Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 446/2017, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 187/2017 de 18 de Julio de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO DE APELACIÓN Nº 187/2017
SENTENCIA NUMERO 446/2017
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D. LUIS ANGEL GARRIDO BENGOECHEA
MAGISTRADOS:
Dª. MARIA JOSEFA ARTAZA BILBAO
D. JOSE ANTONIO GONZÁLEZ SAIZ
En la Villa de Bilbao, a dieciocho de julio de dos mil diecisiete.
La Seccion 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País
Vasco, compuesta por los/as Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en
el recurso de apelación, contra la sentencia sde 24 de noviembre de 2016, dictada por el Juzgado de lo
Contencioso Administrativo nº 1 de San Sebastián, en el recurso contencioso-administrativo número 77/2016 ,
sobre expulsión del territorio nacional.
Son parte:
- APELANTE : Armando , representado por la Procuradora Dª. AMALIA ALLICA ZABALBEASCOA y
dirigido por la Letrada Dª. CARMEN TORRES ARETA.
- APELADO : SUBDELEGACION DEL GOBIERNO EN GIPUZKOA-EXTRANJERIA, representado y
dirigido por el ABOGADO DEL ESTADO.
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. LUIS ANGEL GARRIDO BENGOECHEA.

Antecedentes

PRIMERO.- Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por Armando recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia por la que estime el recurso de apealción intepuesto, y en su lugar neva resolucón más proporcionada por la que se imponga al hoy apelante una multa en su cuantía mínima.



SEGUNDO.- El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado al/a las demás partes para que en el plazo común de quince días pudieran formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación, verificada la oposición por la apelada, suplicó la desestimación del recurso de apelación interpuesto confirmando la sentencia recurrida.



TERCERO.- Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 13/6/2017, en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos conclusos para dictar la resolución procedente.

Fundamentos

PRIMERO.- Que por Armando se recurre en apelación la sentencia de 24 de noviembre de 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de San Sebastián , sobre expulsión del territorio nacional.

La apelación se basa en alegar que la documentación aportada por el apelante acredita que carece de antecedentes penales y que tiene una firme voluntad de comenzar en nuestro país un nuevo proyecto de vida que en el suyo se le niega.



SEGUNDO.- Que la sentencia apelada procedió a desestimar el recurso interpuesto por el interesado al considerar, en su fundamento de derecho 2º, que: 'Resultando del expediente administrativo debidamente acreditado que el recurrente carecía de título que amparare la estancia en España, incurriéndose en la infracción a la Ley Orgánica 4.2000 previstas en el artículo 53.a), se centra el debate en la litis en la proporcionalidad de la sanción de expulsión impuesta. En cuanto a la motivación, del e.a se desprende que la administración impone esa sanción por las circunstancias concurrentes de ausencia de desconocimiento del lugar de acceso a territorio nacional, asi como de la forma de ingreso; pero junto a ello también alude a la carencia de arraigo personal y social.

A propósito de la cuestión que nos ocupa, proporcionalidad o no de la sanción impuesta, conviene traer a colación la consolidada doctrina del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que se enuncia entre otras en Sentencia de 21 de julio de 2010 en la que se dispone a modo de conclusión que: '(...) A) Tratándose de supuestos en que la causa de expulsión es, pura y simplemente, la permanencia ilegal, sin otros hechos negativos, es claro que la Administración habrá de motivar de forma expresa por qué acude a la sanción de expulsión, ya que la permanencia ilegal, en principio, como veíamos, se sanciona con multa.

B) Pero en los supuestos en que en el expediente administrativo consten, además de la permanencia ilegal, otros datos negativos sobre la conducta del interesado o sus circunstancias, y esos datos sean de tal entidad que, unidos a la permanencia ilegal, justifiquen la expulsión, no dejará ésta de estar motivada porque no se haga mención de ellos en la propia resolución sancionadora.»' Apareciendo como tales datos negativos, a título ejemplificativo: la existencia de una previa orden de salida obligatoria incumplida ( STS 22-2-2007 ), el hallarse además indocumentado e ignorarse por donde y cuando entró ( STS 23-10-2007 ), el disponer de documentación falsa ( STS 25-10-2007 ), constar una previa prohibición de entrada (STS 4-10- 2007), invocar una falsa nacionalidad ( STS 8-11-2007 ), carecer de domicilio y arraigo familiar y estar además indocumentado ( STS 28-2-2007 ), etc.

A su vez, en Sentencia de fecha 30.11.2009 , en el Recurso 540-2008, Sentencia 759-2009, la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ País Vasco, Sección 1ª, tras exponer la anterior doctrina y en un supuesto en la que el extranjero no estaba indocumentado indica: 'en el presente caso, en efecto, la situación reflejada en el conjunto de las actuaciones permite vislumbrar esa total falta de arraigo familiar económico y social que hace inconsistente y huera de sentido la imposición de una leve sanción pecuniaria legitimando la permanencia ilegal en quien no desvirtúa racionalmente haber entrado en España al margen del régimen legal de autorización de entrada que incluso según el expediente podría haber dado ya lugar a una orden de devolución de 14-11-06 folios 6,7 y 9 y estar documentado con un pasaporte sin sellos de entrada. Ello se dice cuando al margen de una copia de contrato de arrendamiento aportado sin dato fehaciente alguno no puede darse por acreditado ni garantizado que cuente con un domicilio conocido y estable ni con empadronamiento ni con medios de vida o actividad laboral alguna.

La Sentencia de instancia no se detiene particularmente en tales aspectos ya puestos de relieve en vía administrativa y en la instancia y se centra en la exclusiva faceta de contar el interesado con un documento formal de identificación, lo que no contempla la totalidad de la situación que para dar lugar a la expulsión no tiene porque ser reveladora de negativos antecedentes o actitudes culpabilizadoras de la conducta social y si tan solo de una voluntad de permanencia contraria a la ley acompañada de rasgos particulares en cuanto al modo de acceso y de la permanencia en los aspectos de la perspectiva personal familiar y social del interesado que la hagan especialmente antijurídica.

Por ello, de conformidad con el criterio interpretativo jurisprudencial señalado en cuanto a la determinación de la afección a la finalidad perseguida por el régimen sancionador en materia de extranjería y por la regulación de los flujos migratorios, las circunstancias expuestas determinan que el tipo infractor previsto en el artíuclo 53 a de la LO 4.2000 en relación con el artículo 57.1 de la misma LO posibilite la medida sancionadora de expulsión'.

Aplicando este criterio jurisprudencial y valorando el resultado de la actividad probatoria en el proceso, debe concluirse que la resolución administrativa es ajustada a derecho: se desconoce lugar y forma de acceso a territorio nacional, también que actividades se han desarrollado desde la entrada en España, no hay prueba de voluntad de integración social, se desconoce que medios de vida tiene, tampoco hay acreditación de vínculos familiares o personales en España.

Particularmente, nada se acredita sobre arraigo familiar por vínculos para con terceras personas o sobre actividades desarrolladas en España, se desconocen medios de vida, ingresos, proyecto de vida en España, etc... Sin que pueda integrarse todo ello a través de asistencia que se pueda recibir de organizaciones no gubernamentales.

En definitiva, sin ánimo de ser reiterativos, y en cuanto que se sigue desconociendo la forma de acceso a territorio nacional, idem respecto de la falta de acreditación de vínculos de arraigo personal o familiar, actividades desarrolladas, medios de vida, intereses en España etc¿ extremos que aparecían en el expediente administrativo y acto impugnado, y no habiéndose probado en contra en sede judicial, desconociéndose por lo tanto todas esas circunstancias, procede entender que la sanción de expulsión es acorde a ese conjunto de elementos conforme al principio general que se desprende de la doctrina jurisprudencial indicada que pretende alcanzar una migración ordenada y que no es sino manifestación del necesario cumplimiento por España de los compromisos internacionales asumidos derivados de su integración en el denominado Espacio Schengen.

Por lo tanto, el acto administrativo se confirmará debiendo desestimar el presente recurso contencioso administrativo.'

TERCERO.- Que, en la apelación, se alega que la documentación aportada por el apelante acredita que carece de antecedentes penales y que tiene una firme voluntad de comenzar en España un nuevo proyecto de vida que en el suyo se le niega.

Los motivos del recurso han sido analizados por la Sala en asuntos de corte similar cuya respuesta ha de ser por ello trasladada al presente.

3.1 Comenzando por el estudio de la irretroactividad estimamos que se trata de un concepto naturalmente vinculado con la seguridad jurídica en general y en particular con una de sus facetas cual es la publicidad de las normas de modo que, como regla general, para atemperar la conducta al ordenamiento jurídico, para conocer de antemano las consecuencias jurídicas de un acto, se ha de tener previo conocimiento del contenido de la propia norma y esto se logra mediante su publicación.

Por tal razón estos conceptos aparecen regulados en sus aspectos fundamentales de modo conjunto - arts. 9.3 de la CE y 2 del Cc -.

No ocurre lo mismo con la jurisprudencia en particular ni con las interpretaciones jurídicas contenidas en las resoluciones de los Juzgados y Tribunales en general pues, salvo excepciones muy concretas, los cambios de criterio no son objeto de publicación oficial ni se prevé un sistema de modificación de criterios interpretativos que solo permita la aplicación de la nueva doctrina a los casos que se planteen ante el órgano jurisdiccional en el futuro.

La función de los órganos jurisdiccionales consiste en cuanto ahora nos interesa en interpretar y aplicar el derecho, las normas ya vigentes ( arts. 209 y 218 de la LEC ). Por lo tanto no cabe hablar de irretroactividad pues la norma ya existe y lo que hace el Juzgado o Tribunal es interpretarla y aplicarla al igual que pudieron hacer los interesados; publicada y vigente la norma los propios interesados, bien directamente bien asistidos por los técnicos correspondientes, pueden valorar las opciones interpretativas que la norma les ofrece y ponderar sus actuaciones.

Desde otro enfoque tampoco puede estimarse la alegada aplicación retroactiva puesto que el recurrente a pesar del dictado de la Sentencia del TJUE continúa en España ilegalmente de modo que la infracción, la misma, se mantiene en el tiempo al día de interponerse la Apelación.

El Tribunal Supremo nos dice en la Sentencia de 18 de julio de 2013 -recurso nº 6498-2010 lo siguiente respecto al objeto que estamos analizando: 'En cuanto a la cuarta Alegación de la parte recurrente, en relación a que se declare la irretroactividad de la nueva doctrina de la Sala relativa a la defectuosa preparación, tampoco puede acogerse. A este respecto, ha de ponerse de manifiesto que es reiterada la doctrina constitucional que admite sin reservas el cambio de criterio jurisprudencial, siempre que éste no sea arbitrario y esté motivado, sin que quepa pretender de la jurisprudencia un carácter monolítico y estático, puesto que su valor reside precisamente en su dinámica adaptativa y motivada a las nuevas realidades en que se desenvuelven las relaciones jurídicas, teniendo en cuenta la libertad de apreciación de todo órgano jurisdiccional en el ejercicio de su función juzgadora (de conformidad con el artículo 117.3 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978)) y la consecuencia de una diferente concepción jurídica igualmente razonable y fundada en Derecho de los supuestos sometidos a su decisión.

El Tribunal Constitucional viene entendiendo (entre otras, STC 76/2005, de 4 de abril, recurso de amparo nº 2.182/2002 ) que los cambios jurisprudenciales han de ser conscientes y justificados, con vocación de generalidad suficiente como para impedir su calificación como irreflexivo, arbitrario, ocasional e inesperado, de modo que, cumpliéndose esos requisitos, no podría estimarse vulnerado el principio de igualdad en su vertiente de aplicación judicial de la Ley. Efectivamente, el Alto Tribunal considera que los cambios de criterio jurisprudenciales son legítimos cuando son razonados y razonables ( STC 29/2005, de 14 de febrero (LA LEY 490/2005), recurso de amparo nº 6.002 /2002).

En definitiva, lo que prohíbe el principio de igualdad en aplicación de la Ley es el cambio irreflexivo o arbitrario, lo que equivale a sostener que el cambio es legítimo, cuando es razonado, razonable y con vocación de futuro, esto es, destinado a ser mantenido con cierta continuidad con fundamento en razones jurídicas objetivas, que excluyan todo significado de resolución ad personam (por todas, STC 176/2000, de 26 de junio (LA LEY 10064/2000), recurso de amparo nº 6.604 /1997). De este modo, los cambios de criterio jurisprudenciales no erosionan los principios constitucionales de igualdad ni de seguridad jurídica. En los mismos términos se ha pronunciado esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en numerosas sentencias, por todas ellas STS de 5 de julio de 2002 (LA LEY 126650/2002), recurso de casación nº 5.552/1997, y STS de 22 de diciembre de 2003 (LA LEY 216843/2003), recurso de casación nº 5.455/1998.

Recuérdese, asimismo, que el Tribunal Constitucional ha declarado en numerosos pronunciamientos que 'el juzgador está sujeto a la ley, no a sus precedentes, por lo que no puede considerarse inconstitucional la evolución en la interpretación judicial de la legalidad, que constituye, junto con la modificación normativa, uno de los instrumentos para la adaptación del Derecho a la realidad cambiante ' (por todas, STC 242/1992, de 21 de diciembre (LA LEY 2094- TC/1993), recurso de amparo nº 2.738 /1990 ).

Además, y en contra de lo alegado por la parte recurrente, esta Sala considera que no puede acudirse al principio de no retroactividad, por cuanto no produce su invocación en términos estrictos a dichos cambios jurisprudenciales, toda vez que el engarce constitucional con el artículo 9.3 de nuestra Norma Fundamental sólo abarca a 'disposiciones', naturaleza jurídica que no puede predicarse de las resoluciones judiciales, razón por la cual el Tribunal Supremo puede aplicar la nueva doctrina jurisprudencial a todo supuesto o situación jurídica que tenga ante sí para resolver, tanto las surgidas en el pasado como las que son objeto actual del proceso, con independencia del momento temporal en que se interpuso el recurso. Es lo que el Tribunal Constitucional ha entendido como el ' mínimo efecto retroactivo'. En caso contrario, quedaría petrificada la nueva interpretación jurisprudencial a aquellos escritos de interposición de recursos que fueran presentados debidamente ante los Tribunales de Justicia a partir del momento del 'anuncio' del cambio de criterio, 'anuncio' a que no están obligados los órganos jurisdiccionales, tal y como tiene asentada la doctrina constitucional referida. Asimismo, hay que tener en cuenta que una resolución judicial que incorpora un cambio de criterio jurisprudencial y cuya eficacia fuese meramente prospectiva sería un mero obiterdictum, convirtiendo al Tribunal en legislador, amén de que se frustraría la finalidad del proceso porque la sentencia no afectaría a las partes. El único límite temporal a que se limitan los cambios de criterio jurisprudenciales, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional, es a las situaciones jurídicas que gozan de la protección de la cosa juzgada, como no podía ser menos como garantía de salvaguardia de la tutela judicial efectiva proclamada en el artículo 24 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978)'.

3.2º Tampoco el principio de confianza legítima resulta aplicable, por varios motivos.

El primero porque el mismo resulta aplicable a la Administración y no a la Jurisdicción. Respecto de ésta sería bien el principio de igualdad, bien la seguridad jurídica bien la vinculación relativa a la jurisprudencia el aplicable.

Nada de esto es aplicable al caso pues, de un lado, ya hemos visto en el apartado anterior como puede variarse el criterio jurisdiccional mantenido en asuntos previos y, de otro, evidentemente no pueden obviarse tanto la primacia del derecho de la Unión Europea como el efecto vinculante de las Sentencias del Tribunal de la Unión cuando resuelve cuestiones prejudiciales.

En el supuesto de autos el Juzgado ha motivado correctamente el criterio que aplica para responder a las pretensiones aducidas.

Y en cuanto a la Administración, el principio de confianza legítima exige que el criterio que previamente la Administración venía utilizando sea conforme a derecho pues la Administración debe actuar conforme al mismo. El criterio anterior, de haber existido, tras la Sentencia del Tribunal de la Unión sería claramente antijurídico y por ello inaplicable. Y, en segundo lugar, la Administración también puede fundadamente alterar su criterio anterior.

3.3 El fondo del asunto ha sido correctamente resuelto por el Juzgado bastando para así considerarlo con recordar el criterio reiterado de la Sala en esta materia: 'El Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 23 de abril de 2015 asunto C-38/2014 considera que, a salvo las excepciones previstas por los apartados nº 2 a 5 de la Directiva 2008/115/CEE dictada el 16 de diciembre de 2008 por el Parlamento y del Consejo y relativa a las normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, impone que en estos casos la solución ha de ser el retorno del extranjero y no la opción disyuntiva entre, según los casos, una multa o la expulsión.

Tras esta Sentencia la situación que se produce es la señalada por el Tribunal Supremo en la de 10 de octubre de 2012 en el recurso nº 4307-2009: 'Las sentencias prejudiciales del TJUE tienen efectos vinculantes para el órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión prejudicial, que ha de atenerse al criterio del Tribunal comunitario y en su virtud aplicarlo para cerrar el razonamiento jurídico que permita la resolución final del asunto planteado.

La interpretación que concreta la sentencia del TJUE por la vía del artículo 256 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957) no tiene efectos de cosa juzgada sino de cosa interpretada por vía prejudicial pero de manera objetiva y abstracta.

Sus efectos son erga omnes y todo aplicador de la norma interpretada debe entenderla desde el criterio emitido por el TJUE, por lo que se erige en auténtica interpretación con fuerza obligatoria desde que la norma -- en el caso de autos, la Directiva autorización-- entró en vigor. Todo lo cual no es ni más ni menos que expresión del principio de primacía del Derecho comunitario sobre el ordenamiento interno. La doctrina expuesta ha sido desarrollada en la sentencia Simmenthal de 9 de marzo de 1978 (Asunto 106/77 ) en la que se señala que en virtud del principio de primacía del Derecho comunitario, las disposiciones del Tratado y los actos de las instituciones directamente aplicables tienen por efecto, en sus relaciones con el Derecho interno de los Estados miembros, hacer inaplicable de pleno derecho, por el mismo hecho de su entrada en vigor, toda disposición de la legislación nacional existente que sea contraria a los mismos'.

No está de más recordar que el Derecho de la Unión Europea ostenta las cualidades de primacía, prevalencia y efecto directo -esta última según el tipo de norma y circunstancias de que se trate- lo que supone que el Derecho Español quedará desplazado y por tanto devendrá inaplicable si resulta contrario a aquél, lo que puede evidenciarse bien a través de las resoluciones del propio Tribunal de la Unión o bien, en los supuestos de la denominada doctrina del acto claro, cuando el propio órgano judicial español, actuando como juez comunitario, considere que la antinomia es evidente tanto para él como para cualquier otro aplicador jurídico de la Unión Europea, por lo tanto, directamente y sin necesidad de formalizar una cuestión prejudicial.

En este sentido son relevantes las Sentencias del Tribunal Constitucional nº 26-2014 y 145-2012, y las del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2015-recurso nº 46/2013 , 27 de enero de 2015-recurso nº 10711/2014 y 14 de mayo de 2012-recurso nº 7012/2009 .

Por lo tanto, en principio, como nos dice el TJUE la presencia ilegal en España ha de dar lugar exclusivamente al retorno y no a otro tipo de sanciones. Ahora bien, el TJUE igualmente reconoce que la Directiva excepciona de esa solución los supuestos previstos por los apartados 2 a 5 del art. 8.

Concretamente son importantes para el caso los supuestos previstos por los apartados 4 y 5 según los cuales el estado puede conceder en cualquier momento otorgar un permiso de residencia u otra autorización que otorgue un permiso de residencia por razones humanitarias o de otro tipo e incluso el estado podrá no dictar una orden de expulsión del extranjero que se encuentre irregularmente en su territorio si pende un procedimiento de renovación del permiso de residencia o de otra autorización que otorgue el derecho de estancia.

En el art. 57 de la LO 4-2000 encontramos los supuestos en los que el Legislador español transpone las excepciones a la expulsión que Directiva reconoce y a las que nos hemos referido. Descartada la relativa a la percepción de prestaciones ordenadas a la inserción social la única que pudiera resultar de interés para el caso es la prohibición de expulsar automáticamente a los residentes de larga duración sino que se debe ponderar previamente el tiempo de duración de la misma, la edad, los vínculos creados en España y los existentes en el estado de retorno, las consecuencias del retorno.

Para poder examinar el arraigo y las demás circunstancias es imprescindible que el interesado sea residente de larga duración, concepto jurídico descrito en el art. 32 de la LO 4- 2000 y que exige una resolución administrativa previa que la haya reconocido y que al menos el extranjero haya estado 5 años en España.

En el caso el apelante carece de la residencia de larga duración pues no se le ha reconocido, por lo tanto esto basta para desestimar el recurso.



CUARTO.- Que, al desestimar la apelación, las costas de esta instancia habrán de ser impuestas a la apelante ( art. 139 Ley 29/98 ).

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por Armando contra la sentencia de 24 de noviembre de 2016, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de San Sebastián , debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada; haciendo expresa imposición a la parte apelante de las costas de esta instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS ( artículo 89.1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, coremisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 01 018717, un depósito de 50 euros , debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.