Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 393/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 462/2014 de 06 de Abril de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN SEVILLA.

SECCION TERCERA.

RECURSO Núm. 462/2014

Registro General Núm. 2.237/2014

S E N T E N C I A

Iltmos. Sres. Magistrados

Don Victoriano Valpuesta Bermúdez. Presidente.

Don Pablo Vargas Cabrera.

Don Guillermo del Pino Romero.

En la ciudad de Sevilla, a seis de abril del año dos mil diecisiete.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ha visto el recurso seguido en esta Sección Tercera con el número462/2014, interpuesto por la entidad mercantil Agrolara, S.L., que ha actuado representada por el Procurador don Fernando García Parody, y asistida de Letrado, contra la Administración de la Junta de Andalucía (Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio), representada y defendida por la Letrada doña Luisa Wic Galván. La cuantía del recurso es de 115.202,88 euros. Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Victoriano Valpuesta Bermúdez, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida por la entidad mercantil Agrolara, S.L. a la Agencia Andaluza del Agua el 17 de diciembre de 2010 como consecuencia de los daños producidos por la inundación acaecida el 21 de diciembre de 2009 en la finca de su propiedad ubicada al sitio de 'El Coto de su Excelencia', en el término de Palos de la Frontera (Huelva); habiendo recaído el 20 de junio de 2016 resolución desestimatoria expresa de dicha reclamación por el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, respecto de la cual se amplió el recurso por auto de 17 de octubre de 2016.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda, el recurrente solicitó se dictase sentencia por la que se declare no ser ajustada la desestimación de su reclamación y se condene a la Administración demandada al abono de la suma de 115.202,88 euros, más intereses, en concepto de indemnización.

TERCERO.- Por la Administración se contestó a su vez en el sentido de oponerse, solicitando la desestimación del recurso.

Recibido el recurso a prueba y practicadas las propuestas que fueron admitidas, se dio ocasión a las partes para que formularan sus conclusiones, quedando a continuación las actuaciones conclusas para sentencia.

CUARTO.- En la presente causa se han observado las prescripciones legales, salvo las relativas a determinados plazos procesales, debido a la acumulación de asuntos ante la Sala; habiéndose señalado para votación y fallo el día de ayer en el que, efectivamente, se ha deliberado, votado y fallado.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso, originariamente, la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida por la entidad mercantil Agrolara, S.L. a la Agencia Andaluza del Agua el 17 de diciembre de 2010 como consecuencia de los daños producidos por la inundación acaecida el 21 de diciembre de 2009 en la finca de su propiedad ubicada al sitio de 'El Coto de su Excelencia', en el término de Palos de la Frontera (Huelva), debida a las fuertes lluvias caídas y a la falta de sección de un tubo de desagüe de las aguas de un arroyo limítrofe con la finca, situado debajo de una carretera paralela a la vía férrea de la entidad ADIF.

Pero como se dijo, por auto de 17 de octubre de 2016 se tuvo por ampliado el recurso con respecto a la resolución del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de 20 de junio de 2016 que desestimaba expresamente dicha reclamación.

En esa resolución del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de 20 de junio de 2016 se recogen como antecedentes de hecho, entre otros: Que en un informe fechado el 15 de febrero de 2011 por la Dirección Provincial de la Agencia Andaluza del Agua se concluye 'que el único motivo de los daños es la falta de sección de un tubo de desagüe de una obra de fábrica situada transversalmente sobre un camino público y una vía de ferrocarril, pertenecientes al polo químico de Huelva, que en momento puntuales de fuertes lluvias provoca el desbordamiento del arroyo del Coto'; y que en otro informe de 14 de julio de 2011 de la inspección fluvial de la misma Dirección Provincial se añade 'que de la citada obra de paso no consta autorización de la Administración hidráulica en la provincia, que el cultivo de fresas no requiere autorización de plantación en zona de policía y que carece de datos sobre los caudales del arroyo del Coto, de sus cauces vertientes y de los medios circulantes en el periodo de los hechos'.

También se cita entre los antecedentes de hecho de la misma resolución de 20 de junio de 2016 un informe potestativo y no vinculante de 30 de noviembre de 2015 del Servicio de Tribunales y Recursos sobre la procedencia de la estimación parcial de la reclamación 'al existir responsabilidad de esta Administración en cuanto permitió la construcción de una obra defectuosa en un cauce público'.

No obstante, en sus fundamentos de derecho se dice, efectivamente, 'que la falta de sección del tubo de desagüe de una obra de fábrica situada sobre un camino público y una vía de ferrocarril, en el cauce del arroyo del Coto, fue la causa de inundación ocurrida en la finca de la reclamante, unido a las fuertes lluvias', aunque 'no ha quedado acreditado que haya sido el deficiente estado de conservación del arroyo como causa del daño', y que, por tanto, se ha de dilucidar 'si la defectuosa construcción de la obra de paso es título de imputación de la responsabilidad que se le exige a esta Administración', pero como 'dicha obra no fue construida ni proyectada por la Junta de Andalucía ni era de su titularidad', concluye, de conformidad con el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía de 5 de abril de 2016, que 'resulta evidente que el único hecho con indudable trascendencia sobre el resultado dañoso fue la infraestructura defectuosa construida por ADIF'. A tal conclusión se llega porque 'la única implicación de esta Administración deriva del hecho de que la obra, al estar en un cauce público, precisaba la oportuna autorización administrativa (en la fecha de los hechos de la Agencia Andaluza del Agua) por exigencia del artículo 126, apartados 1.b ) y 3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico ', pero, 'en cuanto al nexo causal, no fue la ausencia de tal autorización la causa determinante del daño' sino que 'tiene su origen en la defectuosa construcción de una infraestructura ADIF, obra ajena a esta Consejería, sin que la misma, pues, pueda considerarse una manifestación de un servicio público prestado por aquélla'.

A su vez obra en el expediente propuesta de resolución de la Secretaría General Técnica (folio 166 y ss.) -incorporada al borrador de resolución del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (folios 174 y ss.)- en la que se expresa que la circunstancia de que la obra no fuese construida ni proyectada por la Junta de Andalucía 'no implica necesariamente la exención de su eventual responsabilidad pues la obra al estar en un cauce público precisaba de la oportuna autorización de esta Consejería (en la fecha de los hechos de la Agencia Andaluza del Agua)', la cual 'ostentaba facultades de inspección y vigilancia sobre la misma', invocando el art. 26.b) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico ; añadía que la realización de la obra sin autorización se haya tipificada como infracción administrativa en el art. 116 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y, sin embargo, no se sancionó ni se incoó expediente sancionador contra el constructor de la obra, por lo que 'hubo una dejación de sus funciones de policía de cauces ( artículo 94 del Real Decreto Legislativo 1/2001 citado)', y, 'además, no sólo permitió (por omisión) la construcción sino que, una vez ejecutada la obra, tampoco fue objeto de inspección alguna (al menos no constan datos sobre ello)', de modo que 'resulta evidente, por tanto, que hubo una dejación de funciones y potestades administrativas, de tal forma que si la Administración las hubiese ejercitado podría haber evitado, en parte, los daños alegados; estamos ante un supuesto de culpain vigilando, esto es, un funcionamiento anormal del servicio público de control y vigilancia sobre el dominio público hidráulico determinante de responsabilidad'. Se añade también que esto no significa ignorar el hecho causante del daño consistente en 'que la obra estuviera defectuosamente realizada', y que a la causación del daño contribuyó otro factor determinante, las intensas precipitaciones que, si bien no pueden calificarse de extraordinarias ni ser, consecuentemente, supuesto de fuerza mayor (los registros pluviométricos señalan varios episodios similares o más intensos si cabe en años precedentes), sí permiten atemperar la eventual responsabilidad de la Administración', concretando al fin en un 40% la cuota de su responsabilidad, pudiendo la reclamante exigir al titular de la infraestructura causante del daño la cuota restante de su eventual responsabilidad .

SEGUNDO.- El concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración resulta consagrado en el art. 106.2 de la Constitución Española y desarrollado por la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJyPAC) que, en su art. 139 señala que: '1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas'.

La responsabilidad patrimonial de la Administración, ha sido configurada en nuestro sistema legal y jurisprudencialmente, como de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en principio indemnizada, porque como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo 'de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad'.

No obstante, también ha declarado de forma reiterada el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998 ) que no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva que se generalice más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente. Para que aparezca la responsabilidad es imprescindible la existencia de un nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido. La socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender, por tanto, el concepto de responsabilidad para dar cobertura a cualquier acontecimiento, lo que significa que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad de la infraestructura material para prestarlo no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administración Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

Para que se produzca la responsabilidad patrimonial de la Administración se precisa la concurrencia de los siguientes requisitos:

A) Un hecho imputable a la Administración, por lo que es suficiente con acreditar que se ha producido un daño o lesión como consecuencia de una actividad o prestación cuya titularidad corresponde a un ente público.

B) Un daño antijurídico producido, esto es, un menoscabo patrimonial injustificado, caracterizado por que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo. El perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.

C) Relación de causalidad directa y eficaz entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, pues como señala el mencionado artículo 139, la lesión ha de ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

D) Inexistencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del caso fortuito, supuesto éste último que no enerva la responsabilidad de la Administración y sí impone la obligación de indemnizar. La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, mientras que el caso fortuito se refiere a aquellos sucesos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida. Además, corresponde en todo caso a la Administración, como reiteradamente señala el Tribunal Supremo (entre otras, Sentencia de 6 de febrero de 1996 ), probar la concurrencia de fuerza mayor, en la medida en que de esa prueba depende el que quede exonerada del deber de responder.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, la producción de los daños sufridos por la sociedad recurrente derivan de un funcionamiento anormal de los servicios públicos a la hora de mantener en las adecuadas condiciones un cauce público, concurriendo, por tanto, el preceptivo nexo causal consustancial al instituto de la responsabilidad patrimonial. La Administración demandada, como razona la propuesta de resolución de la Secretaría General Técnica de la que antes se hizo mención, no sólo permitió (por omisión) la construcción de una infraestructura defectuosa sobre un cauce público sino que, una vez ejecutada la obra, incumplió sus funciones de policía de cauces, a que se refiere el art. 94 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , pues tampoco la defectuosa infraestructura fue objeto de la inspección debida. En dicha propuesta también se indicaba que la construcción de la infraestructura sin la debida autorización era una infracción tipificada en el art. 116.3.d) del mismo texto legal : 'La ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso', la cual lleva aparejada, según dispone el art. 118, además de la sanción que le sea impuesta al infractor, la obligación de éste de 'reponer las cosas a su estado anterior'.

Por tanto, aunque la intervención de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), como constructora de esa defectuosa infraestructura, incidió en la relación causa-efecto, ello no permite considerar que la relación jurídica procesal esté incorrectamente constituida por la recurrente al no demandar a ADIF, que fue la constructora de la infraestructura determinante del daño, pues el litisconsorcio pasivo necesario es una figura exótica en nuestro ordenamiento procesal específico. Por tanto, no por tal motivo se excluye la responsabilidad de la Administración demandada que, como ella misma admite, no actuó sobre una obra realizada defectuosamente en un cauce público, permitiendo por omisión de sus funciones de policía de cauces el mantenimiento de una obra defectuosa y susceptible de causar daños por inundación. Hay que agregar que tal omisión es particularmente grave pues se ha extendido durante muchos años, ya que la respuesta que dio ADIF en oficio de 22 de junio de 2016 a la petición consistente en que aclarara el momento de ejecución de la obra, solicitada por la Administración demandada cuando la propuso como medio de prueba, fue el de que las obras se presupuestaron en 1989 y 'se ejecutarían a lo largo del año 1990'.

Por otro lado, la realidad de un tercero corresponsable del daño, pero que no ha sido demandado, no permite tampoco reducir la responsabilidad de la Administración demandada. Aunque la propuesta de resolución de la Secretaría General Técnica establece la cuota de responsabilidad de la una y del otro, en realidad no existe posibilidad de diferenciar la de cada uno de los cointervinientes (en esa misma propuesta se concreta en un 40% la cuota de responsabilidad de la Administración demandada pero sin dar ninguna explicación para tal determinación), por lo que se habría de afirmar la responsabilidad solidaria de ambos, o dicho de otro modo, la Administración demandada tendría la obligación de responder por el todo, sin perjuicio de la repetición que le incumbiese, de acuerdo con la doctrina de los artículos 1144 y 1145 del Código Civil .

Tampoco puede ser apreciada la fuerza mayor alegada por la Administración al contestar la demanda. Ya se anticipó que en la propuesta de resolución de la Secretaría General Técnica obrante a los folios 166 y ss. del expediente se recogía que las intensas precipitaciones no pueden calificarse de extraordinarias ni constituir, por tanto, supuesto de fuerza mayor, pues 'los registros pluviométricos señalan varios episodios similares o más intensos si cabe en años precedentes', y consta que la causa eficiente de la inundación, como la propia Administración reconoce, fue la defectuosa configuración de la infraestructura realizada en cauce público. Según informe técnico de 15 de febrero de 2011 elaborado en la misma Agencia Andaluza del Agua, 'existe una diferencia importante entre la sección del cauce y la sección del tubo de desagüe existente, perteneciente a la obra de fábrica del camino y de la vía férrea', y 'la reducción de sección de desagüe es el motivo que provoca que en momentos puntuales de fuertes lluvias se produzcan inundaciones por desbordamiento del arroyo, produciendo daños como los producidos estos dos últimos años'.

Sobre la cuantía de la indemnización reclamada por la recurrente, aporta esta un informe pericial emitido por don Julián , Ingeniero Técnico Agrícola, según el cual la superficie total de la finca que resultó afectada es de 3,88 hectáreas esto es, unas 240.000 plantas, ascendiendo las pérdidas reales a 115.202,88 euros, sin valorar las pérdidas ocasionadas por la limpieza y acondicionamiento de la plantación. Al contestar la demanda de alega que las fresas estaban plantadas en zona de policía, especialmente sensible a las inundaciones, por lo que debió prever la interesada esta contingencia asegurando la cosecha, sin que la Administración haya de soportar la consecuencia de no tener contratado seguro. Pero este informe pericial de don Julián ha sido ratificado por su emisor en comparecencia judicial, en la que aclaró a preguntas de la Letrada de la Administración demandada que la inundación no se debió a hallarse parte de la plantación en zona de policía judicial, pues existe un talud protector que actúa como presa, sino, como relata en su informe, por la acumulación de agua causada por la falta de sección del tubo por donde desagua el arroyo cuando se producen fuertes lluvias. Por otro lado, aunque en la propuesta de resolución de la Secretaría General Técnica antes referida, se reduce la cuantía de los daños de 115.202,88 euros a 30.956,06 euros, mediante diversos cálculos y razonamientos, sobre ninguno de los motivos que justificarían tal reducción se hizo cuestión por la representación de la Administración demandada en esa comparecencia judicial, por lo que ha de estarse al informe pericial de don Julián .

Por lo expuesto, procede la íntegra estimación de la demanda.

TERCERO.- En cuanto a las costas del proceso, y por aplicación del artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , procede su imposición a la Administración demandada, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3 del mismo precepto señala que la cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá incluirse en la tasación de costas alcanza la suma de 2.000 euros (dos mil euros).

Vistos los artículos citados, los concordantes y demás pertinentes de general aplicación.

Fallo

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil Agrolara, S.L. contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 17 de diciembre de 2010, debemos anular y anulamos la resolución del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio que desestima dicha reclamación, referida en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, por entenderla no ajustada a derecho, condenando a la Administración demandada a abonar a la recurrente la suma de 115.202,88 euros en concepto de indemnización, más los intereses desde la fecha de interposición del recurso, con imposición de costas en los términos y con el límite expresados en el fundamento jurídico último.

Notifíquese la presente sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma se puede interponer recurso de casación en los términos y con los requisitos para su admisión previstos en los arts. 86 y siguientes de la L.J ., el cual habrá de prepararse en el plazo de treinta días a contar desde la notificación de esta resolución, previo el depósito que corresponda.

Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia para su cumplimiento, devuélvase el expediente administrativo al lugar de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará en legal forma a las partes, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.