Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 578/2016, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 268/2012 de 18 de Julio de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso nº 268/2012

SENTENCIA Nº 578/2016

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE

DON MANUEL TÁBOAS BENTANACHS

MAGISTRADOS:

DON FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ

DON EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA

En la ciudad de Barcelona, a dieciocho de julio de dos mil dieciséis.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN TERCERA), ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo número 268/2012, interpuesto por 'Margalef Bus, S.L.', representada por el Procurador D. Jaume Castell Nadal, y dirigida por el Letrado D. Jorge Barberán Coma, contra la Generalitat de Catalunya, representada por el Letrado de la Generalitat D. Gerard Blanchar Coma. Es Ponente D. EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA, Magistrado de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación de la parte actora, por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución del Secretari de Territori i Mobilitat, de 25 de abril de 2012, por la que se desestima el recurso de alzada deducido por la recurrente contra resolución del Director General del Transport Terrestre de 1 de septiembre de 2010, instando a la empresa 'Hispano La Fuente en Segures, S.A.' la realización del servicio La Serra d'Almós, Darmós, Móra La Nova, Móra d'Ebre, dentro del marco de la concesión Terres de l'Ebre, Tortosa, Tarragona, Barcelona (V-GC-72).

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La actora dedujo demanda relacionando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo a bien.

TERCERO.- La Administración demandada en la contestación a la demanda solicitó la desestimación del recurso.

CUARTO.- Se prosiguió el trámite correspondiente y se pasó al trámite de conclusiones sucintas, señalándose para votación y fallo el 18 de julio de 2016.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la resolución del Secretari de Territori i Mobilitat, de 25 de abril de 2012, por la que se desestima el recurso de alzada deducido por la recurrente contra resolución del Director General del Transport Terrestre de 1 de septiembre de 2010, instando a la empresa 'Hispano La Fuente en Segures, S.A.' la realización del servicio La Serra d'Almós, Darmós, Móra la Nova, Móra d'Ebre, dentro del marco de la concesión Terres de l'Ebre, Tortosa, Tarragona, Barcelona (V-GC-72).

SEGUNDO.- Aduce la parte recurrente como motivos de impugnación:

mediante resolución del Director General de Ports i Transports del Departament de Política Territorial i Obres Públiques, de 17 de mayo de 2006, se le concedió autorización para realizar el servicio discrecional de transporte con reiteración de itinerario y cobro individual entre la Serra d'Almós, Darmós, Móra la Nova y Móra d'Ebre;

el Alcalde del Ayuntamiento de Tivissa dirigió petición a los Serveis Territorials de la Generalitat en Tarragona manifestando que los núcleos de población de Darmós y La Serra d'Almós carecían de transporte público, teniendo la empresa 'Hife' predisposición a realizar el servicio prolongando alguna de las rutas que ya venía realizando;

la prestación del servicio ya estaba, con anterioridad, autorizada a favor de la actora, a quien le fue denegada cualquier compensación o subvención al otorgarse la autorización, siéndole ésta revocada;

el Departament concede una subvención de 10.048,70 euros anuales a la titular de la concesión en orden a prestar el servicio de transporte en los municipios referidos;

la propia demandada reconoce que el servicio venía prestándose por la actora, aunque sólo en época lectiva;

cuando la demandada otorgó a la actora autorización para realizar la prestación del servicio lo hizo bajo la condición de renunciar, previamente, a toda compensación económica o subvención, siendo, por ello, conocedora aquélla de que las condiciones económicas de la prestación eran insuficientes;

la actora nunca ha renunciado a prestar totalmente el servicio, limitándose a manifestar que era insostenible realizarlo en época de vacaciones escolares;

la resolución combatida consiste en la modificación del itinerario del servicio público regular de transporte de viajeros por carretera Terres de l'Ebre-Tortosa-Tarragona-Barcelona, incorporando un nuevo recorrido;

de haber observado la demandada cualquier improcedencia en la prestación del servicio por la actora debió haber revocado la autorización previamente otorgada, conforme al art. 124.2 del Decret 319/1990;

cabía considerar a la actora titular de un derecho preferente a instar la concesión del servicio;

la demandada estaba obligada a notificar la petición de autorización del servicio a todos los titulares de servicios regulares afectados, toda vez que la autorización constituye en sí misma una concesión administrativa; y

la demandada ha prescindido del procedimiento legalmente establecido, tanto por haber omitido el procedimiento de revocación de la autorización otorgada a la actora como por haber omitido los trámites pertinentes para hacer efectivo el derecho de prioridad que regula la Llei 12/1987, de 28 de mayo, reguladora del transporte de viajeros con vehículos de motor.

Mantiene la Administración demandada las siguientes razones para la desestimación del recurso:

mediante resolución del Director General de Ports i Transports de 17 de marzo de 2006 se autorizó a la actora realizar un servicio discrecional con reiteración de itinerario y cobro individual entre los núcleos de Darmós y La Serra d'Almós, del municipio de Tivissa, y los municipios de Móra d'Ebre y Móra la Nova;

se trataba de una autorización excepcional que se otorgó en la medida en que el servicio no disponía de suficiente entidad para prestarse en régimen de concesión de servicio público;

en el momento del otorgamiento la actora renunció a ayuda o compensación alguna por la realización del servicio;

como indica la resolución de otorgamiento, las autorizaciones se otorgan cuando resulta debidamente acreditada su necesidad y no se ocasiona una minoración del tráfico de los servicios regulares, configurándose como un complemento del servicio regular de transporte de viajeros por carretera existente;

el 26 de mayo de 2008 el Ayuntamiento de Tivissa manifestó al Cap del Servei Territorial de Ports i Transports de Tarragona que la actora había comunicado que dejaba de prestar el servicio;

el 10 de febrero de 2010 el Ayuntamiento de Tivissa solicitó a los Servicios Territoriales de les Terres de l'Ebre que se dotase a los núcleos de Darmós y La Serra d'Almós de un transporte público que los conectase con los municipios de Móra d'Ebre y Móra la Nova;

dada la urgencia de poner en funcionamiento el servicio de transporte, por resolución del Director General de Transport Terrestre de 11 de mayo de 2010 se instó a la titular de la concesión de servicio regular de transporte de viajeros por carretera V-GC-72 Terres de l'Ebre-Tortosa-Tarragona-Barcelona a fin de que realizase el servicio La Serra d'Almós- Darmós-Móra la Nova-Móra d'Ebre, con carácter provisional y sin perjuicio de contemplar la tramitación correspondiente de la modificación de itinerario que implica la concesión de un nuevo recorrido y nuevas paradas fijas dentro de la concesión;

por la resolución aquí recurrida se instó a la anterior concesionaria, en virtud de la modificación del itinerario del servicio público regular de transporte aprobada, a fin de que realizase el servicio La Serra d'Almós-Darmós-Móra la Nova-Móra d'Ebre;

concurre motivo de inadmisión del recurso, al no concretarse petición alguna en el escrito de demanda y haber de entenderse por ello que la demanda está defectuosamente preparada;

la actora reconoce que se negó a prestar el servicio en las condiciones que le habían sido autorizadas, lo que, ya de por sí, comporta el incumplimiento de lo que se le había autorizado;

la actora dirigió escrito al Ayuntamiento de Tivissa, manifestando que la prestación del servicio era insostenible, y que dejaría de prestarlo en fecha 20 de junio de 2008, así como presentó escrito en fecha 17 de julio de 2008, ante el Departament de Política Territorial, precisando que había de renunciar a realizar el transporte durante el período no lectivo del curso escolar, y días fuera de curso, a falta de ayuda pública, por lo que es claro que la actora se negaba a prestar el servicio discrecional en las condiciones autorizadas;

no cabe exigir procedimiento alguno de revocación allí donde la actora no era titular de concesión alguna, caducando la autorización de transporte discrecional a falta de su renovación (art. 124.2 del Decret 319/90);

la resolución recurrida no otorga una nueva concesión, sino que, simplemente, al amparo del art. 58.b ) y c) del Decret 319/90, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Llei de regulació del Transport de Viatgers per Carretera Mitjançant Vehicles de Motor, modifica el itinerario de una concesión existente, añadiéndole un apéndice carente de entidad bastante para merecer una nueva adjudicación, por lo que se ha respetado el procedimiento al efecto prescrito por los arts. 57 y ss. del Decret aludido; y

carece la actora de derecho preferente, sólo predicable de los concesionarios de servicios públicos regulares de transporte, consideración que no tiene aquélla.

TERCERO.- A cuenta del motivo de inadmisibilidad propuesto por la demandada, no ciñéndose a los concretos y típicos motivos a que alude el art. 51 de la LEC , sino por remisión a la supletoria aplicación de la LEC, es cierto que en el suplico del escrito de demanda no se precisa qué concreta pretensión se articula por medio de la misma, limitándose en el mismo la actora a instar una perogrullada, cual que esta Sala 'ordene seguir adelante el procedimiento, por los trámites establecidos en la Ley 29/1998, de 13 de julio'. Supuesto éste ciertamente patológico, aunque no inaudito, por desgracia, en la práctica procesal, que supone desconocimiento de la significación y naturaleza misma del tal apartado del escrito alegatorio inicial de la actora, en que ésta ha de concretar, con meridiana y cristalina claridad y precisión, qué pide, del mismo modo que al fallo de una sentencia se le debe exigir claridad en los términos de lo resuelto. Pues elementales razones de defensa y debida contradicción procesal así lo exigen.

Aun partiendo de lo anterior, podrá convenirse que una decisión de inadmisión a limine del recurso, por defecto legal en el modo de proponer la demanda, causa ésta por lo demás no tasada en nuestra ley jurisdiccional, allí donde, de la lectura del escrito de demanda se colige sin excesivo esfuerzo que se ambiciona por la recurrente la nulidad de la resolución impugnada, sería desproporcionada, negando indebidamente a la recurrente respuesta al fondo de las cuestiones por ella suscitadas en esta instancia.

En todo caso, la STC 294/2005, de 21 de noviembre , reprueba un excesivo rigorismo en la apreciación de los requisitos formales del escrito de demanda, concluyendo que aunque muestre confusión deberá admitirse si del examen de las actuaciones y de su texto se desprende cuál es el acto impugnado y la pretensión ejercitada.

CUARTO.- La resolución litigiosa viene a ampararse en lo preceptuado por los arts. 57 y ss. del Decret 319/1990, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Llei 12/87, de 28 de mayo , de regulación del transporte de viajeros por carretera con vehículos a motor. Artículos que regulan las modificaciones de itinerario de las concesiones de servicios regulares interurbanos.

Conforme al primero de ellos, en su apartado primero, 'L'Administració podrà realitzar d'ofici o a instància del concessionari o dels usuaris, i amb audiència prèvia, si s'escau, del concessionari, les modificacions en les condicions de prestació que preveu el títol concessional, i les ampliacions, reduccions o substitucions de trànsits o d'itineraris que resultin necessàries o convenients per a la millor prestació del servei, i estarà obligada a respectar, en tots els casos, l'equilibri econòmic de la concessió'.

En concreto, la resolución decide incorporar nuevos puntos de parada, con una prolongación del itinerario de la concesión vigente, y de que es titular 'Hife', aludiendo de forma explícita a los supuestos de los apartados b) y c) del art. 58 del citado Decret ('Es considera com a modificació de l'itinerari de la concessió d'un servei regular lineal: (...)

b) Les ampliacions que consisteixen en la incorporació de nous punts de parada fixa fora dels recorreguts existents que constitueixin ramals o prolongacions de l'itinerari quan, a criteri de l'Administració, representin un apèndix del servei principal que s'ha de prestar amb unitat d'explotació, o es trobin mancats d'entitat pròpia per constituir una explotació econòmica independent; c) La supressió de trams o fragments de l'itinerari o les seves ampliacions, que incloguin localitats amb punts de parada fixa.(...)').

En suma, puesta de manifiesto, en el expediente administrativo (petición del Ayuntamiento de Tivissa, al folio 1 del expediente administrativo; informe en relación con el establecimiento de un servicio público regular de transporte de viajeros por carretera entre los núcleos de población de Tivissa, Darmós y La Serra d'Almós, y Móra d'Ebre y Móra la Nova, a los folios 4 y 5 del expediente administrativo ) la necesidad de atender un ramal o apéndice consistente en el enlace de pequeños núcleos de población del término de Tivissa, de apenas unos centenares de habitantes, por medio de un servicio regular de transporte, enlazando aquéllos con cabeceras comarcales en que sus habitantes tengan acceso a otros medios de transporte y servicios públicos esenciales, entre ellos hospitalarios, así como su inviabilidad como explotación económica independiente, y ello es algo que resulta aun pacífico entre las propias partes litigantes, se acude al expediente de la modificación de itinerario de una concesión de servicio regular de transporte interurbano de pasajeros, y se sigue el procedimiento que a tal efecto prescriben los arts. 59 y 60 del Decret 319/1990, sin que se aprecie omisión alguna, de lo expuesto y resultante del expediente administrativo, ni de la caracterización normativa del concepto de modificación de itinerario, apuntada, ni de su tramitación administrativa.

QUINTO.- La actora pretende, al centrar su reproche a la resolución litigiosa, que el haber contado con titulación habilitante para verificar un trayecto que dice coincidente con el ramal añadido a la concesión de 'Hife' le confería un derecho preferente a la adjudicación de aquél, así como que, de pretender la Administración aprobar la citada modificación del título concesional de 'Hife', hubo con carácter previo de revocar aquella titulación de que disponía la actora para verificar el transporte de pasajeros.

No deja de resultar paradójico, en primer término, dado que el examen de las alegaciones al respecto de la actora requiere partir de la exacta naturaleza y condiciones del título habilitante para verificar el transporte de que gozó, que, quejándose aquélla amargamente de no obrar el título en el expediente administrativo, muestra ésta, a su entender, de una supuesta deliberada intención de la demandada de adjudicar el servicio a la titular de determinada concesión vigente, orillando los derechos de la recurrente, no se haya servido traer el título de marras a autos, por sí misma, pues más facilidad probatoria al respecto no le podía caber.

En todo caso, la actora manifiesta que contaba con una autorización para realizar el servicio discrecional de transporte con reiteración de itinerario y cobro individual entre la Serra d'Almós, Darmós, Móra la Nova y Móra d'Ebre, del art. 124.2 del Decret 319/1990, autorización otorgada mediante resolución de fecha 17 de marzo de 2006, en relación a la cual la actora manifestó, en escrito de 19 de julio de 2008, renuncia a realizar el servicio autorizado durante el período no lectivo del curso escolar, y en días fuera del mismo, y de la que solicitó la renovación el 19 de diciembre de 2008, limitada al período escolar, a excepción de los días festivos nacionales, autonómicos, y dos días de festividad local en la población de destino (certificado de la cap en funcions del Servei Territorial de Transports de Tarragona, adjuntado como documento número 4 del escrito de contestación a la demanda).

Conforme al art. 124 del Decret 319/90,

'1 La Direcció General de Transports pot autoritzar excepcionalment la realització de serveis discrecionals de transport de viatgers amb cobrament individual, ja siguin sense o amb reiteració d'itinerari, quan resulti degudament acreditada la seva necessitat i no ocasionin una minoració substancial en el trànsit dels serveis regulars. Es considera que concorren aquestes circumstàncies:

a) Quan la realització del servei respon a exigències d'interès públic, per causes tals com la incomunicació entre dues o més poblacions, la necessitat de cobrir esdeveniments d'afluència massiva de públic, o qualsevol altra de naturalesa anàloga que determini la necessitat d'establir, amb caràcter urgent, un servei d'aquestes característiques.

b) Quan el trànsit que es pretén realitzar no es troba ja degudament atès per altres serveis regulars en explotació.

2 Les autoritzacions seran atorgades per un període de validesa limitat i sempre que resultin degudament acreditades les circumstàncies exposades anteriorment, i podran ser revocades quan l'Administració consideri la improcedència del seu manteniment.

El termini màxim per resoldre és de tres mesos, transcorregut el qual sense que s'hagi dictat resolució expressa, s'entendrà desestimada la sol licitud formulada'.

La actora presume que el título que habilitaba el servicio por ella prestado era indefinido, cuando de la dicción literal del anterior precepto resulta lo contrario. Desconoce esta Sala, por los motivos antedichos, el período de vigencia de la autorización de servicio discrecional de autos, mas, de lo que no cabe duda es de que la renovación fue instada, que lo fue en términos de unilateral decisión por la actora de en qué condiciones le resultaba de provecho la prestación, independientemente de las necesidades que motivaron el originario otorgamiento, y que ninguna resolución recayó al respecto. Por lo que tener por vigente el título a la fecha en que se resolvió la modificación de itinerario de concesión de servicio regular que nos ocupa resulta aventurado. A mayor abundamiento, la actora parece pretender su condición de concesionaria, y no de simple titular de autorización de servicio discrecional, como es el caso, y, más aún, que el título que le fue otorgado prima sobre el régimen concesional, allí donde, si algo resulta claro del precepto transcrito, es que la autorización excepcional que nos ocupa no cabe allí donde el tránsito que se trate de realizar se halle debidamente atendido por servicios regulares en explotación. Por lo demás, si de reprochar a la Administración la falta de expreso pronunciamiento de revocación del título de la actora se trata, de nuevo habrá de recordarse, en primer término, que aquél no era indefinido, por lo que no era necesario pronunciamiento expreso para hacer decaer su vigencia, que a la actora no le asistía derecho incondicionado a la renovación del título en las condiciones que quisiera y fueran de su interés, que la revocación del título, supuesta su vigencia, que no es el caso, no requiere, dada la naturaleza excepcional del mismo, de ningún incumplimiento acreditado en el titular de la autorización de las condiciones de prestación del servicio, y que ni siquiera se acierta a vislumbrar en qué medida tal supuesta indebida falta de pronunciamiento expreso revocatorio podría comprometer la validez de la resolución que nos ocupa, cimentada como lo está en un supuesto caracterizado por el art. 58 del Decret 319/90, y tramitada en debida forma.

En fin, la actora pretende un supuesto derecho de prioridad en su favor a tenor del art. 122 del Decret 319/90, precepto éste derogado por la Llei 3/2015, de Mesures Fiscals, Financeres i Administratives, y que disciplina un derecho de prioridad para la prestación de un servicio discrecional y el otorgamiento de la autorización correspondiente a favor de los concesionarios de servicios regulares de transporte de viajeros de carácter lineal, en caso de coincidencia del servicio con el regular en explotación. Cuando aquí la actora pretende una prioridad inversa, del titular de autorización de servicio discrecional, de la que ni siquiera consta la vigencia, en relación con no ya una concesión de servicio regular, pues el itinerario que nos ocupa carece manifiestamente de entidad económica bastante al respecto, sino la modificación de itinerario de otra vigente, todo lo cual constituye un despropósito jurídico. Y si de lo que se trata es de analizar el régimen del apartado tercero del citado art. 122, que específicamente cita la actora a favor de su pretensión, el mismo disciplina la preferencia del concesionario zonal para la prestación de servicios discrecionales consolidados, que tampoco es el caso que nos ocupa, por las razones dichas. Siendo así, finalmente, que a la actora no le cabe aquí defender la posición de terceros, cuales aquellos indeterminados titulares de concesiones de servicios regulares de trasporte de viajeros que, a su entender, deberían haber sido escuchados en el procedimiento que condujo a la resolución cuestionada.

SEXTO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , procede la imposición de las costas de esta instancia a la actora, con el límite de 1000 euros.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:

Primero. Declarar no haber lugar a la causa de inadmisibilidad puesta de manifiesto por la demandada.

Segundo. Desestimar el recurso interpuesto por la representación de 'Margalef Bus, S.L.' contra la resolución del Secretari de Territori i Mobilitat, de 25 de abril de 2012, por la que se desestima el recurso de alzada deducido por la recurrente contra resolución del Director General del Transport Terrestre de 1 de septiembre de 2010, instando a la empresa 'Hispano La Fuente en Segures, S.A.' la realización del servicio La Serra d'Almós, Darmós, Móra La Nova, Móra d'Ebre, dentro del marco de la concesión Terres de l'Ebre, Tortosa, Tarragona, Barcelona (V-GC-72).

Tercero. Imponer a la parte recurrente las costas de la presente instancia, con el límite de 1000 euros.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que no es firme, pudiendo interponerse frente a ella (sin que puedan simultanearse ambos recursos y en los términos establecidos en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª Sección 1ª y de Pleno, de 30 de noviembre de 2.007 ), bien recurso de casación ordinario ante el Tribunal Supremo, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la ley jurisdiccional , bien recurso de casación para la unificación de doctrina, que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los 96 y siguientes de la misma ley.

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.