Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 408/2016, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 176/2014 de 17 de Noviembre de 2016

Encabezamiento

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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA

Plaza de San Agustín 6

Las Palmas de Gran Canaria

Teléfono: 928 32 50 09

Fax.: 928 32 50 39

Email: s2contadm.lpa@justiciaencanarias.org

Procedimiento: Procedimiento ordinario

Nº Procedimiento: 0000176/2014

NIG: 3501633320140000531

Materia: Urbanismos y Ordenación del Territorio

Resolución:Sentencia 000408/2016

Intervención: Interviniente: Procurador:

Demandante Pablo Jesús OCTAVIO ESTEVA NAVARRO

Demandado CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES

SENTENCIA

Presidente

D. CÉSAR JOSÉ GARCÍA OTERO

Magistrados

Dª. EMMA GALCERÁN SOLSONA

D. FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO (Ponente)

En Las Palmas de Gran Canaria, a 17 de noviembre de 2016.

Visto por esta Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda con sede en Las Palmas, integrada por los Sres. Magistrados, anotados al margen, el recurso Contencioso-Administrativo número 0000176/2014, interpuesto por D. Pablo Jesús , representado por el Procurador de los Tribunales D. OCTAVIO ESTEVA NAVARRO y dirigido por el Abogado D. IGNACIO PEDRO CACERES CANTERO, contra la CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES, habiendo comparecido, en su representación y defensa el Letrado del SERV. JURÍDICO CAC LP, versando sobre Urbanismo y Ordenación del Territorio. Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO, se ha dictado, la presente sentencia con base en los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Es objeto de recurso el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, adoptado en sesión celebrada el 30 de junio de 2014, por el que se aprueba el Plan General de Ordenación Supletorio de la Villa de Teror, que también se recurre.

SEGUNDO.- La representación de la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho acto, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad del acto administrativo impugnado.

TERCERO.- La Administración demandada contestó a la demanda, oponiéndose a ella e interesando una sentencia desestimatoria del recurso interpuesto.

CUARTO.- Se recibió el proceso a prueba, practicándose la admitida y formulando las partes conclusiones escritas, por lo que concluso el procedimiento, se señaló día para votación y fallo del presente recurso.

Se han observado las prescripciones legales que regulan la tramitación del recurso, cuya cuantía se fijó como indeterminada.

Es ponente el Ilmo. Sr. Don FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La correcta resolución del recurso debe partir del examen de la pretensión que se ejercita en el mismo y que, de acuerdo con el Suplico de la demanda, es la siguiente:

'1. Declarar la NO conformidad a derecho y la nulidad radical -artículo 62.2 de la LRJAPAC- del acto administrativo que se recurre (el Acuerdo de la COTMAC adoptado en sesión celebrada el 30 de junio de 2014), y de la norma de carácter general que se recurre (el Plan General de Ordenación Supletorio de la Villa de Teror); ello en base a los motivos y argumentos del apartado numeral UNO de las Cuestiones de Fondo de los Fundamentos de Derecho.

2. Subsidiariamente, se declare la NO conformidad a derecho y la nulidad radical artículo 62.2 de la LRJAPAC- de la omisión o falta de ordenación de la parcela de nuestro mandante donde se encuentra la gasolinera, debiendo hacer pasar a la Administración demandada por mantener, respetar y ordenar los usos implantados desde el año 1969; ello en base a los motivos y argumentos del apartado numeral DOS de las Cuestiones de Fondo de los Fundamentos de Derecho.'

El apartado uno de los fundamentos se intitula; 'El Plan general de ordenación supletorio de la villa de Teror, vulnera la autonomía municipal' y por su parte en el apartado dos se recoge' La vulneración de los principios de igualdad, proporcionalidad, eficacia y racionalidad económica del PGOS/T'.

El examen de ambas cuestiones comienza por definir el 'Plan General municipal supletorio', en la forma que se regula en la Disposición Transitoria tercera de la Ley 19/2003 de 14 de abril en su redacción dada por la Ley 6/2009 aplicable por razones temporales al Plan examinado:

'Transcurridos los plazos máximos de adaptación a las Directrices de Ordenación General de los Planes Generales de Ordenación sin que ésta se hubiera efectuado, o cuando se hubiera producido la caducidad del plazo establecido para proceder a la redacción de la citada adaptación y, en su caso, de la prórroga otorgada al efecto, la consejería competente en materia de ordenación territorial, de oficio, o a instancia del ayuntamiento afectado o del cabildo insular respectivo, y tras el informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, y en su caso, previo requerimiento motivado a la Administración local correspondiente, para que en el plazo de un mes inicie la tramitación, y presente un plan en el que se contemplen las previsiones y compromisos para su finalización, podrá directamente proceder a la tramitación y aprobación del contenido estructural del Plan General de Ordenación, así como a la ordenación pormenorizada que resulte necesaria para implantar los sistemas generales, las dotaciones y servicios públicos, la implantación y ejecución de las viviendas de protección pública, la creación y ordenación de suelo industrial, la mejora de la calidad alojativa turística o la implantación de sus equipamientos complementarios. Igualmente se procederá a esta tramitación en el supuesto de incumplimiento de los compromisos en la programación aportada.

Este plan general así aprobado tendrá carácter supletorio hasta la entrada en vigor del nuevo planeamiento general plenamente adaptado, promovido por el ayuntamiento.

En la tramitación por la corporación local del plan general adaptado, no operará de forma automática ni podrá acordarse la suspensión prevista en el art. 28.3 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias , respecto de los ámbitos objeto de regulación por el plan general aprobado con carácter supletorio en el párrafo precedente.'

Veamos las cuestiones suscitadas en la demandada.

SEGUNDO.- En relación con la posible violación de la autonomía local del precepto, sirve de antecedente lo expuesto por el Tribunal Constitucional en ocasión de cuestionarse la posible inconstitucionalidad en relación con los apartados 1, 3 y 4 del art. 15 de la Ley canaria 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo, en la redacción vigente en noviembre de 2012 que crea y regula el Plan de modernización ( PMMI) y que se sintetizan en lo ahora pertinente en la forma siguiente:

'Es igualmente evidente que los planes de modernización que regula el precepto cuestionado conciernen muy directamente a intereses municipales. El urbanismo es un ámbito de interés municipal preferente, tal como reflejan el art. 25.2 LBRL, la legislación canaria ( art. 11 de la Ley 7/2015, de 1 de abril , de los municipios de Canarias) y el propio planeamiento municipal (singularmente, en este caso, el plan general de ordenación de San Bartolomé de Tirajana). De ello se ha hecho eco este Tribunal en múltiples ocasiones: 'no es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los Municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo' [ SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39 ; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4 ; 204/2002, de 31 de octubre, FJ 13 ; 104/2013, de 25 de abril, FJ 6 ; y 154/2015 , FJ 5 a)].

A la vista del precepto cuestionado, resulta claro que el legislador canario no ha desatendido los intereses municipales. El 'documento de planteamiento abreviado' que conlleva proyectos de sustitución, rehabilitación o mejora imprevistos en (o contrarios a) el planeamiento vigente 'será sometido a informe del ayuntamiento en cuyo término municipal se lleve a cabo la actuación y del cabildo insular correspondiente' ( artículo 15.3). A su vez, a través de la remisión al art. 11 del texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000 , el art. 15.1 de la Ley controvertida, prevé que 'en todo caso' el Gobierno canario 'consultará a los ayuntamientos en cuyos términos municipales pretenda llevarse a cabo la actuación', proporcionándoles 'efectivamente': 'la posibilidad de exponer y hacer valer de manera suficiente y motivada las exigencias que, en orden al contenido de la actuación en curso de aprobación, resulten de los intereses públicos cuya gestión les esté encomendada', brindando así 'la ocasión de alcanzar un acuerdo sobre el contenido del mismo'. Si las 'discrepancias manifestadas' no se superasen de este modo, la Administración autonómica habrá de emitir una 'resolución justificativa de los motivos que han impedido alcanzar, a su juicio, una definición acordada del interés público'.

Al atribuir al Gobierno canario la competencia para aprobar los planes de modernización, el precepto cuestionado se ha apoyado en la efectiva concurrencia de intereses supralocales sin descuidar los municipales. La cuestión queda de este modo ceñida a determinar si hay suficiente correlación entre la intensidad de los intereses municipales y la de la intervención local legalmente prevista. Esta ha de canalizarse no sólo en informes, sino también en la efectiva apertura de un diálogo que, si no concluye en un acuerdo de todas las Administraciones implicadas, obligue a la Comunidad Autónoma a explicar cumplidamente por qué ha sido imposible esta definición consensuada del interés público.

En el presente asunto, el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana ha promovido la iniciativa de elaboración y tramitación del plan mediante la suscripción de un convenio con una entidad pública dependiente del Gobierno canario. A la vista de la parte expositiva del indicado convenio, de la memoria del plan y de las alegaciones del ayuntamiento en el proceso a quo, cabe afirmar que este ha participado activamente en la elaboración del instrumento y que el Gobierno canario ha tomado su criterio en consideración. Esta observación es relevante en cuanto expresión de que el art. 15 de la Ley 6/2009 facilita una efectiva ponderación de los intereses municipales involucrados. La determinación concreta de si el plan de modernización aprobado por el Decreto 90/2012 ha asignado el peso que corresponde a aquellos intereses desborda el enjuiciamiento que incumbe a este Tribunal.

Lo que le concierne es nada más que la valoración de si el precepto cuestionado vulnera en abstracto la garantía constitucional de la autonomía municipal; sin perjuicio de que, cuando de planeamiento urbanístico se trata, los arts. 137 y 140 CE obligan directamente a las Administraciones autonómicas actuantes a realizar una ponderación suficiente de los intereses municipales. Su ausencia puede viciar los planes, pero no la norma legal que habilitó su tramitación. Así lo ha declarado este Tribunal: 'Es evidente que la relevancia de esa participación dependerá en la práctica de que en el procedimiento de aprobación de la modificación del planeamiento el órgano competente para la aprobación definitiva atribuya, en el juicio de ponderación en que esencialmente consiste la decisión sobre el planeamiento, a los intereses hechos valer en el trámite de audiencia por las entidades locales, el peso y la importancia que han de corresponder a dichos intereses. Pero el control judicial de esa efectividad y relevancia de la intervención de las entidades locales no puede realizarse, como es lógico, en este juicio abstracto de constitucionalidad de la norma cuestionada, sino por la vía de la concreta impugnación ante los órganos judiciales competentes de la decisión sobre el planeamiento urbanístico que se adopte' ( STC 51/2004, de 13 de abril , FJ 10).

La STC 154/2015 , FJ 6 e) ha reafirmado esta doctrina al enjuiciar un precepto que centraliza también determinadas facultades de planificación. Permite a la Consejería competente establecerse como Administración actuante para la formulación, tramitación y aprobación de instrumentos de planeamiento en las delimitaciones de reserva de terrenos para el patrimonio autonómico de suelo): 'el precepto impugnado no es contrario a la garantía constitucional de la autonomía municipal ( arts. 137 y 140 CE ), sin perjuicio de que la jurisdicción contencioso-administrativa podrá controlar las eventuales extralimitaciones en que incurra la Administración autonómica al ejercer las competencias urbanísticas atribuidas y, en particular, la concurrencia de intereses supralocales legitimantes, la efectiva apertura de canales de participación local durante todas las fases del planeamiento así como la asignación a la intervención local del peso correspondiente a los intereses municipales afectados'.

Consecuentemente, corresponde apreciar que el art. 15 de la Ley 6/2009 es conforme a la garantía constitucional de la autonomía local, habida cuenta de que prevé una serie de mecanismos que permiten en abstracto que la Administración autonómica confeccione los planes de modernización, asignando a los intereses municipales un peso tendencialmente correspondiente a su relevancia. La potestad de planeamiento es 'fuertemente discrecional' y 'encierra una infinidad de decisiones que atañen al municipio exclusiva o prevalentemente' [ STC 154/2015 , FJ 6 c)]. Ello no impide que la justicia ordinaria pueda resolver que los concretos planes de modernización aprobados a su amparo no se ajustan a la indicada garantía constitucional, si no hubieran tenido suficientemente en cuenta las valoraciones de oportunidad en cuestiones de relevancia prevalente o exclusivamente municipal manifestadas por los Ayuntamientos concernidos.'

Pues bien consecuentemente con tal doctrina hay que destacar como hitos más significativos en la tramitación del PGOS examinado los siguientes;

- El 25 de enero de 2011, se firma Convenio entre el Pleno del Ayuntamiento de la Villa de Teror y la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias, para la formulación del Plan supletorio contemplado en la Disposición Transitoria Tercera, apartado 6, de la Ley 19/2003, de 14 de abril , por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias.

- Por medio de oficio del Director General de Urbanismo, de 10 de agosto de 2010, se formula consulta sobre el documento de Avance e Informe de Sostenibilidad Ambiental.

- Mediante anuncios insertados en el BOP el día 17 de octubre de 2012, en el BOC el día 19 de octubre de 2012, se sometió a información pública por plazo de un mes y se somete el mismo a consulta de las distintas Administraciones públicas.

- El día 4 de noviembre de 2013 se firma entre la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial y el Ayuntamiento de Teror, la adenda al Convenio suscrito el 25 de enero de 2011, por el que la Consejería asume la obligación de integrar la totalidad de las determinaciones que se consideren oportunas para completar el Plan General.

La profusa intervención del Pleno del Ayuntamiento y la ausencia de críticas concretas al contenido del Plan, -- al margen de las suscitadas en relación con la parcela propiedad del demandante--, hace que no podemos enjuiciar 'si se ha tenido suficientemente en cuenta las valoraciones de oportunidad en cuestiones de relevancia prevalente o exclusivamente municipal manifestadas por los Ayuntamientos concernidos'. El Ayuntamiento de Teror no ha realizado valoraciones de oportunidad distintas de las contenidas en el Plan,ni tampoco consta que haya expuesto criterios contrarios a su contenido, ni la demanda o contestaciones se refieren a ello y por tanto, -- supuesta la constitucionalidad de la Ley --, no podemos revisar si se ha respetado la autonomía municipal en el ámbito de sus intereses.

Este motivo ha de ser desestimado.

TERCERO.- Como hemos visto la segunda pretensión de la demanda se refiere a la nulidad del Plan por 'la omisión o falta de ordenación de la parcela de nuestro mandante donde se encuentra la gasolinera, debiendo hacer pasar a la Administración demandada por mantener, respetar y ordenar los usos implantados desde el año 1969;'

Esta pretensión debe asimismo ser rechazada por cuanto, como indica el precepto que hemos trascrito de la Ley, el objeto de este tipo de planes supletorios se limita a la 'ordenación pormenorizada que resulte necesaria para implantar los sistemas generales, las dotaciones y servicios públicos, la implantación y ejecución de las viviendas de protección pública, la creación y ordenación de suelo industrial, la mejora de la calidad alojativa turística o la implantación de sus equipamientos complementarios' y el uso de gasolinera a que se dedica la parcela no está comprendido en ninguno de los definidos en el texto legal. Por tal sencilla razón, la ordenación pormenorizada de la parcela - también el de la otra gasolinera a que se refiere la demanda--, permanece inalterable y es el previsto en el Planeamiento anterior, Normas subsidiarias de planeamiento del año 1993. Es decir no existe modificación alguna del régimen anterior por lo que difícilmente puede hablarse de vulneración de los ' principios de igualdad, proporcionalidad, eficacia y racionalidad económica', en una ordenación inexistente en el Plan examinado, que insistimos no implanta nuevos usos del suelo en ninguna de las dos gasolineras existentes con anterioridad, según se afirma en los informes acompañados, que no han sido desvirtuados.

El motivo debe ser desestimado.

CUARTO.- En cuanto a las costas, tras la modificación operada por la Ley 37/2.011 el Artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Ello determina la imposición legal de las costas causadas a la parte demandante, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta las circunstancias que caracterizan este recurso, señala en 1.000 euros la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida.

Por ello, vistos los artículos citados y demás de general aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución decidimos

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Pablo Jesús frente al acto antes identificados, con imposición de costas.

Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-

Llévese el original al libro de sentencias.

Notifíquese esta sentencia a las partes haciéndoles saber que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y ss de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , la presente sentencia podrá ser recurrida en casación, bien ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, bien ante la Sección Especial de la Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Superior de Justicia siempre que el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

En uno y otro caso siempre que la parte considere que el asunto presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en cuyo caso el recurso se preparará por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la Sentencia, debiendo el escrito de preparación cumplir, en cuanto a su contenido, los requisitos del artículo 89.2 de la LJCA , cuyo incumplimiento determinará que no se tenga por preparado, con traslado, caso de entenderse bien preparado, al Tribunal de casación a quien corresponderá apreciar si, efectivamente, el asunto presenta interés casacional objetivo.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la Sentencia anterior en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente don FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO en audiencia pública de lo que yo, el Secretario de la Sala, certifico.