Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 451/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 262/2018 de 19 de Junio de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33010310
NIG: 28.079.00.3-2016/0020677
RECURSO DE APELACIÓN 262/2018
SENTENCIA NÚMERO 451
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
-----
Ilustrísimos señores :
Presidente.
D. José Daniel Sanz Heredero
Magistrados:
D. José Ramón Chulvi Montaner
Dª. María Soledad Gamo Serrano
-------------------
En la Villa de Madrid, a diecinueve de junio de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los
autos de recurso de apelación número 262/2018, interpuesto por D. Miguel , representado por el Procurador
D. Javier del Campo Moreno, contra la Sentencia dictada el 12 de diciembre de 2017 por el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo núm. 3 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm.
373/2016. Ha sido parte apelada el AYUNTAMIENTO DE EL ESCORIAL, representado por la Procuradora
Dª. Olga Romojaro Casado.

Antecedentes

PRIMERO.- Notificada la Sentencia que ha quedado descrita en el encabezamiento de la presente resolución, se interpuso recurso de apelación por la representación procesal de la recurrente, en el plazo de los quince días siguientes, que fue admitido en ambos efectos, acordándose dar traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, pudieran formalizar su oposición.



SEGUNDO.- Formuladas alegaciones por la parte apelada, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo elevó los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a la Sala de lo Contencioso-administrativo.



TERCERO.- Recibidas las actuaciones se acordó dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ; señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día 13 de junio de 2019, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.



CUARTO.- En la tramitación del presente procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 12 de diciembre de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 373/2016, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, según se hace constar en el FJ 1º, contra ' la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de revisión interpuesto en fecha 1 de diciembre de 2015 y reiterado en escrito de fecha 26 de julio de 2016 frente al Acuerdo del Ayuntamiento de El Escorial de fecha 19 de junio de 2012 por el que se imponen dos sanciones de 300.000 € cada una por la realización de obras sin la preceptiva licencia municipal en la finca sita en la C/ DIRECCION000 nº NUM000 , parcela NUM001 , de la URBANIZACION000 de El Escorial y la implantación de uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable '.

La parte recurrente-apelante se muestra disconforme con los criterios expuestos en la precitada Sentencia, solicitando su revocación y el dictado de otra por la que ' se declare la nulidad de pleno Derecho del procedimiento sancionador tramitado por el Ayuntamiento de El Escorial contra D. Miguel , y en consecuencia de las dos sanciones impuestas, con expresa imposición de las costas causadas a la administración demandada '.

Al respecto, aduce como concretos motivos de impugnación los que, de forma sucinta, a continuación, se exponen: (i) La Sentencia apelada incurre en incongruencia omisiva en tanto que excluye de su análisis la solicitud de revisión por causa de nulidad que fue también objeto de demanda, así como las diversas causas de nulidad alegadas (prescripción de la facultad sancionadora del Ayuntamiento, la falta de audiencia al interesado y error flagrante del supuesto hotelero atribuido a la construcción); (ii) Infracción de los artículos 236 y 237 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid : prescripción de la facultad sancionadora de la administración y nulidad de pleno Derecho del procedimiento sancionador; (iii) Infracción de los artículos 58 y siguientes de la Ley 30/1992 , y nulidad de las notificaciones edictales realizadas en el expediente sancionador; (iv) Nulidad de pleno Derecho de la sanción impuesta en virtud de un presupuesto fáctico falso o erróneo. Necesidad de prueba que desvirtúe el principio de presunción de inocencia; (v) Nulidad de las sanciones por infracción de los principios reguladores del procedimiento sancionador. Falta de motivación y de proporcionalidad de las sanciones impuestas. Infracción del principio ' non bis in idem '. Concurso de infracciones.

El Ayuntamiento demandado-apelado, por el contrario, se muestra conforme con el contenido de la Sentencia apelada, por lo que solicita su confirmación con la consiguiente desestimación de los recursos de apelación.



SEGUNDO.- Dados los términos en los que ha quedado establecido el debate procesal en esta segunda instancia procede que, en primer lugar, pasemos al estudio de la incongruencia omisiva imputada por el apelante a la Sentencia de instancia.

Para dar adecuada respuesta a dicha cuestión convendrá, con carácter previo, poner de relieve que la Sentencia, como acto final que pone término al proceso, viene condicionada, no solamente en su estructura sino también en su contenido, por la demanda y por el proceso. Dicho de otra manera, en el proceso se produce un mecanismo de involución, por el cual es la propia Sentencia la que, dado el fin, función y naturaleza del proceso, viene determinada por la demanda y la contestación, en el sentido de que el juez o tribunal debe dar respuesta en ella a las pretensiones formuladas por las partes, lo que nos remite al conocido principio de congruencia: necesidad de que el órgano judicial resuelva sólo sobre lo pedido y sobre todo lo pedido.

Por ello, el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil dice que el Juez debe decidir todas las pretensiones del actor y del demandado, lo que significa que debe decidir todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto de debate, ateniéndose para ello a los fundamentos de hecho y de derecho que hayan sido alegados por las partes.

En este sentido, el artículo 33.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa nos dice que: ' Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición '.

Por todo ello, definiremos el vicio de incongruencia en la Sentencia como aquel desajuste entre el fallo judicial y los términos en los que las partes han formulado su pretensión o pretensiones que constituyen el objeto del proceso en los escritos esenciales del mismo.

Así diremos que se incurre en el vicio de incongruencia tanto cuando la Sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda ( STS de 8 de julio de 2008 , rec. casación 6217/2005, STS 25 de febrero de 2008 , rec. casación 3541/2004), es decir la incongruencia omisiva o por defecto; como cuando resuelve sobre pretensiones no formuladas, o sea incongruencia positiva o por exceso ( sentencias de 20 de septiembre 2005 , rec. casación 3677/2001, de 5 de diciembre de 2006, rec. casación 10233/2003 y 20 de junio de 2007, rec. casación 11266/2004).

Pues bien, en el caso concreto, la Sentencia apelada se ha limitado a analizar las alegaciones y motivos de impugnación aducidos por la parte recurrente contra la desestimación presunta del recurso extraordinario de revisión interpuesto en fecha 26 de julio de 2016 frente al Acuerdo del Ayuntamiento de El Escorial de fecha 19 de junio de 2012, por el que se imponen dos sanciones de 300.000 euros cada una por la realización de obras sin la preceptiva licencia municipal en la finca sita en la DIRECCION000 nº NUM000 , parcela NUM001 , de la URBANIZACION000 de El Escorial y la implantación de uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable Por tanto, asiste la razón a la recurrente-apelante en cuanto que la Sentencia apelada ha excluido de su análisis la desestimación presunta de la solicitud de revisión por causa de nulidad, presentada el 1 de diciembre de 2015 (obrante a los folios 56-62 del Tomo II del expediente administrativo), en relación con ya citado Acuerdo del Ayuntamiento de El Escorial de fecha 19 de junio de 2012, que también fue objeto del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, tal como inequívocamente se desprende de los escritos de interposición de recurso y de demanda.

Tal olvido y omisión supone que la precitada Sentencia incurre en el vicio de incongruencia denunciado, además de una evidente falta de motivación por lo que, con acogimiento del motivo de impugnación que nos ocupa, procederá anular la Sentencia de instancia, debiendo este Tribunal entrar a resolver la cuestión controvertida en los términos planteados en la instancia, conforme determina el artículo 465.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .



TERCERO.- Dicho lo anterior, comenzando nuestro análisis por la desestimación presunta de la solicitud de revisión por causa de nulidad, presentada el 1 de diciembre de 2015 (obrante a los folios 56-62 del Tomo II del expediente administrativo), en relación con el Acuerdo del Ayuntamiento de El Escorial de fecha 19 de junio de 2012, por el que se imponen dos sanciones de 300.000 euros cada una por la realización de obras sin la preceptiva licencia municipal en la finca sita en la DIRECCION000 nº NUM000 , parcela NUM001 , de la URBANIZACION000 de El Escorial y la implantación de uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, resulta conveniente traer a colación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2011 (rec. 5080/2008 ) y que se expresa en los siguientes términos: ' El art. 102.1 de la Ley 30/1992 dispone que las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1. Por su parte, el apartado 3 dice que el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Finalmente, el apartado 4 señala que las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley ; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

En relación con la normativa reproducida conviene dejar sentado que la solicitud de revisión de oficio activa un procedimiento extraordinario, el cual ha de atenerse a reglas precisas como lo son la concurrencia de alguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 . Procedimiento que, por otra parte, no es una alternativa a los mecanismos ordinarios de impugnación de actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico, sino que se trata de un instituto jurídico que por su excepcionalidad tiene importantes límites y condicionantes. El primero es que, al no tener todos los vicios del acto administrativo la misma intensidad y trascendencia ni afectar por igual al orden público, solo las faltas y omisiones más graves hacen acreedor al acto administrativo de la sanción de nulidad de pleno derecho, de suerte que los motivos recogidos en la Ley ( art. 62 de la Ley 30/1992 ) constituyen verdaderas causas tasadas y esta limitación permite que la Administración pueda hacer un juicio liminar sobre la pertinencia del propio procedimiento, como ha ocurrido en el caso que juzgamos. Juicio liminar que encontró expreso acomodo en el art. 102 tras la Ley 4/1999 , que modificó la ley 30/1992, al prever expresamente la posibilidad de inadmisión de las solicitudes de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, sin necesidad de recabar el informe del Consejo de Estado.

Tal decisión inadmisoria puede ser impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pero en el caso de estimarse el recurso por la improcedencia de la decisión la consecuencia no puede ser, aunque lo haya solicitado la parte, resolver sobre el fondo del asunto pues ni la Administración se ha podido pronunciar previamente, ni se ha oído al Consejo de Estado, cuyo dictamen es preceptivo. También se impide a la Administración en el caso de estimación de alguno de los motivos de nulidad pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de una indemnización, supuesto contemplado en el apartado 4 del art. 102 '.

En este último sentido, la precitada Sentencia recuerda la doctrina sentada en la Sentencia de dicho Alto Tribunal de 12 de noviembre de 2001 (Rec. 2674/1997 , y en la que se decía que.

' La jurisprudencia de este Tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en este tipo de procedimiento. La primera comprende la apertura de un expediente en el que, tras los trámites pertinentes, la Administración determina prima facie si el acto adolece o no de los vicios que determinarían su revisión.

En caso de que la conclusión sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita. Pues bien la jurisprudencia ha venido declarando en forma constante que en los casos en que no se ha tramitado el procedimiento completo, en las dos fases que se acaban de enunciar, no se puede entrar en el fondo de la revisión en vía jurisdiccional en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos y disposiciones generales. El examen de fondo está condicionado, por ello, a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que deniega la revisión quedándose en la primera fase, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que, en su caso, ordene a la Administración que inicie el trámite de la segunda fase y la concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si existe la nulidad o anulabilidad pretendida ( sentencias de 24 de octubre de 2000 , de 7 de mayo de 1992 (de la Sala Especial del artículo 61 de la LOPJ ) de 22 de octubre de 1990, 18 de abril de 1988 y 21 de febrero de 1983, entre otras). Es patente por ello la confusión de la demanda en que se insiste en el motivo de casación al defender que la vía de revisión de oficio y la impugnación directa son alternativas equivalentes. El carácter privilegiado de la acción para instar la revisión, en los casos de los artículos 102 y 103 de la LRJPAC, comporta limitaciones procesales y, entre ellas, la imposibilidad de pronunciarse sobre los vicios de fondo que se adujeron en la misma. Así lo ha entendido correctamente, al decidir, la sentencia que se recurre, que por ello no se pronuncia sobre el fondo de si la licencia es o no ilegal. Debe ser confirmada en este pronunciamiento, así como en el de la improcedencia de anular la declaración de que no era pertinente una revisión, contra la que nada se dijo en una demanda planteada en forma incongruente como si de una impugnación directa de licencia se tratara '.

Esto es, y en lo que ahora interesa, la revisión contemplada en el ya citado artículo 102 de la Ley 30/1992 tiene lugar, exclusivamente, por razones de legalidad y tan solo es aplicable a los actos nulos de pleno derecho (supuestos previstos en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 ), que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, el interesado adujo como concretos motivos de nulidad radical y absoluta, de acuerdo con el artículo 62.1 de la citada Ley 30/1992 , haberse prescindido de las normas legales que regulan el procedimiento sancionador, haberse tramitado el mismo sin audiencia del interesado, así como la prescripción de la facultad sancionadora del Ayuntamiento (folios 56-62 del Tomo II del expediente administrativo).



CUARTO.- En relación con la alegada prescripción de la facultad sancionadora del Ayuntamiento, conviene comenzar recordando que el artículo 236.1 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid dispone que: ' La prescripción de las infracciones urbanísticas se producirá por el transcurso de cuatro años, salvo las que afecten a zonas verdes y espacios libres que no tienen plazo de prescripción '.

Por su parte, el artículo 237.1 de la citada Ley dispone que: ' El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a correr desde el día en que la infracción se haya cometido o, en su caso, desde aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador. A este último efecto, se entenderá posible la incoación del procedimiento sancionador desde el momento de la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de la infracción.

Cuando la infracción se haya cometido con ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese definitivo en los segundos.

En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la fecha inicial del cómputo será la de la finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma '.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, ha quedado debidamente acreditado que en fecha 26 de noviembre de 2007 los servicios técnicos municipales constataron la infracción urbanística, al encontrarse con dos edificios de 2 alturas ' ya terminados ', según se hace constar en el informe redactado en esa misma fecha, obrante al folio 5 del Tomo I del expediente administrativo.

Por lo tanto, cuando en fecha 5 de enero de 2012 se acuerda la incoación del expediente sancionador ya había transcurrido más de cuatro años y, por ende, había prescrito la infracción urbanística imputada.

La existencia de un expediente sancionador previo al que nos ocupa, que se declaró caducado, no interrumpe el plazo de prescripción, de conformidad con lo establecido en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 .

Siendo incuestionablemente ello así, esto es, que cuando se acuerda la incoación del procedimiento sancionador ya se había extinguido la eventual la responsabilidad del interesado por prescripción de la infracción, habrá que concluir necesariamente que el Acuerdo del Ayuntamiento de El Escorial de fecha 19 de junio de 2012, por el que se imponen dos sanciones de 300.000 euros cada una por la realización de obras sin la preceptiva licencia municipal en la finca sita en la DIRECCION000 nº NUM000 , parcela NUM001 , de la URBANIZACION000 de El Escorial y la implantación de uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable, incurre en la causa de nulidad de pleno derecho contemplada en el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 (' Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional ').

Conclusión que hace innecesario examinar el resto de las cuestiones alegadas por el recurrente- apelante y que comparta la estimación del recurso contencioso- administrativo origen de las presentes actuaciones.



QUINTO.- De conformidad con el artículo 139.1 y 2 de la LJCA se imponen al Ayuntamiento demandado las costas causadas en la primera instancia; no haciéndose expresa imposición de las causadas en esta alzada.

VISTOS.- Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que ESTIMANDO el recurso de apelación interpuesto por D. Miguel , representado por el Procurador D. Javier del Campo Moreno, contra la Sentencia dictada el 12 de diciembre de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm.

373/2016, ACORDAMOS: Primero: Declarar la NULIDAD de la Sentencia apelada.

Segundo: Con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por citado apelante, la NULIDAD del Acuerdo del Ayuntamiento de El Escorial de fecha 19 de junio de 2012, por el que se imponen dos sanciones de 300.000 euros cada una por la realización de obras sin la preceptiva licencia municipal en la finca sita en la DIRECCION000 nº NUM000 , parcela NUM001 , de la URBANIZACION000 de El Escorial y la implantación de uso incompatible con la ordenación urbanística aplicable Tercero: Se imponen a la Administración demandada las costas causadas en la instancia; no haciéndose expresa imposición de las causadas en esta alzada.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma, haciéndoles saber que la misma es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justificando el interés casacional objetivo que se pretenda.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. José Daniel Sanz Heredero D. José Ramón Chulvi Montaner Dª. María Soledad Gamo Serrano