Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 424/2017, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1364/2016 de 26 de Mayo de 2017

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

C/ General Castaños, 1 , Planta 2 - 28004

33009730

NIG:28.079.00.3-2016/0019796

Procedimiento Ordinario 1364/2016

Demandante:D./Dña. Isidoro y otros 4

PROCURADOR D./Dña. MONICA OCA DE ZAYAS

D./Dña. Rodolfo

PROCURADOR D./Dña. MONICA OCA DE ZAYAS

Demandado:AYUNTAMIENTO DE FUENTIDUENA DE TAJO

PROCURADOR D./Dña. MARIA INES PEREZ CANALES

SENTENCIA NUMERO 424/2017

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

-----

Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Pedro Quintana Carretero

Magistrados:

D. Francisco Javier Canabal Conejos

D. José Arturo Fernández García

D. Fausto Garrido González

Dª María Dolores Galindo Gil

Dª María del Pilar García Ruiz

-----------------

En la Villa de Madrid, a veintiseis de mayo de dos mil diecisiete.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso conten¬cioso-administrativo número 1364/2016, interpuesto por don Isidoro , doña Gloria , doña Salome y doña Brigida y doña Macarena y don Rodolfo , representados por la Procuradora de los Tribunales doña Mónica Oca de Zayas y asistidos por el Letrado don Manuel Fernández Clemente, contra el Acuerdo de 23 de febrero de 2007 del Pleno del Ayuntamiento de Fuentidueña del Tajo. Habiendo sido parte el Ayuntamiento de Fuentidueña del Tajo, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Inés Pérez Canales.

Antecedentes

PRIMERO.-Por don Isidoro , doña Gloria , doña Salome y doña Brigida y doña Macarena y don Rodolfo se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 5 de octubre de 2.016 contra el Acuerdo antes mencionado, acordándose su admisión, y formalizados los trámites legales preceptivos fueron emplazados para que dedujeran demanda, lo que llevaron a efecto mediante escrito en el que tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideraron pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente nulidad del Acuerdo recurrido y reclamando que se anulen, revoquen, y dejen sin efecto todos los actos administrativos que derivan del anterior, Proyecto de Urbanización, Convenio Urbanístico, licencias de obra, licencias de primera ocupación, altas en los contratos de electricidad, telefonía, agua, etc.., como consecuencia de la nulidad del Estudio de Detalle referido; y, que se declare por la Sala que el Ayuntamiento de Fuentidueña de Tajo tiene la obligación de restablecer la legalidad urbanística perturbada tanto en el ámbito jurídico como en el físico.

SEGUNDO.-La representación procesal del Ayuntamiento de Fuentidueña del Tajo contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.

TERCERO.-Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba se practicó la admitida por la Sala con el resultado obrante en autos y, tras el trámite de conclusiones, con fecha 10 de mayo de 2017 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.

Siendo Ponente el Magistrado Iltmo. Sr. D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Fundamentos

PRIMERO.-A través del presente recurso jurisdiccional don Isidoro , doña Gloria , doña Salome y doña Brigida y doña Macarena y don Rodolfo impugnan el Acuerdo de 23 de febrero de 2007 del Pleno del Ayuntamiento de Fuentidueña del Tajo por el que se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle de la UE-8 situada entre las calles DIRECCION000 , CAMINO000 y CALLE000 del término municipal de Fuentidueña del Tajo.

El promotor de dicho Estudio de Detalle, emplazado y no comparecido, es la mercantil Construcciones Sanz Fructuoso SL y las obras que se amparan en el mismo consisten en la urbanización de un solar para permitir el establecimiento de 26 parcelas de más de 200 m2 incluyendo preparado de firmes y aceras, red de abastecimiento, alcantarillado, iluminación y distribución de energía eléctrica.

SEGUNDO.-Los recurrentes impugnan el citado Estudio de Detalle en base a los motivos que de manera sintética se pasan a exponer:

a.- Aprobación del Estudio de Detalle sin contar el Sector con la ordenación pormenorizada para su desarrollo y ejecución ya que no se había tramitado el correspondiente Plan Parcial o, en su caso, una Modificación Puntual de las NNSS.

b.- El Estudio de Detalle excede del contenido de estas disposiciones infringiendo el principio de jerarquía.

c.- Infracción de las NNSS al no reservarse suelo para la realización de un polideportivo, no haberse tramitado por el sistema de compensación, no respetarse la delimitación de la Unidad, reducirse sin motivación el suelo destinado a dotaciones públicas.

d.- Infracción del artículo 36 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM) al reducir las dotaciones para equipamientos públicos, especialmente los relativos a zonas verdes y espacios públicos y equipamiento deportivo y se modifican los viales fijados en las NNSS.

e.- Incumplimiento del artículo 106 de la LSCM dado que la ficha en las NNSS establecen como sistema de actuación el de compensación que no ha sido tramitado.

f.- Inclusión indebida de suelo clasificado como no urbanizable de especial protección por su interés agrícola lo que determina una incorrecta delimitación de la Unidad y la infracción del artículo 51 de la LSCM.

g.- Infracción del artículo 53 de la LSCM al incluir parcelación en el Estudio de Detalle.

TERCERO.-El Ayuntamiento demandado opone a la demanda, en primer lugar, la inadmisión del recurso por infracción del artículo 116.1 de la Ley 30/1992 al haberse interpuesto recurso de reposición ante órgano incompetente para su resolución. Añade la caducidad del recurso al no haberse interpuesto ante la Sala dentro del plazo de 30 días que determinaba el Auto de 6 de noviembre de 2016 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Madrid .

En cuanto al fondo, opone que la ficha de desarrollo de la Unidad señala como únicos instrumentos el Estudio de Detalle y el proyecto de urbanización sin que exija la elaboración de un Plan Parcial y a la que se aplicará la Ordenanza Zona 03, Grado 2º, Residencia Unifamiliar y conforme al acuerdo de 7 de octubre de 2004 suscrito con los propietarios mayoritarios éstos son los que deben presentar la iniciativa y la tramitación de la compensación económica conforme al artículo 89.1 de la LSCM.

Opone que los recurrentes nunca realizaron alegaciones en el trámite de información pública y niega que exista una incorrecta delimitación de la Unidad dado que la misma es conforme con las NNSS.

Entiende de aplicación los artículos 89.1 y 104 y ss de la LSCM ya que son los propietarios mayoritarios los que deciden adaptar las obras realizadas y regularizarlas a través de dos Estudios de Detalle: el primero se tramita con la finalidad de conocer que cargas, cesiones de aprovechamiento, cesiones de redes públicas, costes de urbanización y que beneficios tendrá el desarrollo de la actuación; el segundo para ajustar la ordenación interior de la unidad. Indica que ambos están pendientes de que se inicie la tramitación de la compensación establecida en la ficha conforme a los artículos 104 y ss de la LSCM para culminar la actuación del ámbito con la definitiva distribución entre todos los propietarios a la que deberán adherirse el 100% de la propiedad momento en el que será obligatoria la notificación a todos los afectados.

CUARTO.-En relación a las causas de inadmisibilidad propugnadas por el Ayuntamiento debemos realizar dos consideraciones:

a.- La sentencia de 30 de septiembre de 2009 del Tribunal Supremo señala que 'en supuestos idénticos, en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2007 -RC 4508/2005 - y 19 de marzo de 2008 -RC 3187/2006 -. Dijimos entonces, y repetimos ahora, que el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , en el que se dispone que ' contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ', es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado. El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18ª de la Constitución Española , sino también de lo establecido en su artículo 149-1- 8ª, que atribuye competencia al Estado para fijar 'las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas', aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v .g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia ( artículo 111 de la Ley 30/1992 ). Ni lo dispuesto en el artículo 233 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 , ni lo establecido en el 306.2 del de 1992 pueden prevalecer frente a una norma posterior como es el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 . Los preceptos de la legislación urbanística catalana en los que regula el procedimiento de aprobación de los planes deben ser interpretados concordadamente con el citado artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otra caso sobre la norma autonómica. ( Artículo 149.3 de la C.E .). Esa interpretación armonizadora es la siguiente: El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba). Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T.R. 1/90, de 12 de Julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de Marzo , es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 prohíbe la alzada'.

Recientemente, en fecha 17 de junio de 2011, se ha dictado sentencia por el Tribunal Supremo en el recurso de casación 3400/2006 , en la que se indica que 'no está de más añadir respecto de lo razonado por la sentencia recurrida sobre la causa de inadmisibilidad aplicada al haberse seguido una vía administrativa previa inexistente --como revela el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 --, que venimos declarando, Sentencia de 28 de mayo de 2010 (recurso de casación nº 3600/2006 ), que 'el literal del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 establece, en el párrafo primero, que 'contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa'. No obstante, la contundencia de su dicción, debemos añadir que dicha previsión va seguida de un segundo párrafo del mismo artículo 107.3, referido a los recursos contra un acto administrativo que funden su nulidad en la ilegalidad de la disposición general que le presta cobertura normativa.

Viene a cuento este añadido o complemento del párrafo segundo, porque en el mentado artículo 107.3 distingue, a propósito del régimen jurídico de la impugnación administrativa de las disposiciones generales, entre la impugnación directa e indirecta de una norma reglamentaria en vía administrativa. Así, se deniega la impugnación directa, mediante la interposición del correspondiente recurso administrativo, contra las disposiciones de carácter general. Mientras que se permite la impugnación indirecta, obviamente también en vía administrativa, de una disposición general, es decir, cuando se impugna su aplicación en un acto administrativo. Este es el panorama general en el que se integra esta norma del artículo 107.3, incluida en los recursos administrativos del Capítulo II del Titulo VII , relativo a la revisión de los actos en vía administrativa, de la Ley 30/1992 . (...)

En definitiva, las disposiciones generales no pueden ser objeto de impugnación directa en vía administrativa, ha de acudirse derechamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. A diferencia, a título meramente ilustrativo, de la doble impugnación directa e indirecta reconocida en nuestro orden jurisdiccional, ex artículo 26.1 de la LJCA '.

Esta sentencia fue dictada con ocasión de un recurso de casación interpuesto contra sentencia de esta Sección, de 5 de marzo de 2007 , en la que se declaraba la extemporaneidad del recurso interpuesto contra un Estudio de detalle al haberse interpuesto indebidamente un recurso de reposición.

No obstante lo anterior el Tribunal Supremo ha admitido la impugnación de una disposición general después que la Administración informara erróneamente de los recursos, así en sentencia de 14 de enero de 2010 (casación 6578/2005 ) concluyó, tras seguir al doctrina citada, que 'la interposición del recurso de reposición fue un error de la Sra. Debora inducido por la propia Administración, la cual, en el anuncio publicado en el Boletín Oficial de Canarias núm. 70, del miércoles 6 de junio de 1990, (página 1868) ofreció a los interesados el recurso de reposición. De ese error no puede seguírsele a la Sra. Debora ninguna consecuencia desfavorable, y por ello podrá impugnar directamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa la aprobación definitiva de las NNSS de Santa Brígida de fecha 29 de febrero de 1990 en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de la notificación de esta sentencia del Tribunal Supremo, impugnación que, formulada en ese plazo, no será extemporánea'.

Por otro lado, no faltan sentencias que anulan resoluciones estimatorias de recursos de reposición frente a disposiciones generales por la imposibilidad de interponer dicho recurso frente a las mismas sobre la base del artículo 107.3, así la de 11 de diciembre de 2009 (casación 5100/2005) que señaló, a modo de conclusión, que 'la consecuencia natural de la estimación del recurso en sede jurisdiccional hubiera sido simplemente la nulidad de la estimación de un recurso administrativo inexistente, ante la prohibición expresa del mismo en nuestro ordenamiento jurídico. Esto es, debió acordarse la nulidad de la resolución recurrida estimatoria del indebido e improcedente recurso de reposición'.

Con todo, lo que resulta evidente, a la vista de dicha doctrina, es que la interposición de un recurso de reposición contra la aprobación definitiva del Estudio de Detalle ante un órgano incompetente no produce efecto alguno habida cuenta su innecesariedad.

b.- La segunda causa, igualmente, debe desestimarse pues existe una reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (entre otras Sentencias de 12 de diciembre de 2005, recurso de amparo núm. 4546/2003 y de 28 de febrero de 2005, recurso de amparo núm. 820/2003 ) que entiende que en los supuestos del art 7.3 de la LJCA cuando un órgano de la jurisdicción contencioso administrativa se declara incompetente para conocer de un recurso, entendiendo que la competencia corresponde a otro órgano de la misma jurisdicción, debe de remitirle las actuaciones para que siga el curso del proceso, siendo así que el precepto no admite otra interpretación que la de entender que el proceso ya se ha iniciado, aunque ante un órgano incompetente por lo que una vez remitidas las actuaciones ante el competente, no se inicia de nuevo el proceso con el consiguiente cómputo del plazo de interposición como si lo hasta entonces sucedido no hubiera tenido lugar, sino que las actuaciones procesales tienen, en cuanto sea posible, validez.

En concreto la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 172/2002 (Sala Primera), de 30 septiembre, Recurso de Amparo núm. 831/2001 , en un supuesto en que, tras declararse incompetente un juzgado central de lo contencioso administrativo y emplazar a las partes para que comparecieran en el plazo de treinta días ante un juzgado provincial de lo contencioso administrativo que era el órgano que consideraba competente para el conocimiento del recurso y dictar éste último Auto declarando terminado el procedimiento por caducidad del trámite de personación, al haber dejado la parte recurrente transcurrir el término del emplazamiento, estimó el recurso de amparo declarando 'Los Autos sometidos a nuestra revisión justifican el cierre del proceso contencioso-administrativo en una anterior pérdida de competencia del propio Juzgado, momento desde el que resulta para la recurrente la carga procesal de un nuevo acto formal de personación, a cumplir en el plazo de treinta días, plazo improrrogable según el art. 128.1 LJCA , ante el órgano judicial que se designa como competente. Pero, como advierte el Ministerio Fiscal, la resolución no contiene cita de norma legal que imponga la nueva personación. Desde luego, la referida carga procesal y el efecto negativo de caducidad no encuentran base en la literalidad del art. 59.4 en relación con el art. 7.3 LJCA -preceptos relativos a las alegaciones previas y la declaración de la falta de competencia objetiva-, ni tampoco en la de ninguna otra disposición de dicha Ley o de su supletoria Ley de Enjuiciamiento Civil. Cabría plantearse si el criterio judicial responde en último término a una interpretación sistemática conjunta de las normas reguladoras de la competencia y de personación de las partes; o bien si el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo tuvo en cuenta analógicamente las previsiones del art. 5.3 o las del art. 35.2 LJCA , preceptos atinentes a las incidencias de determinación del orden jurisdiccional competente y a las de acumulación de recursos, respectivamente. Sea como fuere, el dato de hecho incontestable es que a la recurrente se le exigió una nueva comparecencia, razonando el fundamento de derecho único del Auto de 13 de septiembre de 2000: «Desde la fecha del emplazamiento hasta el término de treinta días concedido al efecto, ha transcurrido con creces lo que, con fundamento en la improrrogabilidad establecida en el art. 128 de la Ley Jurisdiccional , implica caducidad del derecho, pérdida del trámite, procediendo acordar la terminación y archivo de los autos sin más trámite».

Pues bien, desde la perspectiva que nos es propia, hemos de concluir que la reproducida interpretación judicial, aplicando literalmente los plazos de personación y el principio de improrrogabilidad, resultó lesiva del contenido del art. 24.1 CE , toda vez que incurre en una aplicación de la normativa rigorista, excesivamente formalista, y con un resultado desproporcionado, atendiendo a los fines que se tratan de preservar y los intereses que se sacrifican (por todas, STC 158/2000, de 12 de junio [RTC 2000158], F. 5)'.

QUINTO.-En cuanto al fondo del asunto conviene realizar una serie de consideraciones que afectan directamente a las pretensiones en conflicto, a saber:

a.- Esta Sección, en sus sentencias de 22 de enero de 2009 (recurso 489/2006 ), 11 de mayo de 2012 (recurso 470/2010 ) y 23 de noviembre de 2012 (recurso 1274/2010 ) señaló que 'La Ley 14/2001, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, en el número veinte de su art. 15 , dio nueva redacción a los números 4 y 5 de esta Transitoria, que quedaron con la siguiente redacción:

4. Los proyectos de Planes de Ordenación Urbanística, o de modificación o revisión de los mismos, cuyo procedimiento de aprobación, estando en tramitación, no hubieran alcanzado al tiempo de entrada en vigor de la presente Ley el estado a que se refieren los números anteriores, sólo podrán aprobarse definitivamente una vez adaptados en los términos del número siguiente.

5. No obstante lo dispuesto en los dos primeros números, los Planes Generales de Ordenación Urbana y las Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal en ellos previstos deberán adaptarse a esta Ley en el plazo de dos años a contar desde su entrada en vigor. La adaptación podrá limitarse a la clasificación y, en su caso, calificación del suelo, determinación de los coeficientes de edificabilidad, aprovechamientos urbanísticos unitarios, usos globales y delimitación de áreas homogéneas, ámbitos de actuación o sectores para el desarrollo urbanístico, así como fijación de los requisitos y condiciones de dicho desarrollo. Transcurridos los dos años, el Gobierno de la Comunidad de Madrid, previo requerimiento al Ayuntamiento concediendo un nuevo e improrrogable plazo de dos meses para que adopte acuerdo de formulación del Plan General, podrá sustituir al Ayuntamiento para elaborar, tramitar y aprobarla adaptación, por cuenta de este último».

Suelen ofrecer complejidad los problemas de transitoriedad de las normas y más en materia urbanística, en que existen multitud de situaciones jurídicas pendientes. Por ello, la práctica totalidad de las leyes urbanísticas, sobre todo cuando como consecuencia de una nueva regulación se dispone la adaptación de los planes, como es el caso de la LSM, se preocupan de regular el periodo transitorio.

En el caso que nos ocupa, el punto de arranque lo constituye el número 1 de la Disposición Transitoria Tercera, según el cual todos los Planes de Ordenación Urbanística y los proyectos técnicos para su ejecución material aprobados definitivamente al momento de entrada en vigor de la presente Ley mantendrán su vigencia, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias de la presente Ley. Junto a ello, la Ley establece el periodo de adaptación (de dos años) y la eventual sustitución de la competencia para la adaptación si ésta no es iniciada por el Ayuntamiento. Pues bien, el extravasamiento del periodo de adaptación tiene como consecuencia la posibilidad de sustitución de la competencia, pero no la suspensión de la potestad de modificación puntual de alguna de las determinaciones del plan. La correcta interpretación de la Disposición Transitoria Tercera, en el punto 4 que ordena que los planes o Normas y sus modificaciones o revisiones, que al tiempo de entrada en vigor de la LSM sólo podrán aprobarse definitivamente una vez adaptados en los términos del número siguiente, es que la alteración concreta ha de cumplir las determinaciones de la Nueva Ley, pero no que se congele la potestad de alteración en los casos de modificación puntual cuando el plan o, en este caso, las Normas, no han sido adaptadas'.

Pues bien, la cuestión es que se ha aprobado un Estudio de Detalle sin que se hayan adaptado las Normas Subsidiarias a la nueva Ley y dicha aprobación se ha producido con posterioridad al periodo de dos años de adaptación y ello no nos lleva al planteamiento de los recurrentes sino a la determinación de la normativa aplicable a las determinaciones del planeamiento de ejecución lo que nos llevaría a la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley pero no a la nulidad del Estudio de Detalle por falta de adaptación de las Normas Subsidiarias.

b.- El municipio de Fuentidueña del Tajo cuenta con Normas Subsidiarias de Planeamiento aprobadas definitivamente en el año 1994, que incluyen las parcelas de los recurrentes dentro de la delimitación del suelo urbano. Del examen de dichas normas no resulta la exigencia de redacción de planeamiento de desarrollo, contando con ordenanzas de edificación, pero se contempla una unidad de actuación, tal y como hemos señalado, de remate de la estructura urbana y la urbanización con apertura y urbanización de las calles proyectadas y cesión de suelo para polideportivo.

Ahora bien, a la vista de los propios planos del Estudio de Detalle y de la propia ficha, las parcelas que se localizan en la zona no tienen la condición de solar y la urbanización no está ejecutada. Por ello, en función de la realidad física existente habrá de convenirse que, conforme a la Disposición Transitoria Primera de la LSM, esos suelos han de categorizarse 'ex lege' como suelo urbano no consolidado, aplicándoseles de forma inmediata el correspondiente régimen urbanístico propio de esta clase y categoría, sin necesidad de adaptación del planeamiento.

Pero ocurre también que al entrar en vigor la LSM las obligaciones de los propietarios del suelo no consolidado han sido ampliadas respecto a las que contemplaba la legislación anterior, exigiéndose ahora la contribución a las redes locales a que se refiere el art. 36.6, sin comprender redes generales por tratarse de planeamiento no adaptado, ni de redes supramunicipales, que son exigibles para el urbanizable. Aunque la localización de los espacios destinados a redes locales se trate de una determinación pormenorizada, propia, por ello, del planeamiento de desarrollo (vid arts. 35.3 y 36.3 c) de la LSM), como el planeamiento no ha sido adaptado, su determinación puede realizarse por el procedimiento establecido para la delimitación de las unidades de ejecución (vid. Disposición Transitoria Séptima de la LSM).

Llegados a este punto, aunque en el régimen de la LSM mientras no se apruebe el instrumento de planeamiento que contenga la ordenación pormenorizada o de detalle (normalmente el Plan Parcial), no es posible adentrarse en la ejecución, hemos de entender a la vista de las normas Subsidiarias vigentes que la ordenación pormenorizada estaba comprendida en ellas pues basta, a tales efectos, observar los planos de ordenación, pero es necesario, ahora, la localización de los espacios destinados a redes locales, aunque como su cuantificación viene referida a la Unidad de Ejecución, parece conveniente que esas determinaciones se incorporasen a través de un expediente de delimitación de la Unidad de Ejecución o bien de un Plan Parcial. Solo desde ese momento, los terrenos que componen esa categoría de suelo quedarán vinculados al proceso de ejecución del planeamiento, que debe llevarse a cabo en la forma y mediante alguno de los sistemas regulados en el título III de la Ley [artículos 18.1.c) y 20.2.a)].

Debemos tener en cuenta que dentro del art. 36.6 de la LSM se establece que en todo caso, en cada ámbito de suelo urbano no consolidado o sector y/o unidad de ejecución de suelo urbanizable, se cumplirán las siguientes condiciones mínimas (a continuación relacionan los estándares). Y el art. 43.6 c) establece que el Plan General habrá de justificar, con base en las limitaciones de la realidad urbanística existente en cada área, que se aproxima lo más posible a los estándares establecidos en el número 6 del art. 36 de la Ley y esa justificación solo procedería cuando no se alcance el estándar en el suelo urbano consolidado.

La ficha establecía la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a la red viaria, de 2.700 m2 para equipamiento público y de aprovechamiento lucrativo del 15% para VPO. El Estudio de Detalle recoge una superficie de viales de 3.326 m2, suprime el equipamiento y acompaña convenio urbanístico de sustitución del aprovechamiento lucrativo para VPO por compensación económica sustitutoria suscrito con los propietarios firmantes.

Aún entendiendo que la Unidad de Ejecución ya estaba delimitada en las Normas Subsidiarias, el problema se traduce en que el Estudio de Detalle no es un instrumento idóneo para verificar la pormenorización con sustitución de la red de equipamiento por viario y ello sin perjuicio de no constar el cumplimiento de la reserva destinada a espacios libres públicos y arbolados.

Como señalamos en nuestras Sentencias de 17 de febrero de 2012 (recurso nº 90/2007 ), 14 de enero de 2011 (recurso nº 530/2008 ) y 16 de marzo de 2012 (recurso 1328/2009 ), en la normativa estatal previa a la citada ley autonómica se introdujo la figura de los Estudios de Detalle con la finalidad de resolver los problemas técnicos que planteaba la complejidad del planeamiento urbanístico en las grandes ciudades. Dicha incorporación se hizo atribuyendo a los Estudios de Detalle la misma naturaleza que los planes y como complementarios del planeamiento en cuanto instrumentos que tienen como objeto establecer, adaptar o reajustar alineaciones y rasantes señaladas en los planes generales o parciales, reordenar los volúmenes determinados en estos últimos y completar, en su caso, la red de comunicaciones definida en aquellos con las vías interiores precisas para dar acceso a los edificios que el propio estudio sitúa. Ese carácter complementario que los sitúa en la última fase del planeamiento, y previo al otorgamiento de las licencias, hace que en esa misma normativa se estableciese que los Estudios de Detalle no podían corregir, ni modificar el planeamiento al que se refieren, ni producir aumentos de volúmenes, alturas o índices de ocupación, incrementar densidades o alterar los usos preestablecidos. Dicho carácter complementario de los Estudios de Detalle, que impide que los mismos puedan sustituir a los otros instrumentos de planeamiento, se mantiene en la referida Ley del Suelo de Madrid, si bien ésta exige que los Estudios de Detalle se hagan en manzanas completas.

El Estudio de Detalle podrá crear los nuevos viales que precise la remodelación tipológica o morfológica del volumen ordenado, pero ha tratarse de viales interiores, sin que pueda extenderse a la red viaria destinada a los futuros enlaces en las calles ya existentes. Así se dispone en la STS de 22 de diciembre de 1.998 . Los límites del Estudio de Detalle siguen siendo prácticamente los mismos que en la legislación estatal: no puede alterar la composición de volúmenes y la forma de la edificación en las áreas consolidadas; no puede ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes; no puede reducir ni suprimir viales ni suelo dotacional; no puede transferir edificabilidades entre manzanas; no puede aumentar el aprovechamiento urbanístico de su ámbito, con la salvedad hecha anteriormente de que se puedan crear viales interiores y suelo dotacional público que exija la remodelación de volúmenes. No podrá tener carácter innovativo y, por lo tanto, no podrá regular aquellos aspectos que no hayan sido contemplados por los Planes. Existiendo una mínima regulación de los aspectos en los que incida el Estudio de Detalle, este instrumento urbanístico podrá concretar, adaptar, incluso elegir entre las posibilidades que se contemplen en los Planes.

Volviendo al Estudio de Detalle objeto de impugnación el problema es que el mismo adolece de cualquier consideración en relación con su estricta finalidad y simplemente se ha redactado con la finalidad de viabilizar los posteriores proyectos de parcelación y urbanización. Así, si acudimos a su memoria descriptiva en la misma se indica que sirve de título para la posterior equidistribución y ejecución de la Unidad llegando a concretar gráficamente la parcelación. Por lo tanto, su objeto difiere del legalmente establecido al configurarse, aunque lo sea según la normativa de las NNSS, como un verdadero Plan Parcial sin serlo. De hecho, sirve de cobertura al posterior proyecto de urbanización en el que se concreta la pormenorización que debía figurar en un Plan Parcial.

No está de más recordar que, según el artículo 47.1 de la LSCM, el Plan Parcial desarrolla el Plan General o el Plan de Sectorización para establecer la ordenación pormenorizada de ámbitos y sectores completos, tanto en suelo urbano no consolidado como en suelo urbanizable y que la determinación estructurante del uso global de un ámbito de suelo urbano no consolidado o de un sector en suelo urbanizable (que caracteriza el destino conjunto sobre cada Área homogénea, ámbito y sector), carece en sí misma de efectos operativos directos ya que para alcanzarlos, según resulta del art. 38.4 de la LSM, requiere el desarrollo de los dos grupos de determinaciones de ordenación pormenorizada a que se refiere el art. 38.3 de dicha ley, esto es, la regulación de las condiciones de admisibilidad de cada uno de los distintos usos pormenorizados en la delimitación de suelo correspondiente y el establecimiento para cada ámbito de suelo urbano no consolidado o sector en suelo urbanizable de los coeficientes que fijen las relaciones de ponderación u homogeneización entre todos los usos pormenorizados atendiendo a los objetivos urbanísticos perseguidos lo que no cabe realizar a través de un Estudio de Detalle.

c.- Para introducirse en la fase de ejecución y cumplir los deberes básicos de cesión y urbanización resulta precisa la delimitación de la Unidad de Ejecución para su gestión integrada (art. 79.2 de la LSM). En ese sentido, el art. 79 de la LSM dispone que previamente al inicio de la actividad de ejecución, deberá definirse la modalidad de gestión urbanística, o el preciso conjunto de procedimientos a través de los cuales ha de llevarse a cabo la transformación del suelo.

La modalidad de gestión se encuentra definida en la ficha, sistema de compensación, pero su cumplimiento o incumplimiento resulta ajeno a este litigio dado que solo está comprometido el instrumento de planeamiento.

No obstante ello, la reestructuración de la propiedad o la parcelación son cometidos de los instrumentos de equidistribución. La prohibición de no parcelar en el Estudio de Detalle es un obstáculo formal que no impide realizar una previsión en el nivel anticipado de proyecto que es en realidad lo que constituye el Estudio de Detalle, de modo que si no se realiza dicha previsión, no se puede en ningún caso determinar cómo quedarán los volúmenes ni las alineaciones, pero ello en absoluto supone parcelar, que es un documento jurídico que tendrá efectos en la fase de ejecución, es decir, cuando se determine la equidistribución de cargas y beneficios. Los recurrentes integran indebidamente los tres instrumentos que acoge el Acuerdo impugnado (Estudio de Detalle, proyecto de parcelación y proyecto de urbanización) cuando dos de ellos son de gestión y de obligada formulación en cumplimiento del sistema de ejecución establecido y el primero otorgaría la cobertura formal a dicha ejecución quedando aquellos a expensas de éste que sirve de cobertura pero no por ello realiza tales operaciones de ahí la improcedencia de la alegación aunque con ello no queremos sostener la legalidad del Estudio de Detalle tal y como ya hemos determinado en el punto anterior.

d.- En el resto de los motivos de impugnación se alude a la infracción de las NNSS al no reservarse suelo para la realización de un polideportivo, no haberse tramitado por el sistema de compensación, no respetarse la delimitación de la Unidad, reducirse sin motivación el suelo destinado a dotaciones públicas. A la infracción del artículo 36 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM) al reducir las dotaciones para equipamientos públicos, especialmente los relativos a zonas verdes y espacios públicos y equipamiento deportivo y se modifican los viales fijados en las NNSS; al incumplimiento del artículo 106 de la LSCM dado que la ficha en las NNSS establecen como sistema de actuación el de compensación que no ha sido tramitado; y, a la inclusión indebida de suelo clasificado como no urbanizable de especial protección por su interés agrícola lo que determina una incorrecta delimitación de la Unidad y la infracción del artículo 51 de la LSCM.

Todos estos motivos son consecuencia directa tanto de la falta de adaptación de las NNSS a la Ley del Suelo como por la ausencia de un Plan Parcial que dé cobertura a la ejecución de la ordenación pormenorizada que no existe y ello sin perjuicio de que algunas de las consideraciones formuladas son propias de la fase de ejecución pero sobre las que resulta inútil adentrarse dado el alcance del Estudio de Detalle dado que son, en realidad, los proyectos de reparcelación y de urbanización que le acompañan los que contienen todas esas infracciones a las que se alude en la demanda.

En suma, en base a todas las consideraciones efectuadas resulta de aplicación del artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , que sanciona con nulidad radical o de pleno derecho los vicios o defectos de las disposiciones de carácter general, a diferencia de los actos administrativos que pueden incurrir en nulidad radical o mera anulabilidad de acuerdo con lo establecido en los artículos 62.1 y 63 de la misma Ley , preceptos interpretados por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre otras en sus Sentencias de fechas 21 de septiembre de 2001 (r. c. 924/97 ), 23 de septiembre de 2003 (r. c. 380/99), fundamentos jurídicos noveno a undécimo ) y 28 de abril de 2004 (r. c. 7051/01 ).

Por último, insta el recurrente en el suplico de su demanda que se anulen, revoquen, y dejen sin efecto todos los actos administrativos que derivan del anterior, Proyecto de Urbanización, Convenio Urbanístico, licencias de obra, licencias de primera ocupación, altas en los contratos de electricidad, telefonía, agua, etc.., como consecuencia de la nulidad del Estudio de Detalle referido; y, que se declare por la Sala que el Ayuntamiento de Fuentidueña de Tajo tiene la obligación de restablecer la legalidad urbanística perturbada tanto en el ámbito jurídico como en el físico, pero dicha pretensión no puede ser acogida dentro del estricto campo de impugnación del Estudio de Detalle dado que recae sobre actos de ejecución que o bien no aparecen delimitados en demanda, bien se encuentransub iudiceo bien no consta hayan sido impugnados separadamente y sin consideración alguna sobre su alcance temporal y material a los efectos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción por lo que no puede la Sala entrar a considerar tal pretensión con ocasión del estudio de los efectos de la nulidad del Estudio de Detalle.

SEXTO.-Establece el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el caso de autos aun cuando no se estiman todas las pretensiones deducidas en el suplico procede la condena en costas de la parte demandada que ha visto rechazada sus pretensiones habida cuenta que la sustancial y base de las subsidiarias es aceptada plenamente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'. La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, de los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de mil quinientos euros (1.500 €) por los honorarios de Letrado y Procurador, más el IVA correspondiente a dichas cantidades, y ello en función de la índole del litigio y de la actividad procesal desplegada por las partes.

VISTOS.-los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que ESTIMAMOS parcialmente el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por don Isidoro , doña Gloria , doña Salome y doña Brigida y doña Macarena y don Rodolfo contra el Acuerdo de 23 de febrero de 2007 del Pleno del Ayuntamiento de Fuentidueña del Tajo cuya nulidad declaramos, desestimando el resto de pretensiones deducidas en demanda.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte demandada en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo detreinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial , bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2414- 0000-93-1364-16 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campoconceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92- 0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2414-0000-93-1364-16 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

En su momento, devuélvase el expediente administrativo al departamento de su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.