Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 626/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 39/2018 de 27 de Junio de 2018

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 000039/2018
N.I.G.: 12040-45-3-2016-0001368
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SENTENCIA NÚM. 626/2018
En la ciudad de Valencia a 27 de junio de 2018.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don Agustín Gómez Moreno Mora, Presidente,
don Rafael Pérez Nieto y don José Ignacio Chirivella Garrido, Magistrados, el recurso de apelación tramitado
con el número de rollo 39/18, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.
2 de Castellón en el asunto núm. 627/16. Ha sido parte apelante el Ayuntamiento de Burriana, representado
por el Procurador Sr. Zaballos Tormo y defendido por el Letrado Sr. Breva Ferrer, y parte apelada el 'Edifesa
Obras y Proyectos' SA, representada por la Procuradora Sra. Arroyo Cabria y defendida por el Letrado Sr.
Giménez Ricarte, siendo ponente el Magistrado don Rafael Pérez Nieto.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 16-1-2018 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Castellón dictó sentencia en el asunto núm. 627/16 . La sentencia estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por 'Edifesa Obras y Proyectos' SA contra el acuerdo plenario de 6-10-2016 del Ayuntamiento de Burriana que desestimó el recurso de reposición contra la denegación de la solicitud de declarar la construcción del Centro Público de Educación Infantil y Primaria 'Cardenal Tarancón' como obra de especial interés o utilidad municipal a efectos de bonificación en el ICIO (Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras). La sentencia declaró el derecho de la entidad recurrente a que se le aplicara la bonificación en el 95% de la cuota.



SEGUNDO.- Por el Ayuntamiento de Burriana se interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. El recurso fue admitido por el Juzgado y se dio traslado a la representación procesal de 'Edifesa Obras y Proyectos' SA, que solicitó la desestimación de la apelación.



TERCERO.- El Juzgado elevó las actuaciones a este Tribunal; una vez recibidas y formado el correspondiente rollo, se dictó providencia señalando votación y fallo para el 27 de junio 2018.

Fundamentos

PRIMERO .- El objeto de impugnación del presente recurso de apelación es la sentencia que reseñamos en el primer antecedente. Mediante dicha resolución, el Juzgado a quo estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por 'Edifesa Obras y Proyectos' SA contra la denegación por el Ayuntamiento de Burrriana de la bonificación del 95% de la cuota del ICIO (Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras) girado por la construcción de un Centro Público de Educación Infantil y Primaria como obra de de especial interés o utilidad municipal. En consecuencia, el Juzgado reconoció a la entidad recurrente el derecho a la bonificación.

La sentencia del Juzgado a quo razonó que 'no nos encontramos ante una facultad o potestad administrativa discrecional, sino ante una potestad reglada en el sentido de que, en el caso de darse los requisitos materiales expresamente contemplados en la Ordenanza, esto es, la concurrencia de circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de fomento del empleo, resulta obligada la declaración de interés o utilidad municipal, con la consecuencia de resultar aplicable la bonificación' concluyendo, con cita de la STSJCV (Sección Primera) de 22-4-2005 , que se daban las circunstancias culturales que justifican la declaración de interés o utilidad municipal de la obra. Por lo demás, puesto que 'la Administración demandada había dejado pasar la oportunidad de efectuar pronunciamiento alguno respecto al concreto porcentaje de aplicación', entendió el Juzgado que la bonificación había de aplicarse en el máximo del 95% de la cuota.

La parte apelante es el Ayuntamiento de Burriana. Alega que la regulación de la bonificación se explica en la profundización de la autonomía de los entes locales 'para otorgar beneficios fiscales que se establezcan en los tributos locales', como confirma la Exposición de Motivos de la reforma de la Ley Reguladora de Haciendas Locales introducida por la Ley 51/2002. Así, la potestad de establecer la bonificación y el alcance de la misma debe considerarse discrecional; el Ayuntamiento había establecido un criterio según el cual, en la construcción de edificios de servicio público, no concurren causas de interés o de utilidad municipal, habiéndolo aplicado en ocasiones anteriores. En tal sentido, la construcción del centro educativo se dio en terreno cedido por el Ayuntamiento y no ofrecía un interés específico municipal; en consecuencia, no viene al caso la STSJCV de 22-4-2005 que cita la sentencia apelada. Por otro lado, puesto que la Ordenanza municipal habla de una bonificación de 'hasta' el 95%, no 'del 95%', y que la potestad discrecional del Alcalde no puede ser sustituida por la Juzgadora, el Ayuntamiento interesa subsidiariamente que la bonificación se aplique en un 50%.

Enfrente, la parte apelada 'Edifesa Obras y Proyectos' SA opone que la autonomía local se ejerce a través de las ordenanzas municipales y que son ellas las que regulan todos los aspectos de la bonificación, siendo contrario a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que el pleno municipal decida subjetivamente si concede o no la bonificación. Asimismo alega la apelada que no hubo enriquecimiento injusto para ella pues sus gastos generales rebasaron los previstos en el pliego de condiciones de contratación, además de que en tales gastos no se hizo mención al ICIO.



SEGUNDO.- Con arreglo al art. 103.2 de la Ley de Haciendas Locales (RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo), relativo a las 'bonificaciones potestativas' del ICIO, 'las ordenanzas fiscales podrán regular las siguientes bonificaciones sobre la cuota del impuesto: a) Una bonificación de hasta el 95 % a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros'.

Por su lado, establece el art. 7.1 de la Ordenanza del Ayuntamiento de Burriana reguladora del impuesto párrafo primero que 'podrá concederse una bonificación de hasta el 95% de la cuota del impuesto a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o del fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Esta declaración corresponderá al Pleno y se acordará previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros'.

Ciertamente, la autonomía financiera de los municipios es un aspecto jurídico que debe ponderase; habrán de tenerse en cuenta sus necesidades de financiación, que es instrumento de la función que constitucionalmente se les encomienda. Lo dicho no es contradictorio con que la financiación tenga que discurrir a través de los cauces legalmente previstos, cuya referencia inicial es la Ley Reguladora de Haciendas Locales que disciplina la potestad tributaria de estos entes. Pues, como ha resaltado la parte apelada, el establecimiento y aplicación de los tributos locales se disciplina mediante unas normas reglamentarias características, las ordenanzas municipales, de modo que su establecimiento y aplicación se disciplinan por aquella Ley de Haciendas y las ordenanzas correspondientes, también en lo relativo a los beneficios fiscales.

Esta Sala de apelación tiene dicho en nuestras SSTSJCV de 6-11-2012 19-11-2015 lo que sigue: 'La decisión relativa a si una determinada construcción o edificación reviste el especial interés o utilidad municipal, en los términos expuestos, no tiene un contenido estrictamente discrecional que incumba exclusivamente a la Administración y que no pueda ser revisado o suplido por los órganos judiciales; antes bien, tratamos de un concepto jurídico indeterminado susceptible de ser integrado con criterios jurídicos o de experiencia en sus facetas no taxativas.

El Ayuntamiento apreció que 'las obras realizadas por organismos públicos, por su propia naturaleza, implican siempre cierta utilidad' y que se 'requiere para el reconocimiento de la bonificación un especial interés o utilidad municipal [...] y que no concurre en el presente caso, debiendo tenerse en cuenta en este sentido que el interés educativo es compartido por múltiples instituciones' (acuerdo de 1-4-2010). El Jurado Tributario, en la misma línea, razonó que 'no se trata por tanto de un interés general o una utilidad pública común sino de un singular y específico interés o utilidad municipal, pues de lo contrario cualquier obra pública que represente una mejora de los servicios públicos a los ciudadanos, por su propia naturaleza, gozaría de esa bonificación, lo que no sucede ni se establece así por el legislador' (acuerdo de 26-11-2010).

Es competencia municipal 'participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria' [ art. 25.2 n Ley 7/1985 de 2 de abril ]. Por otro lado, el art. 28 de la misma ley señala que los municipios pueden realizar 'actividades complementarias a las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a educación', entre otras.

El art. 103.2 LRHL habla de un interés municipal 'especial', no del 'específico' que refiere el acuerdo del Jurado Tributario (algo propio y característico que lo distingue de otras cosas, según el DRAE) en una interpretación restrictiva del supuesto de hecho de la bonificación. La construcción de un centro de enseñanza público satisfará de forma especial necesidades de orden social o público en el propio ámbito municipal, al margen de que también transcienda dicho ámbito. Este es igualmente el criterio de dos SSTSJCV de 22-4-2005 y 2-6-2006 en las cuales abordamos expresamente la cuestión razonando que 'no cabe la menor duda a la Sala de que la construcción de una escuela es, desde la perspectiva de la corporación municipal, una obra de utilidad pública por concurrir circunstancias de carácter cultural. Así debe entenderse, grosso modo , pues se trata de una obra que está destinada, de modo prioritario, esencial y único, al fomento de la educación, a la integración social, formación, y al desarrollo cultural de los habitantes del municipio, y es concreción del derecho fundamental que tienen 'todos a la educación', tal como proclama el art. 27.1 CE '.

Así pues, aplicando idéntico criterio al presente caso, hemos de confirmar la apreciación del Juzgado a quo según la cual la obra de que tratamos encaja en el supuesto de hecho 'de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo' que justifica la concesión de la bonificación prevista en el art. 103.2 LRHL.



TERCERO.- La segunda cuestión a abordar es si el Ayuntamiento tenía un margen decisión para fijar el porcentaje de la bonificación litigiosa.

En este punto no es ocioso traer algunas consideraciones de las citada SSTSJCV 6-11-2012 y 19-12-2015: 'Nuestro Tribunal Constitucional mantiene una concepción flexible de la colaboración reglamentaria de los municipios en desarrollo de las normas legales sobre tributos locales, lo cual es consecuente con el principio de autonomía local ( art. 140 CE ) que excluye una regulación legal agotadora sobre la materia y con el carácter representativo del pleno municipal que aprueba la ordenanza ( STC 233/1999 ). Así lo ha reconocido expresamente nuestro Tribunal Supremo al declarar que no cabía la menor duda, a la vista de la redacción del [art. 103.2ª], que la ley deja un amplio margen de configuración a las Corporaciones Locales, también sobre la intensidad de la bonificación ( vid. STS de 5-5- 2009)'.

Los términos del art. 103.2 LRHL son expresivos cuando señalan que 'las ordenanzas fiscales podrán regular las siguientes bonificaciones sobre la cuota del impuesto'; quiere decirse, el margen de configuración de la bonificación litigiosa se disciplina con una ordenanza aprobada después del procedimiento legal y por el órgano municipal competente. Dentro de dicho margen cabe establecer la bonificación o no establecerla, también la fijación de un único porcentaje o de varios en atención a diversos supuestos de hecho.

Esta interpretación es acorde con la reserva de ley ( art. 31.1 CE ) exigible en el establecimiento y exacción de los tributos pues, aunque dicha reserva de ley no sea absoluta, la eventual colaboración con la ley tributaria tiene que articularse mediante una norma reglamentaria subordinada, no a través de actos concretos de contenido discrecional, lo que supondrían tanto como el resultado de una habilitación legal tributaria 'en blanco' proscrita por dicho principio ( SSTC 37/1981, FJ 4 ; 179/1985 , FJ 3). Entendida como el complejo de legalidad integrado asimismo por la ordenanza, es la ley es la que habilita tanto el establecimiento del beneficio fiscal como concreta su extensión.

Por lo demás y en la misma línea, la interpretación propuesta por el Ayuntamiento ha de rechazarse pues comprometería la igualdad tributaria al habilitar tratamientos fiscales diferentes ante supuestos de idéntica capacidad económica y con base a criterios de oportunidad.

En definitiva, rechazada las otras alegaciones del Ayuntamiento apelante, su recurso debe ser desestimado y confirmada la sentencia que cuestiona.



CUARTO.- Con arreglo al art. 139.2 LJCA , y puesto que el recurso de apelación se ha desestimado, se imponen las costas del rollo a la parte apelante, las cuales no podrán exceder de 900 euros por los honorarios del Letrado y de 334,38 euros por los honorarios del Procurador.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º.- Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Burriana.

2º.- Se imponen las costas a la parte apelante.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA . La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm. 162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente rollo de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico. En Valencia, a 27 de junio de 2018.