Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 541/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 244/2015 de 31 de Marzo de 2017

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 541/2017
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA. SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO CON SEDE EN MALAGA. SECCION FUNCIONAL PRIMERA
R. ORDINARIO Nº 244/2015
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
MAGISTRADOS
Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR
Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO
____________________________________
En la ciudad de Málaga, a 31 de marzo de 2017.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, compuesta en su Sección Funcional Primera por los Ilmos. Magistrados referenciados al
margen, el recurso contencioso-administrativo núm. 244/2015, sobre reintegro de subvención, interpuesto por
Dª Mariana , representada por Dª Celia del Río Belmonte y defendida por D. Rafael Jiménez de Vicuña
Urbieta, figurando como parte demandada la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía, representada
por Dª María del Mar Conejo Doblado y defendida por D. Gregorio Pérez Borrego y la Consejería de Economía,
Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, representada y defendida por Letrada de sus Servicios
Jurídicos y siendo la cuantía de 7.707,97 euros.
Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª Mª SOLEDAD GAMO SERRANO, quien expresa el parecer
de la Sala.

Antecedentes

Primero .- En fecha 9 de diciembre de 2014 Dª Celia del Río Belmonte, en representación del Dª Mariana , interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Gerente Provincial de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía de fecha 29 de septiembre de 2014, por la que se desestima el recurso de reposición entablado contra la dictada el 24 de junio de ese mismo año, siendo decretada la inhibición por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo al que, por turno de reparto, había correspondido el conocimiento del asunto y remitiéndose los autos a esta Sala, donde se admitió a trámite el recurso mediante diligencia de ordenación de 2 de julio de 2015, reclamándose la remisión del expediente administrativo y emplazándose a la Administración demandada.

Segundo.- El 2 de septiembre de 2015 se formalizó en tiempo y forma la demanda, dando por reproducida la presentada en su día ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo en la que venían a exponerse, en síntesis, los siguientes hechos y motivos de impugnación: el 29 de diciembre de 2009 fue dictada resolución concediendo a Dª Mariana incentivo directo a fondo perdido por importe de 8.475,15 euros, acogiéndose al programa de incentivos para la creación, consolidación y modernización de iniciativas emprendedoras del trabajo autónomo; abonados 6.356,36 euros del total concedido fue incoado y sustanciado procedimiento de reintegro, siendo notificada el 26 de junio de 2014 resolución por la que se declaró la pérdida de derecho al cobro de los incentivos concedidos y el reintegro de la cantidad abonada con los correspondientes intereses y siendo desestimado el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de reintegro; la notoria ausencia de argumentos que avalen la conclusión expuesta en el acuerdo recurrido coloca a la demandante en situación de notoria indefensión, no especificándose cual de las causas de las contempladas en el artículo 23 de la Orden de 25 de mayo de 2009 justificaba el reintegro; además de ello, exponiéndose en el artículo 9 de la Orden aludida que se consideraría también proyecto de creación aquellos autónomos que hubieran iniciado su actividad a lo largo de los ejercicios 2008 y 2009 toda la documentación presentada estaba dentro del plazo amparado por la Orden, a excepción de la factura emitida el 23 de diciembre de 2007, correspondiente al vehículo Volkswagen Touran 1.9 de la cual no puede en absoluto inferirse que la actividad fuera iniciada antes del período referido.

Tras invocar los fundamentos de derecho estimados pertinentes en apoyo de su pretensión terminaba solicitando la parte demandante en su escrito que, previos los trámites oportunos, se dictase en su día Sentencia por la que, con estimación del recurso, se declare el derecho de Dª Mariana a percibir el incentivo concedido y, para el supuesto de reputar procedente el reintegro, se descuente en el importe concedido la parte proporcional de la factura del vehículo por estar fuera del plazo, con imposición a la Administración demandada de las costas procesales causadas.

Tercero .- Del escrito de demanda se dio el oportuno traslado a la demandada, formulando la representación procesal de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía escrito de contestación en el que venía a oponerse a la admisión de las pretensiones deducidas de contrario y a interesar su desestimación, resumidamente, por estar el acuerdo de reintegro suficientemente motivado, permitiendo a la recurrente ejercer con plenitud su derecho de defensa a través de los recursos pertinentes, habiendo incumplido la beneficiaria las condiciones a que estaba sometida la actuación, al iniciar su actividad antes de presentar la solicitud, con infracción de lo prevenido en el artículo 14.2 de la Orden de 25 de marzo de 2009, que establece que los proyectos no podrán estar iniciados antes de presentar la solicitud y sin resultar aquí aplicable el principio de proporcionalidad invocado de contrario.

Por similar argumentación se opuso, asimismo, a la estimación del recurso el Letrado de la Junta de Andalucía.

Cuarto .- Acordado el recibimiento del pleito a prueba fue propuesta y admitida documental, en exclusiva, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se llevó a efecto el 1 de marzo de 2017.

Quinto .- En la tramitación del procedimiento se han observado las prescripciones legales, salvo determinados plazos procesales, dado el cúmulo de asuntos pendientes en esta Sala.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

Primero .- Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la pretensión de que se declare la disconformidad con el ordenamiento jurídico y anule la resolución de la Gerente Provincial de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía de fecha 29 de septiembre de 2014, dictada por delegación del titular de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se desestima el recurso de reposición entablado contra la resolución de 24 de junio de ese mismo año, que acuerda el reintegro de las cantidades percibidas por Dª Mariana al amparo de lo dispuesto en la Orden de 25 de marzo de 2009 y la pérdida del derecho al cobro de los incentivos concedidos en el expediente con código de solicitud de ayuda NUM000 .

Segundo.- El análisis de los distintos motivos de impugnación formulados por la parte actora en los fundamentos de su escrito rector debe comenzar, por razones sistemáticas, por la aducida falta de motivación del acto administrativo recurrido, pues de reputarse producida dicha infracción formal así habría de declararse, deviniendo innecesario el examen de la cuestión de fondo suscitada y, al respecto, cabe comenzar constatando cómo existe una obligación legal de motivar las resoluciones administrativas, pues no en vano el artículo 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común incluye, con carácter general, entre los requisitos de los actos administrativos el de motivación, con ' sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho ', tratándose de actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos y de los resolutorios de recursos administrativos (en el mismo sentido artículo 89.3 del referido Cuerpo legal ).

En principio y como destaca la STC 72/1986, de 2 de junio ' es necesario decir que no es doctrina de este Tribunal imputar en todo caso indefensión a los actos administrativos no sancionadores por causa de inmotivación de los mismos, dada su naturaleza y la exigencia de operatividad y eficacia propios de aquéllos, hasta el punto de predicarse de los mismos una presunción de legitimidad. Lo que sí se ha exigido, y así la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 26/1981, de 17 de julio , es que la Administración en los supuestos de actos o disposiciones limitativos de derechos fundamentales reconocidos en la C. E. debe justificarlos suficientemente y «explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó» el derecho cuestionado '.

Ni que decir tiene que, como puntualiza la STS 18 diciembre 2014 (casación 21/2013 ) el requisito de la motivación de los actos que exige el artículo 54 de la Ley 30/1992 se extiende también a los actos discrecionales, que no están, por tanto, exentos de esta exigencia, señalando expresamente el apartado f) del mentado precepto legal que serán motivados los actos ' que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales... '. Es más, precisamente y como destaca la Sentencia citada, ' ... en los actos discrecionales, por contraposición a los reglados en los que su contenido viene agotadoramente establecido por la norma legal o reglamentaria de cobertura, la exigencia de la motivación tiene una importancia capital, pues sirve para diferenciar la discrecionalidad administrativa de la mera arbitrariedad. En definitiva, la libertad de elección que comporta la discrecionalidad exige la exteriorización de las razones y del proceso lógico que conduce a la decisión final '.

Sin embargo la doctrina del Tribunal Supremo viene precisando que el cumplimiento del requisito de la motivación no exige, empero, una argumentación extensa sino que, por contra, basta con una justificación que sea racional y suficiente, que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada y que tampoco puede olvidarse que, en base a las previsiones contenidas en el artículo 89.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , cabe la posibilidad de que las resoluciones administrativas estén motivadas 'in aliunde', es decir, por remisión o referencia a la documentación que pueda constar en un expediente administrativo y que por hallarse a disposición de los interesados tienen los mismos la posibilidad de conocer en cualquier momento, como afirma la STS 15 diciembre 2014 (casación 254/2014 ) y las que en ella se citan.

La motivación, pues, como también ha señalado con reiteración la jurisprudencia y pone de manifiesto la STS 15 diciembre 2014 indicada ' ...ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve (criterio jurisprudencial que se reitera en las SSTS de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999 ) ', por lo que la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución impugnada ha cumplido o no este requisito.

Pues bien, aplicando la anterior doctrina jurisprudencial al supuesto concreto sometido a nuestra consideración y a la vista de las cuestiones suscitadas y motivación contenida en la resolución administrativa combatida ante esta Sala no podemos sino concluir que dicha motivación es apta y suficiente para dar a conocer a la interesada las razones en las que se sustenta la decisión de reintegro y pérdida del derecho a la obtención de los incentivos, siendo la motivación ofrecida por el órgano competente para resolver, puesta en relación con el requerimiento de aclaración e información previamente efectuado en relación, entre otros extremos, con la justificación del pago de la factura A/43 de fecha 23 de diciembre de 2007 en el capítulo 'otras inversiones en activos fijos materiales' y con las razones expuestas como justificativas del reintegro en el acuerdo de incoación del expediente bastante a los efectos de permitir articular adecuadamente el derecho de defensa de la interesada como, de hecho, permite constatar el contenido tanto del recurso de reposición en su momento interpuesto en la vía administrativa previa como el escrito de demanda formalizado en el presente procedimiento.

Cuestión netamente distinta es la legítima disconformidad de la parte con los razonamientos contenidos en el acto administrativo impugnado, lo que no guarda ya relación alguna con el requisito de motivación, sino que constituye la cuestión de fondo.

Tercero .- La correcta resolución de las cuestiones aquí suscitadas aconseja recordar, con las SSTS 19 diciembre 2013 (casación 3125/2010 ) y 19 diciembre 2014 (casación 5841/2011 ) que ' la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga '.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo -expresada entre otras en las SSTS 7 abril 2003 (casación 11328/1998 ), 4 mayo 2004 (casación 3481/2000 ), 17 octubre 2005 (casación 158/2000 ), 11 julio 2006 (casación 1706/2004 ), 20 marzo 2007 (casación 7058/2003 ), 22 abril 2008 (casación 5128/2006 ), 27 mayo 2008 (casación 2437/2005 ), 14 junio 2012 (casación 4062/2009 ) y 2 junio 2014 (casación 303/2013 ) y las dos anteriormente citadas- la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo se caracteriza por ciertas notas entre las que, por lo que hace a los motivos de impugnación en este caso esgrimidos, interesa destacar la inscripción de su establecimiento en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, si bien, ' una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas '.

No respondiendo la subvención a una causa donandi , según consolidada doctrina jurisprudencial, sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un modus , libremente aceptado por el beneficiario en su actuación, las cantidades otorgadas se hallan vinculadas al pleno cumplimiento del proyecto, actuación o, en general, fines de la subvención, la cual ofrece un marcado carácter condicional o modal que determina, por un lado, la afectación de los fondos a determinados comportamientos y, de otro, la obligación de devolverlos si la Administración concedente constata el incumplimiento de las obligaciones, compromisos, deberes o cargas asumidos, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla (por todas STS 16 septiembre 2002, dictada en el recurso 7242/1997 ).

Finalmente interesa destacar, con la STS 16 noviembre 2015 (casación 3609/2014 ) que de acuerdo con una reiterada jurisprudencia de la Sala de dicho Alto Tribunal en materia subvencional, ' ... la resolución de concesión tiene una importancia capital para la interpretación de las obligaciones tanto del ente que otorga la subvención como del sujeto que recibe y acepta la subvención, pues tiene la fuerza obligar de un contrato entre las partes '.

Cuarto .- Pues bien, descendiendo al supuesto concreto objeto de análisis se hizo constar de modo expreso en la resolución de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía de fecha 12 de enero de 2010 que la beneficiaria de la subvención estaba obligada al cumplimiento de las condiciones que en la misma se establecían, entre las que se venía a incluir la ejecución y justificación del presupuesto de inversión y gastos por capítulo entre los que se incluían, en el capítulo de inversiones, las correspondientes a inversiones en activos fijos materiales por un importe de 18.000 euros Como resulta, por otra parte, de la Orden de 25 de marzo de 2009, por la que se establecen las bases reguladoras del programa de incentivos destinados a la creación de iniciativas emprendedoras de trabajo autónomo y a su consolidación y modernización, hay que entender a tales efectos por creación de iniciativas emprendedoras de trabajo autónoma los ' proyectos consistentes en el inicio de una actividad económica viable por cuenta propia cuya finalidad es el mantenimiento, como mínimo, del propio puesto de trabajo ', debiendo considerarse también en la primera convocatoria del año 2009 como proyecto de creación los autónomos que hubieran iniciado su actividad a los largo de los ejercicios 2008 y 2009 hasta la fecha de apertura de la convocatoria (artículo 9.1.1 de la Orden aludida).

Contemplando como causa específica de reintegro el artículo 23.1.f) de la Orden de 25 de marzo de 2009 el ' Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a los beneficiarios, así como de los compromisos por estos asumidos, como motivo de la concesión de la incentivación, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto, o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión del inventivo ' la aludida causa de reintegro por las razones expuestas en el acto administrativo impugnado solo podría considerarse concurrente en este caso concreto reputando que el hecho de haber adquirido un vehículo afecto a la actividad económica cuyo inicio constituía el proyecto subvencionado supuso el efectivo inicio de tal actividad comportando, al propio tiempo, que quedara el proyecto fuera del período temporal contemplado en el artículo 9 anteriormente mencionado.

Sin embargo y atendida la fecha de adquisición resultante de la factura cuya copia obra al folio 128 del expediente administrativo -y cuya autenticidad, de hecho, no ha sido puesta en entredicho por las demandadas en el presente proceso, por lo que ha de surtir los efectos probatorios que determinan los artículos 319 y 326 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , de aplicación supletoria en este ámbito jurisdiccional específico, según el artículo 4 de la Ley Procesal Civil y la Disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa- no consideramos ajustada semejante conclusión, teniendo en cuenta que la fecha de adquisición en cuestión lo fue de tan solo siete días antes del inicio del año 2009 sin que de dicha sola circunstancia pueda inferirse que el inicio de la actividad tuviera lugar con anterioridad al período temporal contemplado en la Orden reguladora.

Quinto .- Las consideraciones que anteceden comportan necesariamente la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, con imposición a la demandada de las costas procesales causadas, por directa aplicación del criterio del vencimiento objetivo que consagra el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional y al no estimar la Sala que concurran serias dudas de hecho o de derecho que puedan operar como supuesto de excepción a dicho principio general.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos ESTIMAR y ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Celia del Río Belmonte, en representación de Dª Mariana , contra la resolución de la Gerente Provincial de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía de fecha 29 de septiembre de 2014, por la que se desestima el recurso de reposición entablado contra la dictada el 24 de junio de ese mismo año, anulando y dejando sin efecto el acto administrativo impugnado por no ser conforme a Derecho, con imposición a la Administración demandada de las costas procesales causadas con ocasión de la sustanciación del presente proceso.

Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante una Sección de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con la composición que determina el artículo 86.3 de la Ley jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, recurso que habrá de prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la presente Sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del mismo Cuerpo legal .

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.