Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 497/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 221/2016 de 07 de Julio de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Recurso nº 221/2016
Parte actora: Romualdo
Parte demandada: DEPARTAMENT D'AGRICULTURA, RAMADERIA, PESCA I ALIMENTACIÓ
SENTENCIA nº. 497/2017
Ilmos. Sres.:
PRESIDENTE
D. EDUARDO BARRACHINA JUAN
MAGISTRADOS
D/Dª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ
D/Dª. JOAQUIN BORRELL MESTRE
En Barcelona, a siete de julio de dos mil diecisiete.
VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN
NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso
administrativo, interpuesto por D/Dª. Romualdo , representado por el Procurador de los Tribunales D./
ª. Fco. Javier Manjarín Albert, y asistido por el Letrado D./ª. Romualdo ; contra la Administración
demandada: DEPARTAMENT D'AGRICULTURA, RAMADERIA, PESCA I ALIMENTACIÓ, actuando en
nombre y representación de la misma el Lletrat de la Generalitat de Catalunya.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el
parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.



SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.



TERCERO.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.



CUARTO.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.



QUINTO.- Se señaló para votación y fallo de este recurso para el día 3 de julio de 2017, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes.

Fundamentos

PRIMERO .- Es objeto de recurso la resolución de 21 d emarzo de 2016 que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la inadmisión de la reclamación por responsabilidad patrimonial de fecha 9 de septiembre de 2016, y por lo que reclama la cantidad indemnizatoria por retribucions dejadas de percibir y daños morales, que calcula en la cantidad de 70.948 euros por diferencias salariales y otros 30.000 euros por daños morales, más intereses legales devengados.

En la resolución administrativa impugnada se exponen los antecedentes fácticos, siendo los más destacados, que el 1 de junio de 2012 se dictó resolución por la Directora General de la Función Pública que dejó sin efectos la prolongación en el Servicio activo del demandante con efectos del 23 de septiembre de 2012, declarando su jubilación el día 243 de septiembre de 2012. Fue el 9 de septiembre de 2015 cuando se presentó reclamación por responsabilidad patrimonial, por los daños ocasionados con motivo de declararle en situación de jubilación. Por ello reclama el lucro cesante y el daño moral. Se apreció la existencia de prescripción al vulnerarse lo dispuesto en el articulo 142.5 de la Ley 30/1992 .

En la demanda se exponen también los hechos anteriormente indicados, pero se insiste en que la prescripción debió computarse a partir del momento en que el interesado cumplió setenta años y no desde septiembre del año 2012. En cualquier caso, se le produjo una lesión patrimonial que afectó a su carrera professional, expectativas vitales y daños morales.

En la contestación a la demanda por parte de la Generalitat de Catalunya, se remite a la resolución administrativa impugnada y a la aplicación de la Disposición Transitoria Novena de la Ley 5/2012 . Se reafirma en la existencia de prescripción de la acción resarcitoria y se alega la existència de desviación processal por cuanto en este proceso solo se debería tenir en cuenta la reclamación de responsabilidad que fue declarada extemporània y no el resto de pretensiones.



SEGUNDO .- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las al legacions y razonamientos jurídicos de la demanda, en relación con el escrito de contestación a la misma, y la reclamación administrativa, para llegar claramente a la conclusión de que la acción jurisdiccional ejercitada debe prosperar por los siguientes motivos, máxime, cuando este mismo Tribunal ha dictado varias sentencias estimatorias que tenían el mismo objeto y controvèrsia jurídica.

El Tribunal Constitucional tiene establecido en sentencias de 20 de junio y 19 de noviembre de 1986 , que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface, cuando en respuesta a las pretensiones deducidas frente al órgano jurisdiccional competente, se obtiene una resolución fundada en derecho, que puede ser de inadmisión, siempre que concurra una causa legal, como aquí ocurre y así se ha razonado en la resolución adminsitrativa objeto de impugnación.

La prescripción como limitación al ejercicio tardío de los derechos, en puridad jurídica excluye una interpretación rigorista por tratarse de una institución que, por no hallarse fundada en la justicia intrínseca, debe merecer una tratamiento restrictivo. El instituto de la prescripción deberá interpretarse 'favor administrado' y en contra de la Administración en la medida en que exista un principio que así lo imponga, al no ser posible verificar esta interpretación sin justificación alguna ( STS 6-11-95 ).

No resulta posible por lo demás, ignorar las implicaciones de la prescripción en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva como expresa pacífica doctrina constitucional: Cierto es que la prescripción no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE , salvo en los casos en los que dicha interpretación haga imposible en la práctica el ejercicio de la acción, cuando la determinación del plazo de prescripción se incurra en un error patente, o cuando se apoye en un razonamiento puramente arbitrario ( STC 187/1987, de 10 de noviembre ).

Hemos dicho en numerosas ocasiones que la interpretación de la prescripción en virtud del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, debe realizarse de la forma más favorable al justiciable. La STS de 28 de febrero de 2007 (RJ 1994), recordando la Sentencia de 3 de mayo de 2000 (RJ 5578), manifiesta que la acción de responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos, doctrina que responde a la aceptación por el Tribunal Supremo del principio de 'actio nata', según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, 'el daño y la comprobación de su ilegitimidad'.

En este caso, es cierto que la efectividad de la resolución que declaró la jubilación fue el acto generador del daño, pero las consecuencias de ese daño no se podían conocer en aquel momento. De entrada, el actor impugnó la resolución que declaró la jubilación interesando como reconocimiento de una situación jurídica individualizada ser repuesto en el servicio activo. Al acudir a la jurisdicción el actor podía tener una confianza legítima en que esta Resolución fuera anulada. En aquella demanda se reclamaba también un pronunciamiento de plena jurisdicción, esto es, ser repuesto y percibir las retribuciones no satisfechas hasta el momento en que la reposición en puesto de trabajo fuera efectiva. Esta exposición permite comprender que en el momento en que fue efectiva la jubilación, el actor no podía conocer cuáles serían los daños futuros porque tenía pendiente la revisión de la legalidad de la actividad administrativa y la acción de responsabilidad patrimonial es siempre subsidiaria a la revisión de la legalidad del acto.

La responsabilidad que se actúa en este proceso es la del poder legislativo de la Comunidad Autónoma que se recoge en el art. 139.3 de la Ley 30/1992 .

Como nos dice la STS de 29 febrero 2000 (RJ 2730) 'la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha venido a consagrar expresamente la responsabilidad de la Administración por actos legislativos estableciendo el artículo 139.3 que «Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos». Responde sin duda esta normación a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional vinculado al respeto a la soberanía inherente al poder legislativo.

Se ha mantenido que si la ley no declara nada sobre dicha responsabilidad, los tribunales pueden indagar la voluntad tácita del legislador («ratio legis») para poder así definir si procede declarar la obligación de indemnizar. No debemos solucionar aquí esta cuestión, que reconduce a la teoría de la interpretación tácita la ausencia de previsión expresa legal del deber de indemnizar.

No es necesario que lo hagamos, no sólo porque la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es posterior a los hechos que motivan la reclamación objeto de este proceso, sino también porque, por definición, la ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado, el cual no podía ser establecido «a priori» en su texto. Existe, en efecto, una notable tendencia en la doctrina y en el derecho comparado a admitir que, declarada inconstitucional una ley, puede generar un pronunciamiento de reconocimiento de responsabilidad patrimonial cuando aquélla ocasione privación o lesión de bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles' (sobre la misma cuestión STS de 15 de julio de 2000 , RJ 7423 y 13 de junio de 2000 , RJ 2000, 5939).

Siguiendo con la determinación de la actio nata , el momento tampoco podemos situarlo cuando el recurrente vio desestimada su pretensión por Sentencia judicial porque, como veremos en el siguiente fundamento, la responsabilidad que aquí se actúa es la responsabilidad objetiva derivada de acto legislativo que se regula en el art. 139.3 de la Ley 30/1992 y los supuestos efectos lesivos de aquella jubilación anticipada, caso de ser antijurídicos, derivaban de las expectativas que había generado en el recurrente la previa autorización para permanecer en el servicio activo hasta los 70 años (acto firme). El recurrente solo podía conocer el efecto lesivo bien al cumplir los 70 años, bien con anterioridad porque estos efectos lesivos podían cesar antes de cumplir esta edad por otras causas (por ejemplo: por falta de capacidad funcional causa que hubiera motivado, en todo caso, la revocación de aquella autorización de prolongación, por cualquier otra causa de cese o extinción de la relación de servicio o, producido el cese a consecuencia de aquel acto impugnado, por la incorporación del recurrente al sector privado hasta la citada edad, en lo que ahora interesa porque la responsabilidad patrimonial tiene la finalidad de obtener la indemnización de un daño antijurídico que, como deuda de valor, persigue la reparación integral).

En consecuencia, entendemos que la actio nata se produjo al cumplir los 70 años, por lo que habiendo interpuesto la reclamación dentro del plazo de un año, debió ser admitida por la Administración y tramitada con arreglo a Derecho.

La inadmisión se declaró también por entender que concurría cosa juzgada. La cosa juzgada exige que concurran los siguientes requisitos: que entre el caso resuelto por la sentencia y aquel en que ésta sea invocada concurra la más perfecta identidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron ( art. 1252 del C.Civil ).

En el proceso en que se impugnó el acto administrativo supuestamente lesivo dictado en aplicación de la Ley 5/2012, se accionaba la anulación de un acto administrativo. El pronunciamiento de plena jurisdicción que se reclamaba era inherente al daño que aquel acto administrativo había producido desde el cese por jubilación. Una eventual sentencia estimatoria solo habría podido conceder la indemnización hasta la fecha de la reincorporación. Si el recurrente se hubiera reincorporado al servicio activo, no se habría generado daño alguno con posterioridad a dicha reclamación.

Ciertamente, el acto impugnado en aquel proceso se dictó en aplicación de una ley, pero lo que se actuaba en aquella demanda no era una declaración de responsabilidad patrimonial del órgano legislativo de esta Comunidad autónoma, al amparo del art. 139.3 de la Ley 30/1992 , sino la acción de nulidad o anulación del acto, al amparo del art. 62 y 63 de la Ley 3071992, y la eliminación de todas sus consecuencias junto al reconocimiento de una situación jurídica individualizada ( art. 31 de la LJCA ).

La causa de aquella acción de anulación de pedir y la causa de la responsabilidad patrimonial del Parlament de Catalunya, están conectadas por la Ley 5/2012, pero no responden a una misma institución. En consecuencia, tampoco concurre la excepción de cosa juzgada.

La apreciación de estos dos motivos nos ha de llevar a la estimación del recurso contencioso- administrativo y a la anulación de la Resolución administrativa impugnada. En aras a la congruencia hemos ahora de precisar lo siguiente: a) Aunque el recurrente nos solicita que entremos a examinar la cuestión de fondo, no podemos aceptar esta posición.

El dictamen del órgano consultivo en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial es un trámite sustancial y preceptivo por lo que su ausencia es una causa de nulidad de pleno derecho, ya que la resolución que se dictó en este proceso fue expresa, no presunta.

Es suficientemente reiterada la jurisprudencia al respecto ( a sensu contrario ) tal como la refleja la STS de 15 de febrero de 1994 (RJ 891) 'La temática fundamental que el presente recurso plantea ha sido resuelta de modo uniforme por esta Sala en numerosas Sentencias, entre las que cabe citar, sin ánimo exhaustivo, las de 15 octubre , 26 , 27 , 28 , 29 y 30 noviembre 1990 ( RJ 1990 8126, RJ 1990 9290, RJ 1990 9297, RJ 1990 9302, RJ 1990 9342 y RJ 1990 9344), 5 diciembre 1991 ( RJ 1991 9283), 24 enero y 9 marzo 1992 ( RJ 1992 634 y RJ 1992 2138), 22 mayo y 2 junio 1993 ( RJ 1993 3788), es por ello que en aras del principio de unidad de doctrina, damos por reproducidos los Fundamentos de Derecho contenidos en las precitadas sentencias, limitándonos a reiterar en cuanto a las alegaciones articuladas por el señor Abogado del Estado, por lo que se refiere a la falta de dictamen del Consejo de Estado, referente a la reclamación formulada por la señora G. G., que como declaró la Sentencia de 15 octubre 1990 , antes citada, «la impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas por lo cual tal motivo debe ser desestimado al igual que el referente a que el Ministerio ante quien se produjo la reclamación no era el competente para resolverla, dado el principio de personalidad jurídica única de la Administración».': 'por lo que se refiere a la falta de dictamen del Consejo de Estado, referente a la reclamación formulada por la señora G. G., que como declaró la Sentencia de 15 octubre 1990 , antes citada, «la impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas'.

En este caso, la Sentencia 603/2015, de 10 de julio , que resolvió la impugnación del recurrente contra la Resolución que declaró su jubilación decía que 'Resulta lògic entendre que en 'autoritzar-se al seu moment la pròrroga en el servei actiu, se li van generar a la part recurrent una sèrie d'expectatives tant professionals com econòmiques que ara s'han vist coartades i que el poden afectar personalment, però atesa la conjuntura i l'escenari econòmic que han servit de fonament a la normativa autonòmica en virtut de la qual s'ha produït la resolució, no pot qüestionar-se la primacia de l'interès general traduïda en la racionalització de la despesa pública, ni pot admetre's que tal actuació doni origen a una responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador que requereix una reclamació prèvia a l'Administració que per altra banda aquí no s'ha produït.'. Es decir, que la acción ejercitada en aquel proceso no era la responsabilidad patrimonial por aplicación de acto legislativo.

En consecuencia, no podemos entrar a examinar la cuestión de fondo que plantea la parte demandante por lo que debemos anular la resolución administrativa impugnada para que se retrotraiga el procedimiento y se admita a trámite la solicitud de reclamación patrimonial de un acto legislativo derivado del Parlament de Catalunya.

b) Esta decisión hace innecesario entrar a examinar las cuestiones planteadas en la demanda, sobre la falta de audiencia o, en general, todas las imputaciones de inobservancia del procedimiento por haber perdido su objeto.'.

Estos razonamientos son enteramente aplicables a este caso en aras al principio de unidad de doctrina.

Por lo demás, como hemos hecho en el caso arriba indicado, si bien la estimación del recurso debería comportar la imposición de costas ( art. 139 LJCA ), el Tribunal entiende que la problemática planteada presentaba suficientes dudas de derecho como para justificar tanto la acción como la oposición.

Fallo

1º) Estimar el recurso y anular la Resolución administrativa impugnada, por no estar ajustada a Derecho.

2º) Acordar la retroacción del procedimiento al momento inicial a fin de que se amita la solicitud y se tramite con arreglo a Derecho.

3º) Sin imponer las costas.

Al amparo de lo establecido en los arts. 86 y demás concordantes de la LJCA , en su redacción dada por la LO 7/2015, de 21 de julio y conforme establecen los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 (BOE de 6 de julio de 2016) y 22 de julio de 2016 (del que se ha dado la oportuna publicidad a través de la sede electrónica del Consejo General del Poder Judicial y de la Oficina de Prensa del Tribunal Supremo), se informa a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación por interés casacional por las partes legitimadas el cual deberá interponerse en el plazo máximo de TREINTA DÍAS a contar desde la notificación de la presente resolución o, en su caso, del auto de aclaración o integración de la misma, dictado al amparo del art. 267 de la LO 6/1985 , sin perjuicio de lo establecido en el art. 135 de la LEC .

De este recurso conocerá, si procede, el Tribunal Supremo cuando el recurso se fundare en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora ( art. 86.3 del LJCA ).

En todo caso, el escrito de preparación, que se presentará ante la Sala de instancia, deberá ajustarse a los requisitos formales y sustantivos establecidos en los artículos 87 bis ; 88 y 89 (en especial apartado 2º de este último artículo) de la LJCA . y a lo establecido en los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 y de 22 de julio de 2016, dictados al amparo del art. 87 bis de la LJCA , en aquello que sea aplicable.

A tales efectos, se informa a las partes de que no es posible la presentación del escrito por medios telemáticos ante este Tribunal.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio junto con el Expediente Administrativo al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, e indicar el órgano responsable del cumplimiento del fallo conforme previene la Ley, dejando constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 13 de julio de 2017 , fecha en que ha sido firmada la sentencia por los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia, Doy fe.