Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 621/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4262/2018 de 17 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00621/2018
RECURSO DE APELACIÓN 4262/2018
EN NO MBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. JULIO CÉSAR DÍAZ CASALES
Dª. MARÍA AMALIA BOLAÑO PIÑEIRO
D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR
A Coruña, a 17 de diciembre de 2018
Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia el recurso de apelación que con el nº 4262 del año 2018 pende de resolución en esta Sala, interpuesto
por el CONCELLO DE VIGO, representado por el Procurador D. Juan Antonio Garrido Pardo y defendido por
el Letrado de su Asesoría Jurídica, contra el auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Vigo
de 25 de abril de 2018 , en la pieza separada de medidas cautelares 131/2018, por el que se adopta la medida
cautelar consistente en suspender la exigencia de empadronamiento en el Concello de Vigo para la solicitud
y obtención de la Tarjeta PassVigo.
Es parte apelada EL CONCELLO DE REDONDELA, representado por el Procurador D. Xulio López
Valcárcel y defendido por el Letrado D. Jesús Lorenzo Cuervo.
Es Ponente el Magistrado D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR.

Antecedentes

PRIMERO: El Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Vigo dictó en fecha 25 de abril de 2018 auto en la pieza separada de medidas cautelares 131/2018, por el que se adopta la medida cautelar consistente en suspender la exigencia de empadronamiento en el Concello de Vigo para la solicitud y obtención de la Tarjeta PassVigo.



SEGUNDO : La representación procesal del CONCELLO DE VIGO interpuso recurso de apelación contra el mencionado auto, solicitando su estimación, con la revocación del auto apelado.



TERCERO : Admitido a trámite el recurso por el Juzgado, y evacuando el traslado conferido, el CONCELLO DE REDONDELA presentó escrito de oposición al recurso de apelación, solicitando su inadmisión o subsidiariamente desestimación, con confirmación del auto de instancia y condena en costas.



CUARTO: Elevados los autos a esta Sala, se personaron ambas partes y mediante auto de fecha 29 de octubre de 2018 se acordó admitir el recurso de apelación interpuesto por el CONCELLO DE VIGO, declarando conclusas las actuaciones.

Mediante providencia de fecha 3 de diciembre de 2018 se señaló para votación y fallo el día 13 de diciembre de 2018

Fundamentos

SE ACEPTAN los fundamentos jurídicos del auto recurrido en apelación, en todo lo que no contradigan los que se pasan a exponer.


PRIMERO: Sobre el Plan de Transporte Metropolitano, el auto apelado y la controvertida congruencia.

El auto recurrido en apelación adopta la medida cautelar de suspensión de la exigencia de empadronamiento en el Concello de Vigo para la solicitud y obtención de la Tarjeta PassVigo. Para ello se basa en: a) La valoración del riesgo de pérdida de la finalidad legítima del recurso, por los perjuicios que se causaría, en caso de no accederse a la medida, a un número indeterminado de personas, 'cualquier persona que, con independencia de su lugar habitual de residencia, tuviere interés en obtener una bonificación en el uso del transporte urbano vigués'.

b) La ponderación de los intereses en liza, al tener en cuenta que: 1) la incorporación del requisito del empadronamiento en Vigo para la obtención de la nueva tarjeta supone un quebranto económico para un número indeterminado de personas que venían utilizando la anterior tarjeta verde (a la que se sustituye por la VigoPass), que además de perder el saldo de que dispusieran en la misma, se verán privados del uso de un medio de transporte público en igualdad de condiciones que los vigueses; 2) cualquier persona, fuere cual fuese su lugar de residencia, queda privada de la posibilidad de solicitar la tarjeta, salvo que se empadrone en la ciudad de Vigo; 3) la suspensión cautelar de este requisito presenta tenues perjuicios a la Corporación demandada, pues, si finalmente le asistiere la razón en exigir ese presupuesto, le bastaría con anular las tarjetas que en el ínterin se expidieren favor de los no residentes; 4) la tarjeta VigoPass únicamente habilita, en estos momentos, para la utilización del transporte urbano, sin afectación de otros servicios municipales.

c) La apariencia de buen derecho, fundada en el artículo 82.4 de la Ley autonómica 2/2017, de 8 de febrero, de medidas fiscales, administrativas y de ordenación, en relación a la comercialización de tarifas bonificadas; en el artículo 71 de la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres y artículo 74 de la Ley autonómica 2/2017; y el artículo 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .

A la vista del contenido del auto de medidas cautelares y de su motivación, debe concluirse que el mismo no fundamenta su decisión en el Plan de Transportes Metropolitano de Galicia, cuya existencia se niega en el primer alegato del recurso de apelación. El contenido de la controversia es ajeno a la Disposición Adicional 11 de la Ley 14/2016 y a dicho plan, razón por la cual los alegatos realizados en la primera consideración del recurso de apelación, en relación con dichas disposiciones y respecto al procedimiento en que se acordó la suspensión cautelar del funcionamiento del Área Metropolitana de Vigo no tienen virtualidad revocatoria de lo decidido en el auto, cuyo contenido decisorio y motivación es ajeno a tales disposiciones y procedimientos.

Tampoco cabe apreciar que el auto apelado incurra en el vicio de incongruencia denunciado en el segundo alegato del recurso de apelación. Literalmente se solicitaba la suspensión de 'la actividad impugnada de uso como requisito de empadronamiento en orden a poder disfrutar de la tarifa reducida en el servicio de transporte de transporte colectivo de viajeros' (actividad que se decía que culminaría el día 31 del mes de marzo, por ser esta la fecha en que estaría operativa la tarjeta PassVigo). La solicitud de medida cautelar explicaba que la introducción de ese requisito del empadronamiento se constató al analizar la web del Concello y comprobar que en la misma sí aparecía el empadronamiento como requisito para obtener la tarjeta PassVigo.

La ventaja tarifaria de la utilización de dicha tarjeta como medio de pago es clara, ya que en el acuerdo de aprobación de tarifas, aportado por el propio Concello, se indica que el precio del billete es 1,35 euros mientras que el del bono bus normal es de 0,89 euros. Al condicionar la posibilidad de obtención de la tarjeta PassVigo al empadronamiento se excluye de la posibilidad de acogerse a ese precio reducido para el bono normal a los no empadronados, los cuales, antes de la entrada en funcionamiento de la tarjeta PassVigo, podían acceder a la denominada tarjeta verde como instrumento de pago, cuya utilización suponía esa misma reducción de tarifa respecto al precio del billete ordinario pagado en metálico.

Lo que pretendía suspenderse cautelarmente por el Concello de Redondela es esa eliminación de la posibilidad de los no empadronados en Vigo de utilizar como medio de pago la tarjeta y por tanto de obtener una reducción del precio por viaje, permitiendo la continuidad del statu quo anterior, en el que podían acceder y utilizar ese medio de pago y, por tanto, beneficiarse de la tarifa reducida para el bono bus normal. Y esto es precisamente lo que concede el auto apelado, al suspender la exigencia de empadronamiento en el Concello de Vigo para la solicitud y obtención de la Tarjeta PassVigo, que es otra forma de expresar que se suspende la actividad impugnada de uso como requisito de empadronamiento en orden a poder disfrutar de la tarifa reducida en el servicio de transporte de transporte colectivo de viajeros.

Aunque se alega en el recurso de apelación que la solicitud y obtención de la tarjeta PassVigo es un simple medio de pago y no otra cosa, lo cierto es que no se ha desvirtuado que la utilización de ese medio de pago lleva asociada la aplicación de la tarifa reducida prevista para el bono bus normal; y no se ha alegado que exista la posibilidad para los no empadronados de disfrutar de la prestación del servicio acogiéndose a esa tarifa reducida asociada al bono bus normal mediante el empleo de otra tarjeta o medio de pago. De ser ese el caso, no existiría controversia, ya que lo pretendido por el Concello de Redondela era precisamente suspender la introducción del requisito del empadronamiento para acceder a la tarifa recudida, acceso que antes se materializaba mediante el empleo como medio de pago de la denominada 'tarjeta verde' y que ahora se materializa mediante el empleo de la tarjeta denominada 'PassVigo'. No se ha alegado que exista otro soporte o medio de pago que permita acceder a la tarifa reducida de 0,89 euros asociada al concepto 'bono bus normal', establecido en el apartado 3) de los sucesivos acuerdos anuales de la Junta de Gobierno Local del Concello de Vigo aprobatorios de las tarifas del servicio público regular de transporte urbano colectivo de viajeros en autobús para uso general de la ciudad de Vigo, en el que se especifica el precio de los diferentes bonos para cada anualidad, estableciendo el precio de 0,89 euros para el bono bus normal.

En consecuencia, no se aprecia que exista ninguna desviación entre lo peticionado por el Concello y lo resuelto por el auto, refiriéndose el primero a la petición de que se mantenga la posibilidad de acceso de los no empadronados a la tarifa reducida, actualmente fijada en 0,89 euros, asociada al bono bus normal, y acordando el segundo que los no empadronados puedan solicitar la tarjeta PASSVIGO cuyo empleo permite disfrutar de esa tarifa reducida.



SEGUNDO: Sobre la legitimación del Concello de Redondela.

La parte apelante alega que las bases de la legitimación en la jurisdicción contencioso-administrativa son las del artículo 19 de la LJCA 29/1998 , sin posibles ampliaciones o extensiones de oficio por el juzgador con base en argumentos extrajurídicos, reprochando al auto apelado que elude el cuestionamiento de la legitimación del Concello de Redondela, limitándose a reseñar que dicha Corporación se erige en 'lo que podríamos llamar como punta de lanza de un conflicto que abarca un ámbito municipal que entronca con el concepto de área metropolitana'.

En este momento procesal no cabe revocar el auto apelado sobre la base del cuestionamiento de la legitimación activa del Concello de Redondela para interponer el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de su requerimiento de cese en el uso del requisito del empadronamiento en orden a poder disfrutar de la tarifa reducida en el servicio de transporte colectivo de viajeros. Tal y como señala el Concello de Redondela en su oposición a la apelación, la cuestión de la falta de legitimación podrá ser controvertida y resuelta en el marco del procedimiento principal, si es cuestionada dentro de las alegaciones previas a la contestación a la demanda o en esta última, pero no procede anticipar una decisión al respecto en esta pieza de medidas cautelares ni prejuzgar la inadmisibilidad del recurso por la invocada falta de legitimación.

A los efectos que nos ocupan, limitados a la revisión de la decisión del incidente cautelar, basta para sostener la admisibilidad de la petición cautelar la toma en consideración de los hechos invocados por el Concello de Redondela en su petición de medidas cautelares y en su oposición al recurso de apelación, expresivos de que la actuación cuya suspensión se pretende comporta la afectación del círculo de intereses cuya gestión se le encomienda como Administración municipal. En este sentido, se expone por dicha Administración que la exclusión de los no empadronados del acceso a la PASSVIGO, y por ende, de la tarifa reducida asociada a su empleo, le supone un perjuicio inmediato, al alterar la situación preexistente e incrementar el coste de los desplazamientos a y desde Vigo del personal a su servicio, manifestando que dicha Corporación debe sufragar el coste de tales desplazamientos realizados por motivos de trabajo.

Además se invoca en la petición de medidas cautelares otro título legitimador, referido al interés general de los vecinos de Redondela en el mantenimiento de la situación preexistente derivada del convenio de 20 de noviembre de 1991 firmado por los Concellos de Redondela y Vigo, en el que se expone el problema de comunicación entre la parte alta y baja de la parroquia de Chapela y que la concesionaria de transporte urbano de viajeros de Vigo tiene líneas que atienden a las necesidades de ambas partes, comunicándola con Vigo, pero sin comunicación entre sí. En virtud de ese convenio el Concello de Vigo manifestaba que no tiene inconveniente en que el Concello de Redondela gestione ante la empresa concesionaria del transporte urbano de Vigo la cobertura de todas las necesidades de comunicación de los habitantes de parroquia Chapela.

Tras ese convenio el 4 de noviembre de 1993 el Director Xeral de Transportes de la Consellería de Ordenación del Territorio e Obras Públicas de la Xunta de Galicia dictó resolución aprobatoria del Plan de Coordinación de los Servicios de Chapela (Redondela)-Vigo, en cuyos antecedentes se expresa la necesidad de que en la zona de influencia de Vigo, por lo que respecta a los tráficos que se generan entre Chapela (Redondela) y Vigo y viceversa, las necesidades de desplazamiento deban recibir tratamiento similar a las corrientes de tráfico urbanos. Ambos Concellos mostraron su conformidad a dicho Plan, por el que se autorizó a la concesionaria del transporte público urbano de viajeros de Vigo (VITRASA) para que dentro del servicio que tiene autorizado por la carretera autonómica PO-223 hasta el límite del término municipal de Vigo, prolongue por la misma vía hasta Chapela (término municipal de Redondela) 32 expediciones a partir de las 6,15 horas con frecuencia de 30 minutos. En el nuevo tramo podrá realizar paradas para dejar o tomar viajeros con origen/ destino Vigo.

Estos antecedentes expuestos por la Corporación municipal solicitante de la medida cautelar ponen de manifiesto que el Concello de Redondela y sus vecinos no son propiamente unos terceros ajenos al ámbito de la prestación del servicio municipal de transporte urbano colectivo de viajeros del Concello de Vigo, ya que en virtud de ese convenio interadministrativo y de ese Plan de Coordinación se extendió el ámbito de la prestación del servicio de la concesionaria municipal de transporte urbano más allá del término municipal de Vigo para llegar al término municipal de Redondela, lo que demuestra una conexión más intensa de los vecinos del término municipal de Redondela en relación con el uso de ese servicio que la que pudiera tener cualquier tercero ajeno al mismo. El Concello de Redondela está legitimado para la defensa de las cuestiones que afecten a la ejecución de los convenios suscritos por dicha Administración, y en este caso se denuncia una alteración en las condiciones económicas de acceso de los vecinos del término municipal de Redondela al servicio de transporte urbano de Vigo, servicio del que eran usuarios en virtud de una actuación convenida por ambas Administraciones.

Por todo lo expuesto, no se aprecian razones para negar la legitimación al Concello de Redondela, al menos en este momento procesal y por lo que se refiere a la medida cautelar, ya que no se trata de una interferencia en un servicio municipal ajeno al ámbito de intereses de los vecinos de Redondela, sino de la defensa del mantenimiento de unas condiciones económicas de acceso a un servicio del que los mismos eran y son usuarios en virtud de un Plan de Coordinación y un previo convenio interadministrativo, solicitándose que se pueda continuar disfrutando de la posibilidad de hacer uso de ese servicio con la tarifa reducida asociada al uso de un determinado medio de pago, posibilidad que no se ha negado que sí existía antes de la introducción de la tarjeta denominada 'PASSVIGO', en sustitución de la anterior tarjeta establecida como medio de pago del servicio.

En consecuencia, no se puede negar la legitimación para solicitar la medida cautelar al Concello de Redondela, por el mero hecho de ser una persona jurídico-pública que como tal no puede ser usuaria del servicio de transporte de viajeros, al estar directamente concernido por la actuación impugnada y por la medida cautelar solicitada un interés propio de la colectividad de los vecinos de Redondela, cuya gestión corresponde al Municipio ( artículo 1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ), debiendo recordarse el derecho de tales corporaciones municipales a 'intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses', y dentro de esos intereses se encuentra la defensa de las condiciones económicas de acceso por sus vecinos a los servicios públicos de los que sean usuarios, siendo en este caso usuarios de ese concreto servicio de transporte porque así se estableció en virtud de un convenio de colaboración interadministrativo y de un ulterior Plan de Coordinación. Por ello no cabe negar en este caso que la actuación de la Corporación demandante va encaminada a 'a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal' en los términos previstos en el artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local , lo cual es suficiente para defender su legitimación a los efectos de solicitar la medida cautelar, que son los únicos efectos que cabe analizar en el marco de este procedimiento incidental.

En la alegación séptima del recurso de apelación, y en conexión con esta cuestión, se señala, en congruencia con las alegaciones previamente formuladas por el Concello de Vigo en la pieza de medidas cautelares, que si la medida cautelar fuese por ejemplo la continuidad del uso de la tarjeta, y si fuese solicitada por alguien con legitimación para hacerlo, cabría una decisión razonable, pero ello no permite que per saltum, como en el auto se hace, en el párrafo siguiente se pase a la singular lógica de una solicitud por 'cualquier persona' y que ello comporte 'tenues perjuicios' para el Concello. Se aduce en el recurso de apelación que en contra de lo que dice el auto, 'aquí no se aplaza nada, sino que se impone una decisión discrecional.' En respuesta a esa alegación, debe indicarse que el hecho de que una persona usuaria del servicio y titular de la anterior tarjeta verde estuviese también legitimada para solicitar la medida cautelar no excluye la legitimación del Concello de Redondela, en defensa de un interés patrimonial propio y de los intereses generales de sus vecinos, máxime cuando los mismos son usuarios del servicio de transporte urbano de Vigo en virtud de un convenio de colaboración que ampara la extensión del ámbito de prestación de ese servicio hasta el término municipal de Redondela, convenio firmado por el Concello de Redondela, que por tanto no es un tercero ajeno a las cuestiones relacionadas con la prestación de ese servicio.

La ponderación de los perjuicios al Concello de Vigo será abordada en fundamento de derecho separado, y en cuanto al hecho de que el auto impone una decisión discrecional, no cabe acoger esa apreciación, al limitarse a suspender la introducción de un requisito, antes no exigido, para obtener la tarjeta de pago cuyo empleo determina el acceso a la tarifa reducida.



TERCERO: Sobre la aprobación de la tarifa por actos previos no recurridos.

La representación procesal de la parte apelante alega que la tarifa es aprobada por actos municipales expresos y públicos y sometidos a la consideración de la Xunta de Galicia. Las condiciones de acceso u obtención (por solicitud) de las diversas bonificaciones en la tarifa están establecidas también con anterioridad por actos expresos, y no hubo en este punto ninguna modificación ni reclamación de los usuarios en los últimos años. Lo solicitado y resuelto afecta a actos administrativos anteriores nunca recurridos. Por ello entiende que la decisión cautelar implica desviación procesal y/o exceso sobre la tutela cautelar en relación con la tutela judicial efectiva, que se pone en relación con lo que es el concreto objeto legítimo y admisible del proceso.

Para dar respuesta a lo alegado debemos partir de una triple consideración: 1ª. En los acuerdos de la Junta de Gobierno Local de aprobación de la revisión de tarifas del servicio público regular de transporte urbano colectivo de viajeros, y así se constata con la documentación aportada al respecto por el Concello de Vigo, se resuelve sobre el precio del billete ordinario (1,35 euros para 2018) y sobre el precio de los bonos, entre los cuales figura el bono bus normal (0,89 euros para 2018), y otro tipo de bonos (específicos para determinados colectivos). Nada se dice sobre los requisitos para utilizar el bono bus normal ni si el acceso al mismo está reservado a los empadronados en el Concello de Vigo.

2ª. Antes de la entrada en funcionamiento de la tarjeta PassVigo existía otro medio de pago electrónico (denominado en las actuaciones 'tarjeta verde'), que se podía adquirir y utilizar por cualquier persona interesada, estuviera o no empadronada, siendo el uso de esa tarjeta el que permitía disfrutar de la tarifa reducida del 'bono bus normal' (0,87 euros para 2017 y 0,89 euros para 2018). Así se deduce del planteamiento del Concello peticionario de la medida cautelar y del propio auto apelado, el cual señala lo siguiente en su fundamento jurídico quinto: 'la incorporación del requisito del empadronamiento en Vigo para la obtención de la nueva tarjeta supone un quebranto económico para un número indeterminado de personas que venían utilizando la anterior tarjeta verde (a la que se sustituye por la PassVigo), que además de perder el saldo de que dispusieran en la misma, se verán privados del uso de un medio de transporte público en igualdad de condiciones que los vigueses'. El Concello de Vigo no ha desvirtuado que antes de la entrada en funcionamiento de la nueva tarjeta, cualquier persona, empadronada o no, podía adquirir la tarjeta de pago que permitía disfrutar de la tarifa reducida del bono bus normal.

3ª. El Concello de Vigo estableció como requisito para adquirir la tarjeta PASSVIGO el empadronamiento en esa ciudad, pero sin que haya dictado ningún acto administrativo que haya dado cobertura a esa exigencia, cuya existencia solo se comprueba en el modelo confeccionado para la solicitud de esa nueva tarjeta.

Debe destacarse que el Concello de Vigo no niega la previsión de ese requisito del empadronamiento para adquirir la tarjeta, y tampoco afirma que exista otro soporte que permita acceder a la tarifa reducida asociada al uso del bono bus normal. Y no da respuesta a la interrogante que plantea el auto apelado cuando señala que 'a estas alturas procesales, se desconoce cuándo se introdujo este requisito complementario (que no constaba en el Convenio, ni en las Instrucciones, ni en el modelo incorporado a éstas) y el acto administrativo que sirvió de soporte a esa innovación.' En consecuencia, lo pretendido por el Concello de Redondela no implica la alteración o modificación de ningún acto previo no recurrido, ya que no discute el contenido de los acuerdos aprobatorios de las tarifas, en cuanto no pretende la modificación de éstas ni discute su cuantía. Su pretensión cautelar va referida a una cuestión (la exigencia del requisito del empadronamiento para hacer uso del medio de pago del servicio público de transporte urbano de viajeros que permite disfrutar de la tarifa reducida asociada al mismo) no regulada en dichos acuerdos, y el Concello de Vigo no ha identificado ni la ordenanza que la regule ni el acto administrativo previo que le dé cobertura.

La alegación de la apelante de que los diversos bono-bus o tarifas bonificadas fueron establecidas con las correspondientes condiciones por diversos convenios entre Concello y la concesionaria VITRASA y por acuerdos municipales aprobados desde el año 1984 (pensionistas), 1987 (estudiantes) , personas con movilidad reducida (2005), bono social (2008), con diversas modificaciones, y en términos equivalentes a otras ciudades gallegas, no da respuesta concreta al interrogante planteado en el auto: cuál es el acto administrativo expreso, convenio o disposición general previos que, de forma concreta y específica, estableciesen como requisito de acceso a la tarifa reducida por el bono bus normal el empadronamiento en el Concello de Vigo.

Y tampoco se ha desvirtuado que la actuación material de la exigencia de dicho requisito (al introducirla en el formulario de solicitud) implica una variación respecto a la situación anterior en cuanto a la forma de acceso a la anterior tarjeta de pago (la denominada tarjeta verde), ya que no se ha alegado -y menos acreditado- que la misma estuviese ya reservada a los empadronados. Por este motivo, debe considerarse falto de justificación el alegato de que 'Las condiciones de acceso u obtención (por solicitud) de las diversas bonificaciones en la tarifa están establecidas también con anterioridad por actos expresos, y no hubo en este punto ninguna modificación ni reclamación de los usuarios en los últimos años.' Es cierto que no hubo ninguna modificación de disposición general (ordenanza) ni ningún acto administrativo expreso que hubiera introducido una modificación en las condiciones de acceso a la tarifa reducida. Eso es precisamente lo que le reprocha el auto apelado a la actuación del Concello aquí apelante.

Pero lo que no desvirtúa el Concello de Vigo es que las condiciones de acceso a la tarifa bonificada, a pesar de esa omisión de acto expreso o de disposición general, sí variaron (por la vía de hecho) con ocasión de la introducción de la nueva tarjeta PASSVIGO. Y ello porque no acredita que antes de esa implantación solo los empadronados en Vigo pudieran disfrutar de la tarifa bonificada por el empleo de la tarjeta verde; y no niega que fuera condición de acceso a la nueva tarjeta PASSVIGO el empadronamiento en la ciudad de Vigo, así como tampoco alega que exista otro soporte material que permita a un no empadronado en Vigo acceder a la tarifa reducida asociada al empleo del bono bus normal.

En estas condiciones, el alegato del Concello de Vigo debe decaer, ya que no desvirtúa que, al menos como actuación material en el establecimiento de los requisitos de la solicitud de obtención de la nueva tarjeta de pago del servicio, sí ha introducido un cambio en las condiciones de acceso a una determinada tarifa reducida que implica un quebranto económico para una pluralidad de ciudadanos. Y dicha alteración no implica afectación de los acuerdos aprobatorios de las tarifas, que nada regulaban sobre esta cuestión, ni de disposiciones previas, que no contemplaban de forma específica ese requisito, o por lo menos el Concello de Vigo no ha identificado qué concreto acto administrativo previo o qué concreta disposición general preveía la exigencia de ese requisito del empadronamiento.



CUARTO: Sobre la alegada falta de consideración a los intereses económicos municipales.

La representación procesal de la parte apelante alega que el auto apelado no muestra la debida consideración a los intereses económicos municipales, al limitarse a calificarlos de tenues, cando estamos tratando de montantes que superan los 12.000.000 de euros en la actualidad. En este sentido, se expone que el Concello gastó en subvenciones municipales a los usuarios del transporte público urbano 10.228.061,62 euros en las 6 tarifas bonificadas, cantidad que tiene relevancia para el interés público municipal y de los vecinos de Vigo contribuyentes. Y a esta cantidad habría que sumar el servicio al Hospital (430.218 euros) y al Campus de la Universidad de Vigo (986.221,87 euros).

Esas cifras se refieren a unos costes asumidos por el Concello de Vigo en relación a subvenciones de tarifa que no son consecuencia directa de lo acordado en el auto, sino del cumplimiento de las obligaciones asumidas en el marco de la concesión adjudicada a VITRASA, tanto en relación con bonificaciones de tarifa a determinados colectivos específicos, como en relación al bono social, como en relación a la tarifa reducida asociada al bono bus normal empleado por los empadronados en Vigo, extremos todos ellos ajenos a la controversia y al contenido del auto recurrido. Por tanto, son costes que el auto no podía ni debía ponderar, porque los mismos son ajenos a lo pedido por el Concello de Redondela y acordado por el auto, independientes de dicha decisión.

Lo controvertido en el proceso y lo concedido como medida cautelar es solo la supresión del requisito del empadronamiento para acceder a la tarjeta PASSVIGO, y el perjuicio económico que tal decisión cautelar implica no aparece cuantificado ni siquiera como estimación. Además el auto sí hace una consideración de los intereses económicos del Concello, pero tales perjuicios los considera tenues y de inferior intensidad frente a los que se irrogarían a una pluralidad indeterminada de personas, que desde luego serían de más difícil reparación que el limitado incremento de coste para el Concello de Vigo por la agregación de más usuarios de la PASSVIGO durante el tiempo que dure el proceso judicial, pudiendo, en caso de obtener una sentencia desestimatoria, favorable a sus intereses, anular las tarjetas expedidas en ese período en favor de los no residentes, tal y como se razona en el auto.

No se aporta una crítica fundamentada a esa apreciación del juzgador de primera instancia, y se carece de elementos de juicio que permitan apreciar un quebranto económico inmediato en la Hacienda Municipal de magnitud relevante por el mero hecho de permitir el mantenimiento de la misma situación anterior a la introducción de la PASSVIGO en cuanto a la posibilidad de acceso a la tarifa reducida por los no empadronados en la ciudad de Vigo. No se está obligando a asumir un coste por subvención de tarifa extraordinario, adicional o distinto al que durante todos estos años ya ha venido asumiendo el Concello. Por tanto, el perjuicio económico al Concello no sería tanto por tener que soportar un coste por subvención de tarifa adicional al ya soportado anteriormente, sino por no obtener el ahorro inherente a la nueva exigencia de empadronamiento para acceder a esa tarifa.

En el contexto de una medida cautelar suspensiva de una modificación en el régimen de acceso a una tarifa reducida de un servicio público, el quebranto económico inmediato para una pluralidad indeterminada de personas que ve que se incrementaría sustancialmente el coste de un servicio de transporte público urbano debe ser ponderado como un perjuicio de superior rango e intensidad, y de más difícil reparación y compensación que el perjuicio al interés municipal limitado a postergar en el tiempo la disminución del coste asumido en subvenciones de tarifa, y el consiguiente ahorro -inherente a la exigencia del requisito del empadronamiento-, interés que además no se ve menoscabado de forma definitiva, sino solo afectado temporalmente al suspender temporalmente la efectividad de la exigencia del requisito que llevaría aparejado ese efecto beneficioso para la Hacienda Municipal.

Además, tal y como señala el escrito de oposición al recurso de apelación, existiría la posibilidad de fijar a posteriori, en caso de sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo, el coste asumido por el Concello de Vigo por el uso de las tarjetas expedidas a los no empadronados, sin que se evidencie la necesidad de la aportación garantías o contracautelas por el Concello de Redondela, a falta de una cuantificación o estimación aproximativa de ese importe, y teniendo en cuenta la exención de fianzas, depósitos y cauciones establecida para las entidades locales en el artículo 173.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.



QUINTO: Sobre la vinculación entre la medida cautelar y la efectividad de la sentencia.

La representación procesal del Concello de Vigo recuerda que el elemento determinante de las medidas cautelares en la actual LJCA 29/1998 es la vinculación entre la tutela cautelar y la efectividad de la sentencia (eventualmente estimatoria), y por ello el juzgador no puede resolver, como medida cautelar, más que lo que en la sentencia se pueda establecer y corresponde a la parte actora la carga de la argumentación y la prueba de tal circunstancia.

A este respecto, reprocha a la solicitud de medida cautelar el ser una suerte de demanda llena de transcripciones de normas sustantivas (relativas al fondo del asunto) y de unas pocas afirmaciones 'sin mayor sustento' ni base probatoria alguna. Y en cuanto al auto apelado, se afirma lo siguiente: ' Para o Auto que apelamos, o que varía é que eses prexuízos 'se generarían continuamente a un número indeterminado de personas', persoas que só se identifican porque 'tuvieren interés en obtener una bonificación en el uso del transporte urbano vigués.

O Auto que apelamos, opera en sentido contrario a esta lóxica: considera que o xeito de protexer aos que 'tivesen interese', como colectivo difuso do cal o Xulgado lle atribúe a representación ao Concello de Redondela, e que non coincide con ninguna persoa que solicitase una tarifa reducida determinada que recorra contra a súa derrogación que coñezamos, ou asociación de defensa dun colectivo de usuarios/consumidores, é facelo substituíndo o solicitado como medida cautelar polo Concello de Redondela pola suspensión da existencia do empadronamiento no Concello de Vigo para a solicitude e obtención dunha tarxeta de pagamento determinada.

Esta mutación non se explica en ningún lugar dos Autos recorridos. De feito no primeiro dos Autos se recolle a explicación dada por este Concello en canto á tarxeta e se recoñece que 'se desconoce cuando se introdujo ese requisito complementario', e por iso se dá por bó que exista una actuación material impugnable (das do artigo 25.2 Da LXC-A)'.

En respuesta a las alegaciones de la parte apelante debe recordarse que lo relevante a los efectos del recurso de apelación no es valorar la redacción del escrito de solicitud de medidas cautelares, sino responder a la crítica fundamentada al auto recurrido que resolvió esa petición. Y a este respecto debemos confirmar la ponderación efectuada en el mismo sobre los presupuestos de la decisión cautelar, ya que sin la medida suspensiva acordada la efectividad de una eventual sentencia estimatoria se vería mermada, ya que el perjuicio causado a los usuarios del servicio de transporte urbano no empadronados en la ciudad de Vigo durante el tiempo de duración del proceso sería irreparable, y se ha ponderado como de menor intensidad el perjuicio derivado de la adopción de la medida cautelar para la Hacienda Municipal, sin que se hayan aportado elementos de juicio que permitan considerar desacertada esa ponderación, por las razones expuestas en el anterior fundamento de derecho.

Por lo demás, ya se han expuesto en los fundamentos de derecho anteriores las razones por las cuales no se aprecia que exista ningún óbice a la legitimación del Concello de Redondela para solicitar la medida cautelar, y que el auto apelado no opera ninguna 'mutación' respecto a lo pedido por dicha Corporación municipal. Además, aunque se reitera de forma genérica en el recurso de apelación que la tarjeta PASSVIGO tiene unas condiciones de solicitud y obtención establecidas por la Junta de Gobierno Local, a través de un acto plúrimo que obliga a la Administración municipal y a los interesados en obtenerla, y que las tarifas fueron aprobadas por la Junta de Gobierno Local y remitidas a la Xunta de Galicia, se sigue sin indicar en qué parte del acuerdo municipal de aprobación de las instrucciones generales para la solicitud, expedición y uso de la tarjeta PASSVIGO (aprobadas por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 5 de diciembre de 2017) se establece expresamente el requisito del empadronamiento, y de la lectura de ese acuerdo se concluye que en el mismo no se incorpora tal exigencia. Y del mismo modo tampoco en el texto de los sucesivos acuerdos de revisión de tarifas aprobados por la Junta de Gobierno Local se contempla tal exigencia para acceder a la tarifa reducida, sino tan solo la concreción de los importes de la diferentes tarifas, importes no cuestionados por el Concello de Redondela y no afectados por la decisión cautelar.



SEXTO: Sobre la apariencia de buen derecho y los límites de su valoración.

El auto apelado añade a las consideraciones precedentes el factor de la apariencia de buen derecho, con cita de la normativa que, apriorísticamente, es conculcada por la medida adoptada de facto por el Concello de Vigo. El Concello apelante considera tal argumentación un simple prejuicio que entra en el fondo del asunto y además lo hace apriorísticamente, y ello porque el Concello de Vigo no tiene establecido ningún bono o bonificación por razón del territorio o residencia, ni raza, religión u opinión, existiendo una única tarifa general y bonificaciones soportadas exclusivamente por el Concello sobre esa tarifa.

No cabe acoger el alegato, ya que el tenor literal del auto no resuelve el fondo de la controversia, sino que se limita a citar preceptos legales que, en una primera aproximación, podrían resultar conculcados con la exigencia del empadronamiento para obtener la tarjeta que permite disfrutar de la tarifa bonificada.

No se afirma en el auto que se haya establecido un bono por razón de residencia, sino el requisito del empadronamiento para acceder a una determinada bonificación. La conformidad a derecho de dicha exigencia no se puede prejuzgar, y constituye el fondo del asunto a dilucidar en el procedimiento jurisdiccional, pero a los efectos cautelares, y tras haber fundamentado la medida suspensiva solicitada en el quebranto económico a un número indeterminado de ciudadanos (expresión del periculum in mora, por la imposibilidad de reparar ese quebranto materializado durante el tiempo de duración del proceso judicial sin la medida suspensiva adoptada), lo que se hace es, literalmente, 'añadir' la valoración del factor de la apariencia de buen derecho, citando los preceptos legales y reglamentarios que prohíben discriminaciones por razón de territorio o residencia en los bonos de utilización de utilización recurrente y en los bonos sociales (Ley autonómica 2/2017), así como la interdicción de la discriminación en la utilización del servicio explicitada en la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres.

No se aprecia que esa cita por sí misma y esa valoración sea motivo para la revocación del auto, máxime cuando se aporta como argumento adicional, y se aprecia la necesidad de la medida adoptada para preservar un determinada situación preexistente, evitando el riesgo de que la alteración en la misma pudiera, en su caso, implicar la conculcación del principio de no discriminación en la utilización del servicio por razones de residencia. Ante el riesgo de la conculcación de dicho principio, la suspensión adoptada se revela como la medida más idónea, proporcionada y estrictamente indispensable para asegurar la plena efectividad de una eventual sentencia estimatoria.

En atención a lo expuesto, el recurso de apelación debe ser desestimado, confirmando íntegramente el auto apelado.

SÉPTIMO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LRJCA en los recursos de apelación las costas se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En el presente caso procede la imposición de las costas a la parte apelante, si bien haciendo uso de la facultad conferida en el referido precepto se estima prudente reducirla a la cantidad máxima total de 300 euros por todos los conceptos.

Fallo

QUE DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el CONCELLO DE VIGO contra el auto del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Vigo de 25 de abril de 2018 , en la pieza separada de medidas cautelares 131/2018 y CONFIRMAMOS ÍNTEGRAMENTE EL AUTO RECURRIDO.

Todo ello con la imposición de las costas procesales a la parte apelante, con el límite de la cantidad máxima total de 300 euros por todos los conceptos.

Contra esta sentencia cabe interponer, bien ante el Tribunal Supremo, bien ante la correspondiente Sección de esta Sala, el recurso de casación previsto en el artículo 86 de la Ley jurisdiccional , que habrá de prepararse mediante escrito a presentar en esta Sala en el plazo de treinta días y cumpliendo los requisitos indicados en el artículo 89.2 de dicha ley .

Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, junto con certificación y comunicación, una vez firme esta sentencia.

Así se acuerda, manda y firma.