efecto. 3.- No efectuar expresa imposición de costas'.

Segundo.El Ayuntamiento de San Antonio de Benagéber presentó escrito por el que interponía recurso de apelación contra la citada Sentencia en el que efectuaba alegacionesde las que se desprende que solicitaba la revocación de la Sentencia apelada y la desestimación del recurso contencioso- administrativo.

Tercero.El Juzgado admitió el recurso y dio traslado del mismo a las partes apeladas para que, en el plazo de quince días, pudiera formalizar su oposición, habiendo presentado escrito la entidad Galp Energía España SAU en el que solicita la desestimación del recurso de apelación con imposición de costas a la apelante.

Cuarto.El Juzgado acordó la remisión a este Tribunal de los autos, expediente administrativo y escritos presentados; y, una vez recibidos y formado el correspondiente rollo de apelación, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Quinto.Se señaló fecha para la votación y fallo del recurso el día 17 de mayoo de 2017, habiendo tenido lugar.

Sexto.En la sustanciación de este proceso se han observado en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero.La Sentencia apelada estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Galp Energía España SAU contra:

1º. La liquidación nº 3/11 correspondiente a la primera cuota de urbanización de la parcela M-12-B2, Sector I-1 de San Antonio de Benágeber, por importe principal de 57.595'07 euros

2º. La liquidación nº 4/11 correspondiente a la segunda cuota de urbanización de la parcela M-12-B2, Sector I-1 de San Antonio de Benágeber, por importe principal de 64.838'59 euros

3º. La liquidación nº 5/11 correspondiente a la tercera cuota de urbanización de la parcela M-12-B2, Sector I-1 de San Antonio de Benágeber, por importe principal de 64.838'59 euros

4º. La liquidación nº 6/11 correspondiente a la cuarta cuota de urbanización de la parcela M-12-B2, Sector I-1 de San Antonio de Benágeber, por importe principal de 66.673'09 euros.

La parte actora deducía en el suplico de la demanda como pretensión la anulación de dichas liquidaciones; y basaba dicha pretensión en que no era la obligada al pago del importe de dichas liquidaciones ya que era titular de un derecho de superficie constituido por escritura pública de fecha 23 de junio de 1999 con los propietarios de la parcela afectada por el proyecto de reparcelación del que dimanaban dichas liquidaciones y el obligado al pago de las cuotas de urbanización es el propietario de la parcela, que es a quién se adjudica parcela de resultado conforme a lo establecido en los artículo 25 , 165 y 166 de la la LUV ; a lo que añadía que la Administración estaba obligada a cumplir la legislación urbanística sin que pudiera alterarse la relación jurídico pública establecida en esta, en virtud de pactos privados de las partes y del conflicto que pueda existir entre los propietarios del suelo y el titular del derecho de superficie y que, por ello, la liquidación se debía girar al sujeto pasivo, con independencia de los pactos entre las partes que no competen a la Administración. Por último alega que en la escritura de 23 de junio de 1.999, la actora ya cumplió con las obligaciones urbanísticas que asumió, de costear los viales de acceso, y que la Administración va en contra de sus propios actos, al dictar las liquidaciones 3/11 y 4/11 en ejecución de la Sentencia nº 423/2010 del Juzgado Contencioso Administrativo nñumero 4 de Valencia que anuló las providencias de apremio giradas por impago de las cuotas primera y segunda, ya que el Consistorio recurrió esa sentencia en apelación.

Segundo.La Sentencia apelada - tras rechazar solicitudes de declaración de inadmisibilidad del recurso deducidas por la entidad Sector Industrial San Antonio de Benagéber S.L.U. - estima el recurso, anulando las liquidaciones impugnadas, en base a la siguiente argumentación:

'En cuanto al fondo del asunto, ya puede anticiparse que el recurso debe prosperar. Y ello porque la deuda que se reclama es un ingreso de derecho público procedente de una actuación urbanística, y por tanto que debe guiarse por la legislación sobre la materia, en este caso la LUV, de manera que es aplicando la legislación urbanística como debe determinarse quién es el obligado al pago de las cuotas urbanísticas y por tanto a cargo de quien deben girarse las mismas.

Y la respuesta, a juicio de esta Juzgadora, es clara, el obligado al pago, conforme a la legislación urbanística, es el propietario de los terrenos afectados por la actuación. Y ello es así porque los titulares de la equidistribución de cargas y beneficios son los propietarios de las parcelas, ellos son quienes aportan parcelas de origen y a quienes se les adjudica parcelas de resultado, con el aprovechamiento urbanístico que corresponda, y por tanto en quienes se materializa la equidistribución que efectúa el proyecto de reparcelación, conforme al artículo 169.3.b) de la LUV . Y ellos son, conforme al artículo 168 de la LUV , los obligados a retribuir al urbanizador las cargas de urbanización, del artículo 168.1, y los demás gastos de urbanización que no son retribución al urbanizador, previstos en el artículo 168.2 de la LUV . Y contra los propietarios es contra quienes el urbanizador tiene la facultad de exigir el pago de las cargas de urbanización mediante las cuotas, como dispone el artículo 163.1.c) de la LUV .

Ello no obsta para que el titular del derecho de superficie pueda tener la consideración de interesado en todo el proceso urbanístico, como resulta del artículo 164.1 de la LUV , y a efectos de una posible indemnización de acuerdo con el artículo 22.4 del RDLeg 2/2008, 20 de junio. Pero ello no se traduce en que la Administración, como gestora del cobro de las cuotas de urbanización que auxilia al agente urbanizador, pueda dirigirse contra el titular del derecho de superficie para hacer efectivo el pago de las cuotas, porque no tiene apoyo en la legislación urbanística aplicable. Ni encuentra base en los artículos 40 y 41 del RDLeg 2/2008, 20 de junio, y anteriores artículos 35 y 36 de la Ley 8/2007, 28 de mayo , que regula el régimen jurídico del derecho de superficie, porque los pactos entre propietario y superficiario incluidos en la escritura de constitución del derecho de superficie sobre pago de tributos o impuestos, como es el presente caso, obedecen al principio de libertad de pactos entre las partes, pero no integra el contenido del derecho de superficie de índole urbanístico que es el regulado en el RDLeg 2/2008. Como tampoco resulta de aplicación el artículo 267 de la LUV invocado por el Ayuntamiento, pues el mismo viene referido al derecho de superficie constituido por Administraciones públicas y respecto a suelos de titularidad pública, que no es el caso de autos.

En definitiva, el Ayuntamiento ha girado las liquidaciones contra la recurrente en aplicación de la cláusula 9ª del contrato privado de constitución del derecho de superficie entre esta y los propietarios del suelo afectado por la reparcelación, conforme a la cual el superficiario asumirá ' todos aquellos gastos, impuestos, tasas y exacciones que durante la vigencia del contrato graven la finca afecta al derecho de superficie y sus instalaciones y actividades desarrolladas, incluyendo el Impuesto de Bienes Inmuebles(...)', y por tanto ha exigido el pago en aplicación e interpretación de un pacto privado entre sujetos de Derecho Privado, sometido por tanto al Derecho Civil, y no conforme a la norma urbanística de Derecho Público aplicable.

Lo anterior determina que deba declararse la nulidad de las liquidaciones giradas porque ni el Ayuntamiento, como Administración, ni este Juzgado, en cuanto titular de Jurisdicción contencioso administrativa, es competente para interpretar y determinar una obligación de pago que nace de pactos civiles, siendo el Orden Civil el competente para resolver las cuestiones que puedan suscitarse entre las partes por interpretación o incumplimiento de lo pactado en la Cláusula 9ª del contrato de referencia. En conclusión, las cuotas deben girarse a los propietarios y estos, en atención a lo pactado, podrán ejercitar un derecho de repetición contra el superficiario,que en caso de no ser atendido, deberá resolverse ante los Tribunales Civiles, competentes para interpretar el contrato y decidir si el pago de cuotas urbanísticas se incluye en la referida cláusula 9ª y si ha habido un incumplimiento de lo pactado por parte del superficiario.

Por último y en cuanto a la documentación aportada por las partes, conforme al artículo 271 de la LEC , no procede entrar a valorarla por no ser relevante para resolver el presente recurso' (Fundamento de Derecho Sexto).

Tercero.El Ayuntamiento apelante en el escrito de interposición reprocha a la Sentencia apelada su falta de exhaustividad y motivación y que incurre en incongruencia omisiva ya que ni trata ni resuelve las alegaciones que efectuó en la primera instancia y, particularmente, las referentes al Dictamen emitido por el Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana en el expediente 812/2007 de fecha 14 de febrero de 2008 en el que, según alega, se afirma la obligación del superficiario respecto del abono de las cuotas de urbanización.

Cuarto.El alegato de la apelante no merece acogimiento pues el examen de la Sentencia apelada pone de manifiesto que en éste se trata y resuelve con claridad la cuestión que, en definitiva, se plantea en el proceso sin que pueda apreciarse incongruencia omisiva por el hecho de que no se refiera al Dictamen emitido por el Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana en el expediente 812/2007 de fecha 14 de febrero de 2008 pues, aún no citándolo expresamante, lo argumentado en su Fundamento de Derecho Sexto excluye la corrección de sus conclusiones.

Quinto.Como ha quedado expuesto la Sentencia recurrida anula las liquidaciones recurridas al entender que no corresponde satisfacerla al titular del derecho de superficie en base a la consideración de que se trata de un ingreso de Derecho Püblico sujeto a lo establecido en la LUV y a lo dispuesto en sus artículos 163.1.c ), 168 y 169.3.b ) que establecen lo siguiente:

Artículo 163.1.c):

'1. El urbanizador puede ejercer las siguientes facultades: ...

c) Exigir que los propietarios le retribuyan pagándole cuotas de urbanización o cediendo en su favor terrenos edificables de los que han de ser urbanizados en desarrollo de la actuación'.

Artículo 168:

'1. Son cargas de la urbanización que todos los propietarios deben retribuir en común al Urbanizador:

a) El coste de las obras enunciadas en el art. 157, así como las obras de conexión e integración territorial, externas o internas, precisas para cubrir los objetivos imprescindibles del Programa y el de conservación de las obras públicas de urbanización desde la finalización de las mismas hasta su recepción por la administración Municipal.

No obstante, el urbanizador y los propietarios tendrán derecho a reintegrarse de los costes que sufraguen para extensiones de las redes de suministros, a cargo de las compañías que prestan el servicio, excepto la parte correspondiente a las conexiones propias de la actuación. Todo esto se entiende sin perjuicio de las previsiones que específicamente establezca la reglamentación del correspondiente servicio. En todo caso, la puesta a disposición de instalaciones o canalizaciones de extensión de la red a favor de compañías suministradoras privadas como consecuencia de una actuación urbanística se sujetará al convenio que celebren con el urbanizador o con la administración actuante, donde se reflejen las condiciones de garantía de calidad, competitividad y libre concurrencia en la designación del cesionario de la red de distribución y fije la contraprestación que corresponda percibir de dichas compañías por los beneficios que así obtengan.

b) Las obras de rehabilitación de edificios o elementos constructivos impuestas por el Programa, sin perjuicio del derecho al reintegro, con cargo a los propietarios de aquellos, de la parte del coste imputable al contenido del deber normal de conservación.

c) El coste de redacción y dirección de los proyectos técnicos. Se consideran incluidos asimismo los gastos derivados de la tramitación o inscripción de los proyectos en los registros correspondientes.

d) El beneficio empresarial del Urbanizador por la promoción de la Actuación, que en ningún caso podrá superar el 10%, y sus gastos de gestión por ella.

e) Los honorarios profesionales que se generen en el ayuntamiento en el procedimiento de programación por los informes técnicos y jurídicos necesarios para adoptar los acuerdos administrativos de programación, planeamiento y gestión.

2. Son gastos que afectan de forma individualizada a cada uno de los propietarios, sin que constituya remuneración al urbanizador:

a) La parte proporcional que le corresponda de las indemnizaciones que procedan por las obras de urbanización preexistentes y que sean útiles a la actuación, así como para la extinción de derechos y destrucción de bienes a consecuencia de la ejecución del planeamiento y, entre ellas las derivadas de la destrucción de construcciones, instalaciones, plantaciones, edificaciones y cese y traslado de las actividades.

b) Los gastos generados por la recaudación ejecutiva de las cuotas de urbanización o derivados de la rescisión de cualesquiera derechos, contratos u obligaciones que graven las fincas o disminuyan su valor en venta, serán soportados por sus correspondientes propietarios. La anterior regla se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto por el derecho estatal en materia de arrendamientos no históricos y servidumbres prediales.

c) Los gastos financieros soportados por el urbanizador como consecuencia del aplazamiento del pago de las cuotas de urbanización previsto en el art. 181.4.

3. El importe máximo de las cargas de urbanización a que se refiere el punto 1 será el ofertado en la proposición jurídico económica sin que pueda ser modificado al alza, salvo retasación de cargas. A tal efecto, la retasación de cargas exigirá la tramitación de un procedimiento administrativo específico con notificación y audiencia de todos los propietarios afectados. La retasación de cargas no podrá suponer modificación o incremento en la parte de ellas correspondiente al beneficio empresarial del urbanizador por la promoción de la actuación.

4. Sólo será motivo de retasación el transcurso de dos años desde la presentación de la proposición jurídico económica por motivos no imputables al Urbanizador, y la aparición de circunstancias sobrevenidas que no hubieran podido preverse en el momento de la redacción de la misma.

Si el resultado de la retasación superara el 20% del importe de las cargas previsto en la Proposición jurídico-económica, la cantidad que exceda de dicho porcentaje no podrá en ningún caso repercutirse a los propietarios'.

Artículo 169.3.b):

'3. La reparcelación forzosa tiene por objeto: ...

b) Materializar la distribución de beneficios y cargas derivadas de la ordenación urbanística y retribuir al Urbanizador por su labor, ya sea adjudicándole parcelas edificables, o bien, afectando las parcelas edificables resultantes a sufragar esa retribución'.

Y, como concluye dicha Sentencia, del texto de dichos preceptos se desprende que los obligados frente a la Agente Urbanizador y, en definitiva, frente a la Administración al pago de las cuotas de urbanización son los propietarios y no los titulares del derecho de superficie que pudiera constituirse sobre las parcelas correspondientes, sin perjuicio - como añade dicha Sentencia - de la situación del superficiario en el procedimiento urbanístico que determine la liquidación de dichas cuotas que se limita a su consideración como interesado en dicho procedimiento con arreglo al artículo 164.1 LUV ('Se consideran interesados en las actuaciones de ejecución del Programa quienes sean titulares de bienes y derechos afectados por la actuación, quienes se personen en ella, y quienes lo sean por pública notoriedad. A todos ellos debe comunicar el Urbanizador las diversas actuaciones que les afecten en desarrollo del Programa'); sin que, por otro lado, quepa subsumir el supuesto que se contempla enel previsto en el artículo 267 LUV ('1. La Generalitat, las entidades locales, los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales y las sociedades públicas, cuyo capital pertenezca total o parcialmente a la administración, dentro de los ámbitos de su competencia, podrán constituir el derecho de superficie en terrenos de su titularidad con destino a la construcción de viviendas, servicios complementarios, instalaciones industriales y comerciales u otros usos determinados en los planes urbanísticos y de ordenación del territorio, cuyo derecho corresponderá al superficiario, por el plazo que establezca el acto de constitución del derecho de superficie. 2. El derecho de superficie se regirá por la normativa estatal aplicable') al referirse al supuesto, que no es el enjuiciado, de suelos de titularidad pública.

Y ello sin perjuicio del derecho que pudiera corresponder a los propietarios a repetir del superficiario el importe de las cuotas satisfechas con arreglo a la Cláusula 9ª del contrato de constitución del derecho de superficie (conforme a la cual el superficiario asumirá ' todos aquellos gastos, impuestos, tasas y exacciones que durante la vigencia del contrato graven la finca afecta al derecho de superficie y sus instalaciones y actividades desarrolladas, incluyendo el Impuesto de Bienes Inmuebles(...)' - pues ésta obligación, aún constando inscrito el derecho de superficie, es una obligación asumida en el ámbito de un contrato privado y, por ello, sometido a las normas de Derecho Civil cuya exigibilidad debe analizarse, como concluye la Sentencia apelada, ante los órganos del Orden Jurisdiccional Civil.

Sexto.La asunción de lo argumentado y resuelto por la Sentencia apelada, que debe prevalecer frente al contenido del Dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana - que, en definitiva, fundamenta la obligación del superficiario respecto del abono de las cuotas de urbanización en lo dispuesto en el artículo 163.1,c) LUV ('1. El urbanizador puede ejercer las siguientes facultades: ... Exigir que los propietarios le retribuyan pagándole cuotas de urbanización o cediendo en su favor terrenos edificables de los que han de ser urbanizados en desarrollo de la actuación') y cuya naturaleza es la de un Dictamen de un órgano consultivo que no vincula a los Tribunales - obliga a la desestimación del recurso de apelación.

Séptimo.De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , procede hacer imposición de las costas de la presente apelación al apelante, al haber sido desestimado el recurso de apelación y no apreciarse por la Sala la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, si bien, como permite el apartado 3 de aquel precepto legal, y atendiendo a la actividad procesal desplegada por las partes apeladas al oponerse a la apelación, procede limitar su cuantía a las causadas por la entidad Galp España SAU, quedando fijada en 500 euros por el concepto de defensa y 200 por el de representación.

Vistoslos preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1)Desestimarel recurso de apelación interpuesto porel Ayuntamiento de San Antonio de Benagéber (Valencia)contra la Sentencia número 84/2.013 dictada, con fecha 22 de febrero de 2.013, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Valencia en el recurso contencioso- administrativo número 157/2.011.

2) Imponera la parte apelante las costas causadas por el recurso de apelación que se limitan a las causadas por la entidad Galp España SAU, quedando fijada en 500 euros por el concepto de defensa y 200 por el de representación.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Notifíquese a las partes la presente sentencia y, verificado que sea, devuélvanse los autos, con certificación literal de la misma, al Juzgado de procedencia para su ejecución y cumplimiento.

Y, una vez alcance firmeza, llévese a cabo la publicación prevista en el artículo 72 LJCA .

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.