Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 389/2019, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 933/2016 de 21 de Febrero de 2019

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
ROLLO DE APELACIÓN NÚMERO 933/2016
SENTENCIA NÚM. 389 DE 2019
ILUSTRÍSIMO SEÑOR PRESIDENTE:
DON JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES MAGISTRADOS:
DON MIGUEL ÁNGEL GÓMEZ TORRES
DON MIGUEL PARDO CASTILLO
______________________________________
En la ciudad de Granada, a veintiuno de febrero de dos mil diecinueve.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado la
siguiente sentencia en el rollo de apelación número 933/2016, dimanante del procedimiento ordinario 95/2014,
seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Almería, de cuantía 345.817,86
€, siendo parte apelante el AYUNTAMIENTO DE NÍJAR (Almería), representado por el Procurador de los
Tribunales Don José Gabriel García Lirola, y dirigido por el Letrado Don Miguel Moreno Hurtado; y parte
apelada, la entidad mercantil 'SALCOA, S.A.' , representada por la Procuradora de los Tribunales Doña
María Espigares Huete, y dirigida por la Letrada Doña Antonia Segura Lores.
Ha sido ponente el Ilmo. Sr. Don JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En el mencionado procedimiento, tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo citado, se dictó sentencia en fecha 13 de abril de 2016 , interponiéndose frente a dicha resolución recurso de apelación dentro de plazo.



SEGUNDO.- Tras ser admitido por el Juzgado, se dio traslado a las demás partes personadas para que en el plazo de quince días formularan su oposición al mismo, presentándose por la parte apelada escrito de impugnación de dicho recurso.



TERCERO.- Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó el oportuno rollo, se registró, se designó Ponente, y, al no haberse practicado prueba, ni celebrado vista o conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente.



CUARTO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día referido en las actuaciones, en que efectivamente tuvo lugar.



QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia de fecha 13 de abril de 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 3 de los de Almería , por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil actora, hoy apelante, según la Juez de instancia, frente a la inactividad del Ayuntamiento de Níjar (Almería) por inejecución de acto estimatorio firme por silencio positivo de reconocimiento de pago de la cantidad de 345.817,86 € correspondiente a la certificación final de obra emitida en fecha 19 de marzo de 2013 en relación con el contrato suscrito por dicho ente local para la construcción del Instituto de Educación Secundaria 'Atalaya'.



SEGUNDO.- La sentencia apelada, luego de rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por la Corporación Local demandada por defecto legal en el modo de proponer la demanda, estima el recurso contencioso-administrativo al considerar que se produjo doble silencio administrativo al interponer recurso de alzada frente a la desestimación presunta de la reclamación de la precitada cantidad.

La parte apelante se alza contra la sentencia recurrida insistiendo en esta segunda instancia, en primer lugar, en el defecto legal en el modo de proponer la demanda; en segundo lugar, dice que, conforme al artículo 52 de la Ley de Bases de Régimen Local , contra los actos de las entidades locales sólo cabe interponer recurso potestativo de reposición y, en todo caso, el sentido del silencio administrativo es negativo conforme a la Disposición Final Octava de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Finalmente, tras exponer los hitos que considera relevantes del procedimiento administrativo de contratación, hace referencia los óbices por los que no se podía atender el pago de la certificación final de obra reclamado: 1) La certificación-liquidación supera el 10% del importe del contrato; 2) La certificación-liquidación contiene un conjunto de partidas que no figuran en el proyecto objeto del contrato; 3) El acta de medición final no se ajusta al modelo establecido por la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía; y 4) Falta de planos correspondientes a los nuevos elementos que se ha incorporado.

La parte apelada se opone al recurso de apelación con remisión a la sentencia recurrida, cuyos fundamentos jurídicos considera ajustados a derecho.



TERCERO.- La Sala quiere subrayar, en primer lugar, que comparte plenamente la desestimación de la causa de inadmisibilidad opuesta por el ente local relativa al defecto formal en el modo de proponer la demanda sin necesidad de mayores esfuerzos dialécticos, toda vez que dicho defecto no está previsto como causa de inadmisibilidad en el artículo 69 de la Ley Jurisdiccional , lo que ha sido declarado en una pacífica jurisprudencia que, por conocida, resultaría ociosa su cita.

Sin embargo de lo dicho anteriormente, hemos de aclarar que el planteamiento, tanto de la parte actora como el de la Juez a quo, es erróneo. En cuanto se refiere a la parte demandante, porque, en el escrito de interposición del recurso dice que interpuso recurso de alzada contra la desestimación presunta de su solicitud de pago de la referida certificación final de obra.

Por lo que hace a la Juez de instancia, porque se equivoca al considerar la existencia de doble silencio ex artículo 43.1, inciso segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , a cuyo tenor 'no obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo' . Ello olvida, en primer lugar, que, contra los actos administrativos de los entes locales no procede el recurso de alzada, salvo excepciones, ante un órgano superior jerárquico del que los dictó, que es el presupuesto exigido por el artículo 114.1 de la Ley 30/1992 , sino que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que establece: '1. Contra los actos y acuerdos de las Entidades local es que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición.

2. Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la comunidad autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27.2.

b) Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

c) Las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal' .

En segundo lugar, la Juez a quo no ha tenido en cuenta que, conforme a la doctrina pergeñada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en materia de contratación administrativa el sentido del silencio administrativo es negativo en cuanto se integra en un procedimiento iniciado de oficio por la Administración.

Así lo ha entendido la sentencia de la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 15 de diciembre de 2011 (ponente, Excmo. Sr. Don Juan José González Rivas; recurso 2074/2008 ), en cuyo fundamento jurídico séptimo dejó dicho lo que sigue: "'Sobre este punto no cabe aplicar la doctrina del silencio positivo en materia de contratación, en coherencia con la doctrina jurisprudencial de esta Sala contenida en la sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007, al resolver el recurso de casación 302/2004 que, en extracto, señala: - Para analizar y resolver tal cuestión, es obligado acudir a las normas que regulan, en nuestro ordenamiento el silencio, esto es, los artículos 43 y 44 de la Ley 30/92 , en su redacción tras la Ley 4/99, y teniendo cuenta que es el artículo 43 citado, el que regula el silencio positivo y que el artículo 44, es el que regula el silencio negativo. Y a este respecto, mientras el artículo 43 inicia su exposición con la frase silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 44 la inicia con la frase falta de resolución en procedimientos iniciados de oficio.

- Pues bien a partir de lo anterior y tratándose de una petición de abono de intereses, respecto al importe de la obra realizada por el contratista, en relación con obras no inicialmente previstas en el contrato, se ha de estimar que esa petición, cual además alega el Abogado del Estado, no genera el silencio positivo, a que se refiere el artículo 43 de la Ley 30/92 , pues esa petición no inicia procedimiento a solicitud del interesado cual el precepto exige, ya que es una petición inserta en un procedimiento iniciado antes de oficio por la Administración, y que está sujeto por tanto a sus propias normas, pues la Ley (artículo 43) no se refiere a peticiones o reclamaciones a instancia del interesado y sí a procedimientos iniciados a instancia del interesado, y en el caso de autos, el procedimiento estaba ya iniciado de oficio.

- La LPAC llevó a cabo una diferencia sustancial en la regulación del sentido del silencio que contenía la Ley de Procedimiento Administrativo de 17-VII-1958 (LPA), de cuyo examen procede sin embargo comenzar para alcanzar una recta interpretación del artículo 43 LPAC . Porque el supuesto del artículo 94 LPA, que es el que regulaba el silencio administrativo negativo era el de que 'se formulara alguna petición ante la Administración y ésta no notificara su decisión en el plazo de tres meses'. La LPA se refería a la falta de respuesta a cualquier petición, cualquiera que ésta fuera, para dar a ese comportamiento de la Administración, tras la denuncia ante ésta de la mora, el valor de un acto desestimatorio, si así lo decidiera el administrado. Sin embargo, cuando el artículo 95 LPA se refiere al silencio positivo se limitan los supuestos en que ello puede suceder; cuando se establezca por disposición expresa o cuando se trate de aprobaciones y fiscalizaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores.

- El artículo 43 LPAC , en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I, es aun mas patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos mas o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, 'solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa', porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

- Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.

El silencio regulado en los artículo 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento'" .

Ahora bien, el planteamiento erróneo según lo expuesto tanto en el planteamiento de la cuestión como en su resolución no impide que por esta Sala pueda entrarse a valorar el fondo de la cuestión planteada, pues, en cualquier caso, el Ayuntamiento de Níjar (Almería) incumplió su deber de resolver expresamente sobre la solicitud de abono del importe de la certificación final de obra impuesto por el artículo 42.1 de la Ley 30/1992 , de modo que el acto desestimatorio por silencio negativo no, es en realidad, un acto administrativo, sino la creación por el legislador de una ficción en favor del administrado para que, ante la inactividad de la Administración en su obligación de resolver expresamente, pueda franquear el acceso al orden jurisdiccional contencioso- administrativo y evitar, así, que la resolución del conflicto se prolongue sine die. Al hilo de esta cuestión, consideramos pertinente la cita de la sentencia de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 22 de noviembre de 2012 (recurso 7195/2010 ; ponente, Excmo. Sr. Don Ramón Trillo Torres; ref. EDJ/2012/259116), que discepta lo que sigue: "''(...) En efecto, el Tribunal Constitucional, en su jurisprudencia más temprana (Sentencia 6/1986 , FJº 3), configuró el silencio como una ficción legal que permitía al administrado considerar que su pretensión impugnatoria había sido desestimada presuntamente, sin que las normas reguladoras del mismo pudiesen recibir una interpretación que primase a la Administración por su inactividad, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera notificado con todos los requisitos legales al afectado una decisión expresa. Y en la Sentencia del Tribunal Constitucional 14/2006, de 16 de enero , se realizó una reseña de la doctrina en materia de recursos contra actos desestimatorios por aplicación del silencio administrativo.

Y la STC 220/2003 , F.5, dio un paso más al afirmar que: 'el incumplimiento por parte de la corporación municipal demandada de su obligación legal de resolver de forma expresa el recurso de reposición interpuesto (arts. 94.3LPA/1958 y 42 LRJ- P, de un lado, y de la obligación de comunicar -precisamente por esa falta de respuesta administrativa- la necesaria instrucción de recursos (arts. 79.2LPA/1958 y 58.2 LRJ-P), de otro lado, 'ha supuesto que la Administración se beneficiara de su propia irregularidad', por lo que, como este Tribunal ha manifestado reiteradamente, 'no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales' (por todas, STC 179/2003, de 13 de octubre , F.4). Y no desdice la anterior conclusión el hecho de que la Administración demandada hubiese tenido la cautela de incluir en la liquidación impugnada, no sólo los recursos pertinentes contra la propia liquidación -recurso de reposición-, sino incluso también contra su eventual desestimación presunta -recurso contencioso- administrativo-, pues la citada instrucción de recursos de un acto administrativo no excusaba a la Administración de su obligación legal de resolver el recurso interpuesto, comunicando al interesado 'la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa y, en su caso, la expresión de los recursos que contra el mismo procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos' ( art. 79.2 LPA/1958, hoy 58.2 de la Ley 30/1992 ).

Es absolutamente inaceptable que una Administración pública, que debe actuar 'con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho' ( art. 103.1 CE ), desatienda, primero, el cumplimiento de su obligaciones para con los ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego un extremado celo en la exigencia de las de éstos, pues ninguna pretendida eficacia administrativa puede justificar el desconocimiento de unos de los valores superiores de nuestro Ordenamiento jurídico: el valor justicia ( art. 1.1 CE ). Por este motivo, no es posible entender que la resolución desestimatoria presunta de un recurso de reposición, por silencio administrativo de carácter negativo, reúne, en modo alguno, los requisitos formales de que se debe revestir todo acto administrativo, por el simple hecho de que el acto impugnado sobre el que pende la inactividad administrativa incluyó una detallada instrucción de recursos, presentes y futuros'.

En sentencias más recientes (24 de febrero de 1988 , 31 de enero de 1989 , 28 de noviembre de 1989 , 4 de mayo de 1990 , 24 de mayo de 1990 , 22 de marzo de 1997 y 26 de julio de 1997) esta Sala del Tribunal Supremo , al interpretar lo dispuesto por el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , ha declarado que no cabe apreciar extemporaneidad en la interposición de los recursos en vía administrativa cuando la Administración incumple su deber de resolver, ya que ésta viene obligada a dictar resolución expresa en cualquier caso, como disponen los artículos 94.3 de la citada Ley de Procedimiento Administrativo y 38.2 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, aplicables al caso que nos ocupa, razón que, unida a las anteriores, justifica la desestimación de la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo planteada en la instancia por el Consejo recurrente y la del primer motivo de casación aducido por éste.

En apoyo de esta interpretación se ha de citar al Tribunal Constitucional que en Sentencia 204/1987, de 23 de diciembre , tiene declarado: 'A este respecto, como señaló este Tribunal en la STC 6/1986 de 21 enero , el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración y que, si bien en estos casos puede entenderse que el particular ha de conocer el valor del silencio y el momento en que se produce la desestimación presunta, no puede en cambio calificarse de razonable una interpretación que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales.

Por el contrario, según lo expuesto en nuestra citada STC 6/1986 , puede calificarse de razonable una interpretación que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiere producido una notificación defectuosa -incluso si se quiere una notificación defectuosa que contenga el texto íntegro del acto- equiparando este supuesto al contemplado en el art. 79.3 y 4 LPA, que preceptúa que las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente (ap. 3º) y, asimismo, por el transcurso de 6 meses las notificaciones practicadas personalmente al interesado que, conteniendo el texto íntegro del acto, hubieren omitido otros requisitos, salvo que se hubiere hecho protesta formal, dentro de este plazo, en solicitud de que la Administración rectifique la deficiencia'.

Pues bien, la Sala entiende que estos criterios jurisprudenciales han de tenerse en cuenta en la interpretación del art. 104.1, del Reglamento en las Reclamaciones Económico-Administrativas , aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, que establece: 'Transcurrido el plazo de un año desde la iniciación de la vía económico- administrativa, en cualquiera de sus instancias, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente al en que debe entenderse desestimada'.

Como puede apreciarse, el legislador reconoce al contribuyente una facultad ('podrá'), el entender, transcurrido un año desde su reclamación o petición sin resolución expresa, que le ha sido desestimada; cuya finalidad es la de poder acudir, sin más dilación, a la instancia procesal o procedimental competente. Se trata de un mecanismo favorable al contribuyente que viene a paliar el incumplimiento por parte de la Administración tributaria ( art. 13 de la Ley 1/98, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes ) de la obligación de 'resolver expresamente'.

Se ha de señalar que dicho precepto se ha de interpretar en el sentido más favorable para el contribuyente; de forma que, el plazo a partir del cual se ha de computar la interposición del recurso de alzada, como dice el precepto es el 'día siguiente al en que debe entenderse desestimada', lo que no impide que el administrado pueda esperar la 'resolución expresa'. Caso contrario, resultaría que se vería perjudicado por el hecho de que, transcurrido el plazo de un año sin que la Administración cumpliera su obligación de resolver, no interpusiera el recurso procedente, mientras que si espera la resolución expresa por tiempo superior al año le es más favorable procedimentalmente, que no económicamente.

3.- En el mimo sentido puede citarse también la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo el Tribunal Supremo de 23 de enero de 2004 (Recurso de casación en interés de la Ley núm. 30/2003), invocada por la parte demandante, y de la que cabe reproducir las siguientes consideraciones: '(..)- El argumento acerca del quebrantamiento de la seguridad jurídica, que el escrito de interposición del recurso contiene, es sorprendente. La Administración no puede ocultar, ni desconocer, que es ella quien genera la situación de inseguridad al no dictar resolución expresa. Tampoco puede olvidar que esa omisión constituye un frontal incumplimiento del mandato contenido en el artículo 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Siendo esto así, como lo es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situación de inseguridad jurídica puede esgrimir esa inseguridad a su favor, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes sufren los efectos de la inseguridad creada. Hemos dicho de modo reiterado, que nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Y esto, y no otra cosa, es lo que la Administración pretende cuando opone la inseguridad jurídica que se deriva de un estado de cosas que tiene su origen en su propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes, pues el modo lógico, natural, legal y que demanda la naturaleza de las cosas, para hacer cesar el estado de inseguridad que se denuncia es el de decidir las cuestiones planteadas. Por eso, la Administración, mediante el cumplimiento de la Ley, puede hacer cesar, de raíz, el estado de inseguridad jurídica, de cuya existencia aquí se lamenta (...).

(...) El Tribunal Constitucional en sus sentencias 6/86 de 12 de febrero , 204/87 de 21 de diciembre y 63/95 de 3 de abril ha proclamado: y con respecto a los efectos del silencio negativo 'que no podía juzgarse razonable una interpretación que primase la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales'. La conclusión a la que llegó el Alto Tribunal pasó por considerar que la situación de silencio era equiparable a la propia de una notificación defectuosa, ya que el interesado no era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qué órgano y en qué plazo, lo que habilitaba para aplicar el régimen previsto en el artículo 79.3 LPA de 1958 (hoy artículo 58 LPAC ), de manera que la 'notificación' sólo era eficaz desde que se interpusiese el recurso procedente. El Tribunal Supremo ha mantenido esta doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de enero de 2000 .

Esta doctrina sigue siendo válida en la actualidad por lo que diremos. Efectivamente el actual artículo 42.4.2º de la LPAC (...) tiene su origen en el mandato del artículo noveno de la Constitución , desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la Seguridad Jurídica. En él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones: 'en todo caso', regla general que se dirige a las Administraciones Públicas (todas) quienes necesariamente 'informarán' a los interesados y un contenido explícito de ese mandato informativo.

La exégesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes transcrita, obliga a concluir que en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr. En el supuesto que decidimos no se ha producido esta notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado, resultando improcedente, como hace la sentencia impugnada, la inadmisibilidad alegada, con la consiguiente desestimación del recurso formulado en interés de Ley.

4.- Es por ello que al no constar que la Administración diera cumplimiento a lo prevenido en el citado artículo 42.4.2º de la LPAC , y al tener que interpretarse en el sentido expuesto el precepto legal aplicado por la Administración al dictar la resolución impugnada, art. 241.1 LGT ('Contra las resoluciones dictadas en primera instancia por los tribunales económico- administrativos regionales y locales podrá interponerse recurso de alzada ordinario ante el Tribunal Económico- Administrativo Central en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación de las resoluciones'), procede considerar interpuesto el recurso de alzada dentro de plazo, revocar la resolución del TEAC inmediatamente impugnada y entrar en el examen de los motivos de impugnación relativos a la actuación administrativa originariamente impugnada, tal y como esta Sala ha procedido en supuestos litigiosos semejantes, así en sentencia de 10 de julio de 2003 (Rec. 784/01 ), a cuyo tenor: 'El incumplimiento del TEAR de Madrid, dejando de resolver expresamente, en el plazo establecido, y en tanto no se produzca, en su caso, una tardía resolución expresa, en modo alguno puede determinar la extemporaneidad del recurso de alzada (...). Efectuada la anterior declaración, y en vez de devolver las actuaciones al TEAC para la resolución del recurso de alzada indebidamente declarado extemporáneo, la Sala, con apoyo en el principio de economía procesal y de proscripción de las dilaciones indebidas, ha resolver la cuestión de fondo planteada, que incluso podría hacer de oficio...'.

En resumen, no puede calificarse de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental consagrado en el artículo 24.1 de la C.E aquélla que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta de la solicitud de rectificación de la autoliquidación y consiguiente devolución del importe de la cantidad de 313.681,12 euros por el concepto de Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, presentada por la parte como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales, cuando, como se ha dicho antes, caben otras interpretaciones que, en último término, eviten la contradicción y posición vulneradora del principio pro actione que supone admitir que las notificaciones defectuosas -que implican el cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente- puedan surtir efectos 'a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda' ( art. 58.3, Ley 30/1992 ), esto es, sin consideración a plazo alguno y sin embargo, en los casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de silencio con efecto desestimatorio, imponer sin otra consideración el cómputo del plazo para acceder a la vía económico administrativa.

Este Tribunal entiende que el TEAC no debió de inadmitir la reclamación formulada por la recurrente contra la desestimación presunta referida y ello porque, aunque la parte afectada no interpusiera la reclamación económico-administrativa al mes de la resolución presunta y lo hiciera con posterioridad, no puede en ningún caso privarle de su derecho a presentar los recursos previstos legalmente, que en este supuesto lo eran en propia vía administrativa (ante el TEAC), porque el claro incumplimiento de la obligación legal de resolver por parte de la Administración no puede perjudicar al interesado, en el ejercicio del derecho fundamental a obtener una tutela judicial efectiva, que también se extiende a la vía de los recursos administrativos en cuanto son la antesala necesaria, como ocurre en el presente caso, del control jurisdiccional que ejercen los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En razón a todo lo expuesto, se estima el motivo y por ende el recurso, casándose la sentencia recurrida, con la consiguiente anulación de los actos de que trae causa'' " .

Aparte lo anterior, es preciso invocar el principio iura novit curia . Y es que el debate litigioso está amojonado por las pretensiones de las partes, pero, también, por los hechos debatidos en el proceso a los que sirven los fundamentos jurídicos de las partes (que pueden ser o no acertados y que no vinculan al órgano jurisdiccional) y los del Juez o Tribunal (que los conoce y elige). Lo que queremos decir es que el Tribunal, sin alterar los hechos y sin modificar las pretensiones deducidas oportunamente por las partes, puede resolver sin atenerse a las normas invocadas por ellas, pues, como dice la sentencia de la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 8 de marzo de 2012 (recurso 2517/2009 ; ponente, Excmo. Sr.

D. Juan José González Rivas; ref. EDJ 2012737741), '... ha de recordarse que el principio iura novit curia permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque los litigantes no las hubieren invocado, y que el juzgador sólo está vinculado por la esencia y sustancia de lo pedido y discutido en el pleito, no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formuladas por los litigantes, de forma que no existirá incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una de ellas que, aun cuando no fuera formal y expresamente ejercitada, estuviera implícita o fuera consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso' . Esto no es más que la traducción de lo que ya se condensaba en el viejo aforismo da mihi factum, dabo tibi ius (dame el hecho, y yo te daré el derecho).

Pues bien, con vista de lo actuado en la instancia, el recurso de apelación no puede prosperar, aunque por distinta motivación a la esclarecida por la Juez a quo. En efecto, no se discute la ejecución de las obras y la anuencia de la Administración sobre las mismas, hasta el punto de que fueron recepcionadas en fecha 22 de mayo de 2009, según advera el acta que figura al folio 44 del expediente administrativo, y que, pese a que en la citada acta se fijó el 25 de mayo de 2009 para la medición general de las obras con citación en el acto de la contratista, ello no se llevó a cabo, sino que, casi cuatro años después, se niega el abono de la certificación final de obra con sustento en un informe, de fecha 13 de mayo de 2013 (respuesta del ente local a la petición de abono de la tan nombrada certificación final de obra), en el que se funda la negativa al abono en las circunstancias que ya expusimos en el fundamento jurídico segundo de la presente resolución: 1) La certificación-liquidación supera el 10% del importe del contrato; 2) La certificación-liquidación contiene un conjunto de partidas que no figuran en el proyecto objeto del contrato; 3) El acta de medición final no se ajusta al modelo establecido por la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía; y 4) Falta de planos correspondientes a los nuevos elementos que se ha incorporado.

La cuestión, pues, a dilucidar es si el hecho de que esas obras no aparecieran en el objeto del contrato del que la mercantil apelante resultó adjudicataria impediría la obligación de pago de la cantidad pretendida como contraprestación a los trabajos. La respuesta a este interrogante ha de ser, forzosamente, negativa, pues, sobre estar acreditado el consentimiento de la Administración en la ejecución de los mencionados trabajos, la negativa al abono de la cantidad pedida supone, aparte de la vulneración de los principios de buena fe ( artículos 7.1 del Código Civil y 11.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial ) y de confianza legítima, la conculcación del principio que prohíbe ir contra los actos propios ( non concedit venire contra factum proprium ) en la medida en que en esta sede jurisdiccional la Administración demandada contradice la previa conducta adoptada en vía administrativa con base en un informe emitido casi cuatro años después del acta de recepción de las obras y con incumplimiento de la obligación de medición general de las mismas.

Aun aceptando que dichos trabajos no estuviesen comprendidos en el objeto del primitivo contrato, insistimos, el consentimiento de la Administración sobre su ejecución y la ausencia de oposición en vía administrativa dotaba a la relación jurídica convenida -aunque fuese tácitamente- de apariencia de legalidad generando, en consecuencia, confianza legítima en la otra parte contratante, quien, al ejecutar dichas obras sin oposición de la Administración, tenía la esperanza fundada de recibir la correspondiente contraprestación.

A este respecto, la sentencia 1284/1987, de 9 de octubre de 1987, la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo , de la que fue ponente el Excmo. Sr. Don Mariano de Oro Pulido López, al resolver un recurso de apelación, aceptaba los razonamientos de la sentencia de instancia (dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la, entonces, Audiencia Territorial de Granada), relativos a que, '... al igual que en casos con los que guarda inicial analogía resueltos por el Tribunal Supremo en sentencias de 25 de junio de 1981 y de 8 de marzo de 1983 , se había llegado a consolidar entre la Administración y el demandante un nexo obligacional de tipo bilateral y de carácter administrativo por el destino público de la obra cuyo proyecto constituía el objeto de esa relación y si ese vínculo surgió sin haberse guardado por la Administración las formalidades propias de la contratación administrativa y la observancia del ritualismo debido, eso no puede acarrear su ineficacia absoluta y carencia total de efectos , siendo de destacar que en la sentencia de 8 de febrero de 1983 se aplica esta misma doctrina a un caso en el que faltaba la preceptiva cobertura presupuestaria' . Además, la citada sentencia del Alto Tribunal razona que la buena fe contractual impide (a la Administración) invocar a su favor el motivo de nulidad (la falta de cobertura presupuestaria, en este caso) que haya originado con su proceder: allegans propriam turpitudinem non auditur .

En otras palabras, incluso la ausencia de pacto formal de contrato no extingue la relación jurídica existente entre la Administración y la mercantil que ejecutó los precitados trabajos, destacadamente, el derecho de la concesionaria a obtener la contraprestación pactada por la prestación de sus servicios, pues, si ello no se admitiera, sería tanto como negar la realidad de las cosas y, también, se ampararía un enriquecimiento injusto del ente local, quien, habiendo recibido la obra debidamente ejecutada y beneficiándose de la misma, sin embargo, no abonaría nada a cambio, concurriendo en el caso enjuiciado todos los requisitos que propician el éxito de la acción por enriquecimiento injusto o sin causa. Este efecto perverso ha sido rechazado tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria y el derecho comparado.

En efecto, como recuerda la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 15 de abril de 2002 (recurso número 9281/1996 ; ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Montalvo) 'el Código Civil alemán (art. 812 BGB), consagra expresamente la obligación de restituir para quien por prestación de otro, o de otro modo a costa de éste se enriquece sin causa. Sin embargo, nuestro CC, posiblemente, por el sistema causalista que consagra para los contratos y obligaciones omite, inicialmente, cualquier referencia al enriquecimiento injusto, y sigue sin regularlo, aunque ahora haga referencia a él en el artículo 10.9 , en la redacción dada por la reforma de 1974, al establecer como norma de Derecho internacional privado que en el enriquecimiento sin causa se aplicará la ley en virtud de la cual se produjo la transferencia del valor patrimonial en favor del enriquecido (con posterioridad, nuestro ordenamiento jurídico, acogerá en diversos supuestos el enriquecimiento injusto, como en la Ley Cambiaria y del Cheque -al disponer una acción de enriquecimiento a favor del tenedor de la letra que no pudiera ejercer las acciones cambiarias causales- art. 65 -, o en la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal -acción frente a las prácticas desleales, arts. 18,19 y 20,- o, en, fin en algún Derecho foral- Ley 508 de la Compilación de Derecho Civil Foral Navarro o Fuero Navarro). Pero, en cualquier caso, la admisión, entre nosotros, de la figura enriquecimiento injusto, tanto en lo que respecta a su construcción como a sus requisitos y consecuencias, es obra de la jurisprudencia civil. La labor y el mérito de ésta, a lo largo de casi una centuria, ha sido pasar de la regla de la prohibición de los enriquecimientos torticeros de Las Partidas a la delimitación de una acción de enriquecimiento sin causa en sentido estricto, tratando de evitar los peligros que presentaba la indeterminación de aquella regla para la certeza y seguridad jurídica. Así, de una parte, se llega a la distinción del principio y de la acción del enriquecimiento sin causa mediante la construcción de una figura jurídica que tiene como ' sentencia de referencia' la ya antigua, pero tantas veces reiteradas, de 28 de enero de 1956 . Y, de otra, se supera la originaria subsidiariedad de dicha acción dotándola de una amplia funcionalidad y de un progresivo ensanchamiento de los supuestos en que aquélla se reconoce. La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo, al menos, desde los años sesenta viene también admitiendo la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del Derecho administrativo, especialmente proyectados, por su naturaleza revisora de la actuación administrativa, a las Administraciones públicas. Pero ya en dos conocidas sentencias de 22 de enero y 10 de noviembre de 1975 , se produce su reconocimiento sobre la base de la concurrencia de ciertos supuestos o requisitos. El análisis de la referida jurisprudencia de esta Sala (Cfr. STS, Sala 3ª, de 30 de abril y de 12 de septiembre de 2001 , ad exemplum, admitiendo la figura en Derecho administrativo y acogiendo los requisitos elaborados por la Sala 1ª de este Alto Tribunal) denota una consideración del enriquecimiento injusto como principio general o como supraconcepto, que le otorga una cierta identidad y unidad, aunque ello no supone que se no se manifieste con una cierta autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta al Derecho administrativo...' .

Como dice la calendada sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 15 de abril de 2002 , 'desde la citada sentencia de referencia de 28 de enero de 1956 , según la doctrina de la Sala primera y de esta misma Sala, pueden considerarse como requisitos para la procedencia de la acción de enriquecimiento injusto o sin causa los siguientes: a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas. Si bien puede decirse que, desde la perspectiva de un 'concepto de Derecho estricto' que impera en nuestra jurisprudencia al aplicar la figura del enriquecimiento injusto, o se considera que la ausencia de causa equivale a falta de justo título para conservar en el patrimonio el incremento o valor ingresado, o se atiende a concreciones de la acción a través de: la conditio por una prestación frustrada al no conseguirse la finalidad a la que va enderezada; conditio por intromisión o por invasión en bienes ajenos; y conditio por desembolso. Pero, en cualquier caso, y por lo que interesa al presente supuesto, deben hacerse dos precisiones, de una parte, que junto a la conditio indebiti se sitúa la conditio causa data causa non secuta y la conditio ob causam finitam para incluir los supuestos en que, existiendo inicialmente una causa, desaparece luego ésta, y, de otra, que la antijuridicidad del enriquecimiento no es ajena a la construcción de la figura de que se trata, si tal requisito se entiende como confrontación con valores inherentes al propio ordenamiento' .

Por su parte, la sentencia de la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 14 de octubre de 2015 (recurso de casación 475/2014 ; ponente, Excma. Sra. Doña Celsa Pico Lorenzo), expone, en su fundamento jurídico octavo, el resumen de la doctrina jurisprudencial sobre el enriquecimiento injusto de esta manera: "'OCTAVO.- La Sentencia de 28 de abril de 2008, recurso para unificación de doctrina 299/2005 , recuerda la jurisprudencia sobre el enriquecimiento sin causa.

Así en la Sentencia de 21 de marzo de 1991 se afirma que 'el enriquecimiento sin causa viene a corregir situaciones de total desequilibrio, en relaciones que, carentes de ropaje jurídico, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Con ello se originan unos efectos sin causa -enriquecimiento y empobrecimiento- al no venir respaldados por las formas exigidas en el régimen administrativo. Mas estos efectos, sin causa, por la forma, se convierten en determinantes de la causa que los corrige y repara'.

Y recordábamos en nuestras Sentencias de 18 de diciembre de 2007, recurso de casación 11195/2004 , 2 de octubre de 2006, recurso de casación 1232/2004 y 20 de julio de 2005, recurso de casación 1129/2002 , la doctrina del enriquecimiento injusto que pudiera derivar de la ejecución de una obra para la Administración y del equilibrio económico que debe mantenerse en el cumplimiento del contrato a que se refiere la sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 1991 , siguiendo lo vertido en las de 20 de diciembre de 1983 y 2 de abril de 1986 , significa la exigibilidad por el contratista del pago del exceso de obra necesario para completar el proyecto.

O en términos de la Sentencia de 18 de julio de 2003 el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.

Así se ha admitido tal doctrina en el ámbito de los contratos de obras en modificaciones ordenadas por el Director Técnico del Proyecto con el consentimiento tácito o expreso de la administración afectada ( Sentencias 20 de diciembre de 1983 , 2 de abril de 1986 , 11 de mayo de 1995 , 8 de abril de 1998 ) o modificaciones ordenadas por el Director no contempladas en el Proyecto pero, en general, ajustadas a las circunstancias previstas en su desarrollo ( Sentencias de 12 de febrero de 1979 , 12 de marzo de 1991 , 4 de marzo de 1997 ), u obras efectivamente realizadas por el contratista y que fueron efectivamente ejecutadas con pleno conocimiento y consentimiento del Equipo Técnico Municipal sin objeción alguna ( Sentencia de 22 de noviembre de 2004, recurso de casación 4574/2001 ).

Incluye también una prórroga de un contrato no pactada aunque si prestada de buena fe por la contratista siguiendo ordenes de la administración ( Sentencia de 13 de julio de 1984 ) así como un pago a un subcontratista a consecuencia de una subcontrata con consentimiento tácito de la administración en que hubo incumplimiento contractual por ambas partes contratantes.

Y también el exceso de obra realizado y que estuvo motivado por una iniciativa de la propia Administración sin que esta hubiere cuestionado su importe ( Sentencia de 11 de julio de 2003, recurso de casación 9003/1997 ).

Asimismo, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de las autoridades y funcionarios de un Ayuntamiento que contrató de forma ilegal unas obras de pavimentación, se ha aceptado deberían ser pagadas para no producir enriquecimiento injusto del Ayuntamiento, contrario a la justicia distributiva y a la necesidad de restablecerla, a lo que está obligado este Tribunal (Sentencia 24 de julio de 1992, recurso de apelación 4011/1990 )'" .



CUARTO.- L as costas causadas en esta instancia se imponen a la parte apelante, de conformidad con lo que dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , si bien los honorarios de Letrado se limitan a la cantidad de 1.000 €, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3 del mencionado precepto.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,

Fallo

Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE NÍJAR (Almería), contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Almería, de fecha 13 de abril de 2016 , de que más arriba se ha hecho expresión, la que confirmamos por ser ajustada a derecho, imponiendo expresamente a la parte apelante las costas procesales causadas en esta instancia, con la limitación expresada.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y, una vez firme, devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, para su notificación y ejecución, interesándole acuse recibo.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA .

El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia, se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.