Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 66/2018, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 14/2018 de 26 de Febrero de 2018

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000066/2018
ILTMAS. SRAS.:
PRESIDENTE,
DÑA MARIA JESUS AZCONA LABIANO
MAGISTRADAS,
DÑA. RAQUEL H. REYES MARTÍNEZ
DÑA. MERCEDES MARTIN OLIVERA
En Pamplona, a veintiséis de febrero de dos mil dieciocho.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de
Navarra, constituida por las Señoras Magistradas expresadas, en grado de apelación, el presente rollo nº
14/2018 , promovido contra la sentencia nº 210/2017, de fecha 25 de octubre de 2017, recaída en los autos
procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona , correspondientes al recurso
contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº 299/2016; siendo partes, como apelante la mercantil
ALQUIBALAT S.L., representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Mercedes Hermoso de Mendoza
y defendida por el Letrado D. Blas Ignacio Otazu Amatriain, y como parte apelada EL AYUNTAMIENTO DE
PAMPLONA, representado por el Procurador de los Tribunales D. Javier Araiz Rodríguez y defendido por la
Letrada Dª. María Gay-Pobes Vitoria.

Antecedentes

PRIMERO .- La Sentencia nº 210/2017, de 25 de octubre de 2017, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona , correspondientes al recurso contencioso- administrativo procedimiento ordinario nº 299/2016, en su fallo acuerda: 'QUE DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMO el recurso contencioso administrativo interpuesto por la procuradora Sra. Hermoso de Mendoza en nombre y representación de ALQUIBALAT, S.L. contra inactividad del Ayuntamiento de Pamplona. Con costas a la parte actora'.



SEGUNDO .- Por la parte recurrente se ejercitó recurso de apelación, al que se dio el trámite legalmente establecido, en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada.

La parte apelada se opone a la pretensión anterior, solicitando la confirmación de la sentencia de instancia.



TERCERO .- Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 20 de febrero de 2018.

Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. RAQUEL H. REYES MARTÍNEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.


PRIMERO .- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia de instancia desestima el recurso interpuesto contra la inactividad del Ayuntamiento de Pamplona en relación con la obligación de aprobar inicialmente el documento de Modificación del Plan Municipal de Pamplona para parte de la UI IX Landaben, parcelas catastrales 1353, 1352, 1351, 1542, 1572, 2516 y 2139 del Polígono 2, así como contra la alternativa y subsidiaria petición contra la inactividad del Ayuntamiento en relación a la ejecución del Plan municipal en lo que afecta a la parcela 1353 del Polígono 7, en cuanto a la incoación y trámite del expediente de expropiación forzosa.

La Juez a quo analiza si la inactividad de la Administración que impugna la parte actora puede incardinarse en el art. 29 de la LJCA , al ser éste el cauce procesal elegido por la recurrente y, después de reseñar el criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo y otros Tribunales Superiores de Justicia, considera que respecto a la modificación puntual del Plan municipal no existe inactividad del Ayuntamiento que permita condenarle a otorgar la aprobación inicial, sino que la falta de resolución expresa en el plazo de tres meses desde la solicitud, ésta debió entenderse desestimada por silencio administrativo y por tanto, la actuación que se debe impugnar si así se estima oportuno es esa. No existe inactividad de la administración en orden a cumplir acto o convenio alguno, pues no se ha adoptado resolución al respecto. En cuanto a la petición alternativa o subsidiaria, relativa a que se inicie el procedimiento de expropiación, tampoco es de aplicación lo dispuesto en el art. 29 LJCA , ya que tampoco existe acto que reconozca ese derecho al recurrente, pues es preciso, con carácter previo que se apruebe el Plan Especial que concrete las previsiones del Plan General.

Concluye que lo pretendido no tiene encaje en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , por no haberse cumplido los requisitos exigidos en dicho precepto, en relación con lo que se identificó con la demanda como inactividad de la Administración.

La parte apelante alega, en síntesis, los siguientes motivos por los que solicita la revocación de la sentencia: 1º.- La Sentencia apelada infringe, por inaplicación, los arts. 3.1 y 42 de la Ley 30/1.992 de 26 de noviembre en relación con el principio de confianza legítima y la Jurisprudencia al respecto en relación con el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción .

A pesar de haber sido citados expresamente en la demanda ninguna referencia se hace en la Sentencia apelada a estos preceptos y a la Jurisprudencia al respecto.

La Administración adoptó los siguientes acuerdos: Acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo de 7 de Mayo de 2014, la Resolución de la Adjunta la Gerente de Urbanismo de 18 de Diciembre de 2014 y la Resolución de la Adjunta la Gerente de Urbanismo de 19 de Mayo de 2015. Ese Acuerdo y Resoluciones conforman un iter de actuación por parte de la Administración municipal que, sin embargo, se abandonó y paralizó abruptamente sin más respuesta, justamente al final de ese proceso que debía desembocar con la aprobación inicial y tramitación de una Modificación del Plan Municipal por la que había optado la Administración; la ulterior postura del Ayuntamiento paralizando de facto ese proceso y no adoptando la Resolución aprobatoria a la que se dirigía su actividad expresada en esos Acuerdo y Resoluciones, quebranta la buena fe en que ha de inspirarse su actuación de la misma y defrauda las legítimas expectativas que su conducta había generado en mi mandante, e infringe por tanto los referidos preceptos y Jurisprudencia consagrada respecto al principio de confianza legítima.

La jurisprudencia ha señalado el real alcance y la vinculación del Ayuntamiento a los Acuerdos y resoluciones de órganos gestores del mismo como la Gerencia de Urbanismo, a diferencia de lo que señala la Sentencia apelada, que reduce, apartándose de la realidad acreditada, las actuaciones municipales en ese proceso a meras 'reuniones con técnicos de Gerencia' a las que no atribuye ninguna otra trascendencia ni alcance.

2º.- La Sentencia apelada infringe los arts. 80 , 49.3. apartados c), d), f ) y g ), arts. 79.3 y 74.1.a) todos ellos en relación con el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción y la Jurisprudencia al respecto.

La Modificación instada por la demandante era una Modificación de determinaciones pormenorizadas del Plan Municipal, conforme a los apartados c ), d ), f ) y g) del art. 49.3 de la Ley Foral 35/2002 y en ese caso el silencio tiene efecto positivo. El art. 74, aplicable por remisión del art. 79.3 establece un mandato preciso y concreto a la Administración: la obligación de una prestación concreta, como es publicar en el Boletín Oficial, en favor de una persona determinada, en esta caso la demandante, en virtud de una Disposición General que no precisa previo acto de ejecución. El Ayuntamiento debió adoptar el Acuerdo aprobatorio en virtud del juego conjunto de los preceptos anteriores 79 y 74 de la LFOTU) y del art. 42 de la Ley 30/1.992 de 26 de noviembre , y hay inactividad (ex art. 29 de la LJCA ) porque el Ayuntamiento ni ha adoptado el Acuerdo de aprobación inicial en el plazo perentorio establecido (dos meses desde Octubre de 2015 si consideramos esta fecha aducida por la Sentencia de instancia como de presentación de la documentación) ni ha hecho lo que también le obliga la ley: proceder a publicar en el BON dicha aprobación inicial.

No cabe, para excepcionar lo anterior, aducir que era a la demandante a quien correspondía llevar a cabo la publicación en el BON y abrir el periodo de información pública porque la Ley le confiere una posibilidad subsidiaria y facultativa ('podrá') pero al Ayuntamiento le impone una obligación ('procederá'). Y la segunda y subsidiaria (facultad) no exime de la primera y principal (obligación).

3º.- La Sentencia infringe el art. 218.1 de la LEC y el art. 131.5 de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo y Jurisprudencia aplicable.

Respecto a la segunda petición del Suplico de la demanda: ejecutar el Plan Municipal y como consecuencia de esa ejecución expropiar la parcela e instalaciones de mi mandante, la Sentencia es incongruente respecto al suplico de la demanda en la que lo que se pide no es que se expropie directamente y sin aprobar un Plan Especial, sino que se ejecute el Plan Municipal, y en consecuencia de ello se proceda a incoar y tramitar hasta su completa conclusión, expediente de expropiación forzosa. La Sentencia olvida lo dispuesto en el art. 131.5 de la Ley Foral 35/2002 que establece que la ejecución de los sistemas generales se llevará a cabo bien directamente o bien mediante la aprobación de Planes Especiales.

Resulta inadmisible que cuando a una Administración se le pide que ejecute su Plan Municipal, Plan Municipal que, según las determinaciones que ella misma formuló y la Ley, se ejecutan mediante un Plan Especial, siendo el Sistema de Actuación el de Expropiación, que es el sistema público de actuación por excelencia, se argumente (como hace la Sentencia) que no cabe estimar lo solicitado porque hay que aprobar un Plan Especial que sólo puede ser de iniciativa pública cuando es la Administración Pública quien no está cumpliendo lo que le exige su propio Plan Municipal y el marco legal.

4º.- La Sentencia infringe, por inaplicación, el artículo nº 1 del Protocolo Adicional Nº 1, de 20 de Marzo de 1952, del Convenio de Roma de protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Por el contrario, la defensa del Ayuntamiento de Pamplona se opone a la estimación del recurso alegando que no se ha vulnerado el principio de buena fe y confianza legítima. El pretendido error de la Sentencia viene inducido precisamente por el propio demandante que refiere el procedimiento de aprobación correspondiente a las modificaciones de determinaciones estructurantes del planeamiento -aprobación inicial y provisional por Ayuntamiento y definitiva por el Gobierno de Navarra-. De hecho, pide en el suplico que se condene al Ayuntamiento a aprobar el documento y que lo remita posteriormente para su aprobación definitiva al Gobierno de Navarra. Resulta contrario al principio de buena fe, además de incongruente, invocar en su pretensión el procedimiento de aprobación de la modificación de las determinaciones estructurantes de planeamiento y luego achacar a la Sentencia que haya seguido este criterio.

En cualquier caso, la consideración como estructurante o pormenorizada de la modificación de planeamiento resulta intranscendente a los efectos de este pleito pues en ninguno de los dos supuestos cabe la interposición del recurso previsto en el art. 29 de la LJCA . La Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo contempla un preciso régimen de efectos del silencio administrativo, circunstancia ésta que hace absolutamente inviable el recurso regulado en el art. 29 de la LJCA .

El propio apelante enumera toda una serie de trámites intermedios, muchos de ellos, con importante carga de discernimiento y discrecionalidad, que constituyen las razones evidentes para entender que no existe una obligación concreta y ejecutiva de expropiar a la que condenar a la Administración mediante sentencia judicial. Con muy buen criterio la Sentencia ha contestado a su pretensión diciéndole que, para poder hablar de esa pretendida obligación de tramitar el expediente expropiatorio, previamente debe aprobarse la normativa urbanística más pormenorizada exigida por el planeamiento, en este caso, un Plan especial que delimite el ámbito, identifique afecciones y justifique la expropiación y la ausencia de este Plan supone un obstáculo insalvable para consolidar como obligación ejecutiva incumplida el hecho de que no se hay procedido a la expropiación.

También es incongruente la alegación de la vulneración del protocolo adicional nº 1 de 20 de marzo de 1952 del Convenio de Roma que va dirigida a que el Tribunal realice una declaración sobre vulneración de derechos del ciudadano y su consiguiente indemnización, lo que no cabe reclamar por la vía procesal elegida por el demandante.

Es correcta la imposición de costas al demandante en primera instancia y también se le deberán imponer las de este recurso por la desestimación del mismo.



SEGUNDO .- Sobre la alegada infracción por la sentencia de los arts. 3.1 y 42 de la LRJPAC en relación con el principio de confianza legítima y la Jurisprudencia al respecto, en relación con el art.

29 de la LJCA .

La apelante aduce que, a pesar de haber sido citados expresamente en la demanda, ninguna referencia se hace en la Sentencia apelada a estos preceptos y a la Jurisprudencia al respecto.

Para dar respuesta a este motivo de apelación, hay que comenzar diciendo que el art. 218 de la LEC , aplicable supletoriamente al procedimiento contencioso administrativo, relativo a la exhaustividad y congruencia de las sentencias así como la necesaria motivación, tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

Sobre la motivación de la sentencias, ya señalamos en nuestra sentencia Nº 114/2017, de 7 de marzo de 2017 (ROJ: STSJ NA 305/2017 - ECLI:ES:TSJNA:2017:305 ) Recurso: 527/2016 la doctrina del TS contenida en la STS de 17 de septiembre de 2015 Recurso: 3842/2013 (ROJ: STS 3860/2015 ) en la que el Alto Tribunal establece que : ' la motivación no es otra cosa que la explicitación de la 'ratio decidendi', a fin de posibilitar su valoración crítica y, con ella, la argumentación base de una eventual impugnación y su ulterior revisión jurisdiccional. Pero para que se considere cumplida esta exigencia -ínsita en el derecho de defensa de las partes y en el derecho a una tutela judicial efectiva-, y a la que específicamente se refiere el art. 120 CE , basta con una ' motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo , 25/2000, de 31 de enero ) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE la que tiene lugar por remisión o motivación in aliunde ( SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ). Sin olvidar que para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente' ( Sentencia de esta Sala de 23 de Mayo de 2.013 (casación 3439/2010 ), admitiéndose, incluso, la motivación por remisión ( STS de 8 de junio del presente año 2015, casación 3666/13 ), tal como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre , FJ 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre , FJ 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre , FJ 3 ; 206/1999, de 8 de noviembre , FJ 3 , 187/2000 FJ 2).

Además, la STS de 19-12-2014, Rec: 5841/2011 (ROJ: STS 5357/2014 ) Ponente: Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat establece que: 'la llamada incongruencia omisiva o ex silentio que tendrá lugar 'cuando el órgano judicial deje sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución' ( SSTC 202/1998, de 14 de octubre , FJ 5 ; 124/2000, de 16 de mayo, FJ 3 ; y 85/ 2006, de 27 de marzo , FJ 5)'.

En este caso, hay que destacar que la parte actora interpone el recurso contencioso administrativo frente a la inactividad del Ayuntamiento de Pamplona respecto de las dos actuaciones alternativas que la recurrente le plantea, cual es que se adopte por el Ayuntamiento acuerdo de aprobación inicial de una modificación del Plan Municipal para dar paso a la tramitación de dicha modificación o, en su caso, alternativamente, si no se adoptara este acuerdo, que se ejecuta el Plan vigente expropiando las instalaciones de la demandante e indemnizándole por ello, como señala en su escrito de 25-4-2017 (f. 83 y 84 de los autos). De manera más explícita, en el recurso de apelación alega la infracción de los preceptos de la LOFTU antes referidos, en relación con el art. 29 de la LJCA .

Pues bien, como se expone acertadamente por la Juez de instancia, este recurso por inactividad se encuentra regulado en el art. 29 de la LJCA de la siguiente forma: 'Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.

En la exposición de motivos de la LJCA el legislador señala: 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso- administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.' Como puede verse, esta acción no puede ejercitarse frente a cualquier situación de inactividad de la Administración, sino que debe tratarse de prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. La STS el 18 de febrero de 2005 ROJ: STS 1011/2005 - ECLI:ES:TS:2005:1011 Rec. casación en interés de ley: 24/2003 Ponente: Juan Gonzalo Martínez Mico analiza la acción prevista en el art. 29 de manera detallada y establece que: 'El art. 29 de la Ley 29/1998 permite distinguir una serie de supuestos en que la inactividad administrativa constituye o puede constituir objeto del recurso contencioso-administrativo.

a) Así, primeramente, se refiere a la disposición general que no precise de actos de aplicación. Cuando se habla de disposición general habrá que entender incluida tanto la Ley como el Reglamento; pues no se especifica el rango. Tal disposición debe imponer a la Administración una obligación en favor de una o varias personas concretas que tienen correlativamente derecho a una determinada prestación.

Para la doctrina sólo forzando la literalidad del precepto podría incluirse en su espíritu aquéllos casos en que se produce 'una pasividad para ejercer una actividad que viene obligada a realizar de oficio en cumplimiento de sus fines', citándose, como ejemplo, la falta de reacción frente a los actos perturbadores del dominio público. Según esta doctrina, es admisible que la disposición general pueda imponer a la Administración Pública llevar a cabo una actividad de carácter general, señalándose como supuesto más típico el establecimiento de servicios públicos, entendiendo que frente a tal inactividad se podría reaccionar en vía procesal administrativa.

Por otra parte, en los casos en que la disposición que impone la obligación exija un acto de aplicación, no cabrá el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la Administración, pero ello no significa que los titulares de un derecho o de un interés legítimo en que se dicte dicho acto carezcan de legitimación para recabar la correspondiente tutela judicial. En estos supuestos cabe convertir la inactividad material de la Administración en actividad formal mediante la formulación a aquélla de una solicitud de que decida dictar el acto aplicativo exigido por la disposición general, solicitud que dará lugar a un acto administrativo expreso o presunto de contenido estimatorio o desestimatorio de la solicitud, frente al que cabrá el correspondiente recurso.

b) La L.J.C.A. prevé que la inactividad administrativa tenga su origen en un acto concreto que genera en favor del administrado derecho a una prestación concreta. Ha de tratarse de un acto propio de la Administración, nunca puede contemplarse un acto de terceros, del que se pretendiese extraer una obligación de actuar. En estos casos, lo que el demandante pretende no es que la Administración dicte un nuevo acto, sino que ejecute el que le otorga el derecho a dicha prestación.

El art. 29.2 se refiere al supuesto especial que se produce 'cuando la Administración no ejecute sus actos firmes' pudiendo los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78. Un caso significativo de este supuesto será el reconocimiento por la Administración a una o varias personas de una prestación pecuniaria sin que proceda a su pago.

c) En los casos en que el derecho a la prestación concreta derive de contrato administrativo, habrá que tener en cuenta que la aplicación del principio de autotutela administrativa se descompone en una serie de prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos en la contratación que se recogen en su normativa específica. Cuando a la solicitud del contratista conteste la Administración de forma expresa y con sentido estimatorio, pero no proceda a la ejecución, puede el interesado intimar dicha actuación en vía procesal administrativa.

d) También puede derivar la obligación de actuación material de un convenio, pero, al igual que en el caso de los contratos, sólo cuando estén sujetos a Derecho Administrativo será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo'.

Así, la STS de 9 de abril de 2010 (RC 6838/2005 ) señala que: 'Respecto de la cita al requerimiento previsto en el artículo 29 de la LRJCA , no está de más añadir que para que la inactividad administrativa en el cumplimiento de sus obligaciones constituya objeto del recurso, según las previsiones del citado artículo 29, es preciso que, además de que la obligación que deba cumplir la Administración cumpla los requisitos en él previstos (prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas y que el origen de tal obligación derive de una disposición de carácter general que no precise actos de aplicación o derive de un acto, contrato o convenio administrativo) que la persona que pretende su ejecución, además de estar legitimado para ello, reclame previamente a la Administración el cumplimiento de tal obligación y que transcurran tres meses desde tal petición sin que darse cumplimiento, lo que ni consta ni se deduce de lo sustanciado en el expediente administrativo'.

En materia de urbanismo, el Tribunal Supremo ha destacado la inexistencia de acto firme que haya que ejecutar en el caso de las determinaciones de un Plan, que no es un acto administrativo, sino una disposición de carácter general en la STS de 20 de julio de 2012 (RC 5336/2010 ): 'Es presupuesto, por tanto, para la viabilidad de las pretensiones que se formulen al amparo del citado artículo 29.2 de la LRJCA , y que se haya producido un 'acto firme' por parte de la Administración demandada que no haya sido ejecutado por ella. De esta forma, como se indica en la STS de 9 de julio de 2007 (casación 10775/2004 ), 'La inexistencia de acto administrativo firme que deba ejecutarse conlleva la inviabilidad de la utilización del procedimiento regulado en el art. 78 de la LJCA en relación con el art. 29.2 de la citada norma reguladora de la jurisdicción'.

En este caso, la pretensión de la entidad mercantil recurrente, que se ejecute por las Administraciones demandadas el antes mencionado Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 25 de septiembre de 2000, que aprobó definitivamente el Plan Especial para Planta de Tratamiento de Residuos del municipio de Villena ---en cuanto dispuso que la planta de tratamiento no podría iniciar su actividad hasta que no queden resueltas las condiciones señaladas por la Oficina del Plan de Carreteras de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, y, en consecuencia, se paralice dicha planta de tratamiento, que está en funcionamiento aunque no se han construido los accesos a la misma en la forma indicada en esa Oficina---, no puede formularse, como se ha hecho por la recurrente, al amparo del citado artículo 29.2 LJCA , pues ese Plan Especial no es un 'acto', al que se refiere ese precepto, sino una disposición administrativa, que es la naturaleza jurídica que tienen los planes urbanísticos, como lo es dicho Plan Especial y así se indica en la sentencia de instancia'.

Sentado lo anterior, debe rechazarse este motivo de apelación porque la sentencia analiza si puede estimarse la acción específica que ejercita la parte actora, que es, según ella misma específica, la acción por inactividad prevista en el art. 29 de la LJCA , con los requisitos y limitaciones reseñados anteriormente, concluyendo, acertadamente, que no se dan los requisitos en este caso para su estimación. Por ello, no es necesario que fundamente expresamente si la Administración ha infringido los principios de buena fe y confianza legítima (art. 3 de la LRJPAC) o la regulación del silencio administrativo (art. 42 de la LRJPAC). La parte actora ejercita una acción concreta en la defensa de sus derechos e intereses legítimos y ello determina, por principio de congruencia, que se analice en la sentencia si concurren los presupuestos normativos y fácticos para la estimación de la demanda basada en esa acción o no y eso es lo que ha hecho la Juez de instancia.



TERCERO .- Sobre la alegada infracción de los arts. 80 , 49.3. apartados c), d), f ) y g ), arts. 79.3 y 74.1.a) todos ellos en relación con el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción y la Jurisprudencia al respecto.

Este motivo de recurso tampoco puede tener favorable acogida destacando que, tal y como señala la defensa de la Administración apelada, la parte actora en su demanda no adujo que la Modificación instada era una Modificación de determinaciones pormenorizadas del Plan Municipal, conforme a los apartados c ), d ), f ) y g) del art. 49.3 de la Ley Foral 35/2002 y en ese caso el silencio tiene efecto positivo, sino que argumentaba que la falta de resolución expresa de su solicitud debía entenderse como silencio administrativo narrativo y así puede verse en el último párrafo del apartado 'Hechos' de su demanda cuando dice que: ' transcurrido más de tres meses desde la reiteración de la petición y entendiendo por tanto denegada la misma se interpuso recurso contencioso administrativo'. La sentencia de manera congruente con las alegaciones formuladas en la demanda razona que al haber transcurrido el plazo de tres meses desde la solicitud de octubre 2015 sin respuesta expresa, la solicitud debió entenderse desestimada por silencio administrativo y por tanto, la actuación que se debe impugnar si así se estima oportuno es esa. Añade que 'es cierto que han existido reuniones entre la actora y técnicos de gerencia en orden a concretar el ámbito de actuación de la modificación puntual, pero no se han materializado en resolución alguna por parte de la administración por lo que es de aplicación lo dispuesto en el artículo 80.2. No existe inactividad de la administración en orden a cumplir acto o convenio alguno, pues no se ha adoptado resolución al respecto'. Este razonamiento es acertado, teniendo en cuenta la acción ejercitada por la parte apelante, como ya se ha explicado anteriormente.



CUARTO .- Sobre la alegada infracción del art. 218.1 de la LEC y el art. 131.5 de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo y Jurisprudencia aplicable.

La apelante sostiene que respecto a la segunda petición del Suplico de la demanda: ejecutar el Plan Municipal y como consecuencia de esa ejecución expropiar la parcela e instalaciones de mi mandante, la Sentencia es incongruente respecto al suplico de la demanda en la que lo que se pide no es que se expropie directamente y sin aprobar un Plan Especial, sino que se ejecute el Plan Municipal, y en consecuencia de ello se proceda a incoar y tramitar hasta su completa conclusión, expediente de expropiación forzosa. La Sentencia olvida lo dispuesto en el art. 131.5 de la Ley Foral 35/2002 que establece que la ejecución de los sistemas generales se llevará a cabo bien directamente o bien mediante la aprobación de Planes Especiales.

Teniendo presente una vez más que la acción ejercitada es la prevista en el art. 29 de la LJCA con los requisitos y limitaciones en ella contenidos, también es correcta la sentencia cuando señala que: 'En cuanto a la petición alternativa o subsidiaria, relativa a que se inicie el procedimiento de expropiación tampoco es de aplicación lo dispuesto en el artículo 29 LJCA , ya que tampoco existe acto que reconozca ese derecho al recurrente, pues es preciso, con carácter previo que se apruebe Plan especial que concrete las previsiones del Plan general'. Como destaca la propia actora, en el apartado segundo del suplico de su demanda solicitó que se lleve a cabo por parte del Ayuntamiento la ejecución del vigente Plan Municipal y en consecuencia se proceda a incoar y tramitar hasta su completa conclusión expediente de expropiación forzosa respecto de la parcela 1353 del polígono 7 e instalaciones de mi mandante en la misma con justiprecio e indemnización de las mismas (suelo y edificaciones e instalaciones). Por tanto, no existe acto que reconozca ese derecho al recurrente y es correcta la desestimación de la demanda en este punto que, por ello, debe ser confirmada por esta Sala aplicando la doctrina contenida en la STS de 20 de julio de 2012 (RC 5336/2010 ), antes referida.



QUINTO.- Sobre la alegada infracción por inaplicación del artículo nº 1 del Protocolo Adicional Nº 1, de 20 de Marzo de 1952, del Convenio de Roma de protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Finalmente, la apelante también reprocha que la sentencia de instancia que tal cuestión no merezca ni una sola palabra en la sentencia, motivo de recurso que tampoco puede tener favorable acogida recordando una vez más que la incongruencia omisiva sólo tendrá lugar siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución ( STS de 19-12-2014, Rec: 5841/2011 (ROJ: STS 5357/2014 ) Ponente: Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat), y en este caso, dada la vía procesal elegida por el demandante, el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , como se ha señalado reiteradamente, que no puede ser estimada porque no concurren los presupuestos normativos y fácticos para su aplicación, debe desestimarse necesariamente la demanda sin necesidad de analizar si la actuación de la Administración puede vulnerar el derecho de propiedad en los términos artículo nº 1 del Protocolo Adicional Nº 1, de 20 de Marzo de 1952, del Convenio de Roma de protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto confirmando íntegramente la sentencia de instancia.



SEXTO .- Costas procesales.

En cuanto a las costas de esta segunda instancia, el art. 139. 2. de la LJCA 1998 establece que: '2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.' Aplicando el precepto y dada la desestimación del presente recurso de apelación sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, es procedente imponer las costas al apelante respecto de las causadas en esta segunda instancia por el citado recurso de apelación.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

FUNDAMENTOS DE DERECHO Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.


PRIMERO .- Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

La sentencia de instancia desestima el recurso interpuesto contra la inactividad del Ayuntamiento de Pamplona en relación con la obligación de aprobar inicialmente el documento de Modificación del Plan Municipal de Pamplona para parte de la UI IX Landaben, parcelas catastrales 1353, 1352, 1351, 1542, 1572, 2516 y 2139 del Polígono 2, así como contra la alternativa y subsidiaria petición contra la inactividad del Ayuntamiento en relación a la ejecución del Plan municipal en lo que afecta a la parcela 1353 del Polígono 7, en cuanto a la incoación y trámite del expediente de expropiación forzosa.

La Juez a quo analiza si la inactividad de la Administración que impugna la parte actora puede incardinarse en el art. 29 de la LJCA , al ser éste el cauce procesal elegido por la recurrente y, después de reseñar el criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo y otros Tribunales Superiores de Justicia, considera que respecto a la modificación puntual del Plan municipal no existe inactividad del Ayuntamiento que permita condenarle a otorgar la aprobación inicial, sino que la falta de resolución expresa en el plazo de tres meses desde la solicitud, ésta debió entenderse desestimada por silencio administrativo y por tanto, la actuación que se debe impugnar si así se estima oportuno es esa. No existe inactividad de la administración en orden a cumplir acto o convenio alguno, pues no se ha adoptado resolución al respecto. En cuanto a la petición alternativa o subsidiaria, relativa a que se inicie el procedimiento de expropiación, tampoco es de aplicación lo dispuesto en el art. 29 LJCA , ya que tampoco existe acto que reconozca ese derecho al recurrente, pues es preciso, con carácter previo que se apruebe el Plan Especial que concrete las previsiones del Plan General.

Concluye que lo pretendido no tiene encaje en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , por no haberse cumplido los requisitos exigidos en dicho precepto, en relación con lo que se identificó con la demanda como inactividad de la Administración.

La parte apelante alega, en síntesis, los siguientes motivos por los que solicita la revocación de la sentencia: 1º.- La Sentencia apelada infringe, por inaplicación, los arts. 3.1 y 42 de la Ley 30/1.992 de 26 de noviembre en relación con el principio de confianza legítima y la Jurisprudencia al respecto en relación con el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción .

A pesar de haber sido citados expresamente en la demanda ninguna referencia se hace en la Sentencia apelada a estos preceptos y a la Jurisprudencia al respecto.

La Administración adoptó los siguientes acuerdos: Acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo de 7 de Mayo de 2014, la Resolución de la Adjunta la Gerente de Urbanismo de 18 de Diciembre de 2014 y la Resolución de la Adjunta la Gerente de Urbanismo de 19 de Mayo de 2015. Ese Acuerdo y Resoluciones conforman un iter de actuación por parte de la Administración municipal que, sin embargo, se abandonó y paralizó abruptamente sin más respuesta, justamente al final de ese proceso que debía desembocar con la aprobación inicial y tramitación de una Modificación del Plan Municipal por la que había optado la Administración; la ulterior postura del Ayuntamiento paralizando de facto ese proceso y no adoptando la Resolución aprobatoria a la que se dirigía su actividad expresada en esos Acuerdo y Resoluciones, quebranta la buena fe en que ha de inspirarse su actuación de la misma y defrauda las legítimas expectativas que su conducta había generado en mi mandante, e infringe por tanto los referidos preceptos y Jurisprudencia consagrada respecto al principio de confianza legítima.

La jurisprudencia ha señalado el real alcance y la vinculación del Ayuntamiento a los Acuerdos y resoluciones de órganos gestores del mismo como la Gerencia de Urbanismo, a diferencia de lo que señala la Sentencia apelada, que reduce, apartándose de la realidad acreditada, las actuaciones municipales en ese proceso a meras 'reuniones con técnicos de Gerencia' a las que no atribuye ninguna otra trascendencia ni alcance.

2º.- La Sentencia apelada infringe los arts. 80 , 49.3. apartados c), d), f ) y g ), arts. 79.3 y 74.1.a) todos ellos en relación con el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción y la Jurisprudencia al respecto.

La Modificación instada por la demandante era una Modificación de determinaciones pormenorizadas del Plan Municipal, conforme a los apartados c ), d ), f ) y g) del art. 49.3 de la Ley Foral 35/2002 y en ese caso el silencio tiene efecto positivo. El art. 74, aplicable por remisión del art. 79.3 establece un mandato preciso y concreto a la Administración: la obligación de una prestación concreta, como es publicar en el Boletín Oficial, en favor de una persona determinada, en esta caso la demandante, en virtud de una Disposición General que no precisa previo acto de ejecución. El Ayuntamiento debió adoptar el Acuerdo aprobatorio en virtud del juego conjunto de los preceptos anteriores 79 y 74 de la LFOTU) y del art. 42 de la Ley 30/1.992 de 26 de noviembre , y hay inactividad (ex art. 29 de la LJCA ) porque el Ayuntamiento ni ha adoptado el Acuerdo de aprobación inicial en el plazo perentorio establecido (dos meses desde Octubre de 2015 si consideramos esta fecha aducida por la Sentencia de instancia como de presentación de la documentación) ni ha hecho lo que también le obliga la ley: proceder a publicar en el BON dicha aprobación inicial.

No cabe, para excepcionar lo anterior, aducir que era a la demandante a quien correspondía llevar a cabo la publicación en el BON y abrir el periodo de información pública porque la Ley le confiere una posibilidad subsidiaria y facultativa ('podrá') pero al Ayuntamiento le impone una obligación ('procederá'). Y la segunda y subsidiaria (facultad) no exime de la primera y principal (obligación).

3º.- La Sentencia infringe el art. 218.1 de la LEC y el art. 131.5 de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo y Jurisprudencia aplicable.

Respecto a la segunda petición del Suplico de la demanda: ejecutar el Plan Municipal y como consecuencia de esa ejecución expropiar la parcela e instalaciones de mi mandante, la Sentencia es incongruente respecto al suplico de la demanda en la que lo que se pide no es que se expropie directamente y sin aprobar un Plan Especial, sino que se ejecute el Plan Municipal, y en consecuencia de ello se proceda a incoar y tramitar hasta su completa conclusión, expediente de expropiación forzosa. La Sentencia olvida lo dispuesto en el art. 131.5 de la Ley Foral 35/2002 que establece que la ejecución de los sistemas generales se llevará a cabo bien directamente o bien mediante la aprobación de Planes Especiales.

Resulta inadmisible que cuando a una Administración se le pide que ejecute su Plan Municipal, Plan Municipal que, según las determinaciones que ella misma formuló y la Ley, se ejecutan mediante un Plan Especial, siendo el Sistema de Actuación el de Expropiación, que es el sistema público de actuación por excelencia, se argumente (como hace la Sentencia) que no cabe estimar lo solicitado porque hay que aprobar un Plan Especial que sólo puede ser de iniciativa pública cuando es la Administración Pública quien no está cumpliendo lo que le exige su propio Plan Municipal y el marco legal.

4º.- La Sentencia infringe, por inaplicación, el artículo nº 1 del Protocolo Adicional Nº 1, de 20 de Marzo de 1952, del Convenio de Roma de protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Por el contrario, la defensa del Ayuntamiento de Pamplona se opone a la estimación del recurso alegando que no se ha vulnerado el principio de buena fe y confianza legítima. El pretendido error de la Sentencia viene inducido precisamente por el propio demandante que refiere el procedimiento de aprobación correspondiente a las modificaciones de determinaciones estructurantes del planeamiento -aprobación inicial y provisional por Ayuntamiento y definitiva por el Gobierno de Navarra-. De hecho, pide en el suplico que se condene al Ayuntamiento a aprobar el documento y que lo remita posteriormente para su aprobación definitiva al Gobierno de Navarra. Resulta contrario al principio de buena fe, además de incongruente, invocar en su pretensión el procedimiento de aprobación de la modificación de las determinaciones estructurantes de planeamiento y luego achacar a la Sentencia que haya seguido este criterio.

En cualquier caso, la consideración como estructurante o pormenorizada de la modificación de planeamiento resulta intranscendente a los efectos de este pleito pues en ninguno de los dos supuestos cabe la interposición del recurso previsto en el art. 29 de la LJCA . La Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo contempla un preciso régimen de efectos del silencio administrativo, circunstancia ésta que hace absolutamente inviable el recurso regulado en el art. 29 de la LJCA .

El propio apelante enumera toda una serie de trámites intermedios, muchos de ellos, con importante carga de discernimiento y discrecionalidad, que constituyen las razones evidentes para entender que no existe una obligación concreta y ejecutiva de expropiar a la que condenar a la Administración mediante sentencia judicial. Con muy buen criterio la Sentencia ha contestado a su pretensión diciéndole que, para poder hablar de esa pretendida obligación de tramitar el expediente expropiatorio, previamente debe aprobarse la normativa urbanística más pormenorizada exigida por el planeamiento, en este caso, un Plan especial que delimite el ámbito, identifique afecciones y justifique la expropiación y la ausencia de este Plan supone un obstáculo insalvable para consolidar como obligación ejecutiva incumplida el hecho de que no se hay procedido a la expropiación.

También es incongruente la alegación de la vulneración del protocolo adicional nº 1 de 20 de marzo de 1952 del Convenio de Roma que va dirigida a que el Tribunal realice una declaración sobre vulneración de derechos del ciudadano y su consiguiente indemnización, lo que no cabe reclamar por la vía procesal elegida por el demandante.

Es correcta la imposición de costas al demandante en primera instancia y también se le deberán imponer las de este recurso por la desestimación del mismo.



SEGUNDO .- Sobre la alegada infracción por la sentencia de los arts. 3.1 y 42 de la LRJPAC en relación con el principio de confianza legítima y la Jurisprudencia al respecto, en relación con el art.

29 de la LJCA .

La apelante aduce que, a pesar de haber sido citados expresamente en la demanda, ninguna referencia se hace en la Sentencia apelada a estos preceptos y a la Jurisprudencia al respecto.

Para dar respuesta a este motivo de apelación, hay que comenzar diciendo que el art. 218 de la LEC , aplicable supletoriamente al procedimiento contencioso administrativo, relativo a la exhaustividad y congruencia de las sentencias así como la necesaria motivación, tras sentar la necesidad de claridad, precisión y congruencia recoge que deben expresar los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Se contempla la consideración individual y en conjunto de los distintos elementos fácticos del pleito ajustándolos siempre a las reglas de la lógica y de la razón.

Sobre la motivación de la sentencias, ya señalamos en nuestra sentencia Nº 114/2017, de 7 de marzo de 2017 (ROJ: STSJ NA 305/2017 - ECLI:ES:TSJNA:2017:305 ) Recurso: 527/2016 la doctrina del TS contenida en la STS de 17 de septiembre de 2015 Recurso: 3842/2013 (ROJ: STS 3860/2015 ) en la que el Alto Tribunal establece que : ' la motivación no es otra cosa que la explicitación de la 'ratio decidendi', a fin de posibilitar su valoración crítica y, con ella, la argumentación base de una eventual impugnación y su ulterior revisión jurisdiccional. Pero para que se considere cumplida esta exigencia -ínsita en el derecho de defensa de las partes y en el derecho a una tutela judicial efectiva-, y a la que específicamente se refiere el art. 120 CE , basta con una ' motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo , 25/2000, de 31 de enero ) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE la que tiene lugar por remisión o motivación in aliunde ( SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ). Sin olvidar que para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente' ( Sentencia de esta Sala de 23 de Mayo de 2.013 (casación 3439/2010 ), admitiéndose, incluso, la motivación por remisión ( STS de 8 de junio del presente año 2015, casación 3666/13 ), tal como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre , FJ 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre , FJ 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre , FJ 3 ; 206/1999, de 8 de noviembre , FJ 3 , 187/2000 FJ 2).

Además, la STS de 19-12-2014, Rec: 5841/2011 (ROJ: STS 5357/2014 ) Ponente: Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat establece que: 'la llamada incongruencia omisiva o ex silentio que tendrá lugar 'cuando el órgano judicial deje sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución' ( SSTC 202/1998, de 14 de octubre , FJ 5 ; 124/2000, de 16 de mayo, FJ 3 ; y 85/ 2006, de 27 de marzo , FJ 5)'.

En este caso, hay que destacar que la parte actora interpone el recurso contencioso administrativo frente a la inactividad del Ayuntamiento de Pamplona respecto de las dos actuaciones alternativas que la recurrente le plantea, cual es que se adopte por el Ayuntamiento acuerdo de aprobación inicial de una modificación del Plan Municipal para dar paso a la tramitación de dicha modificación o, en su caso, alternativamente, si no se adoptara este acuerdo, que se ejecuta el Plan vigente expropiando las instalaciones de la demandante e indemnizándole por ello, como señala en su escrito de 25-4-2017 (f. 83 y 84 de los autos). De manera más explícita, en el recurso de apelación alega la infracción de los preceptos de la LOFTU antes referidos, en relación con el art. 29 de la LJCA .

Pues bien, como se expone acertadamente por la Juez de instancia, este recurso por inactividad se encuentra regulado en el art. 29 de la LJCA de la siguiente forma: 'Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.

En la exposición de motivos de la LJCA el legislador señala: 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso- administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.' Como puede verse, esta acción no puede ejercitarse frente a cualquier situación de inactividad de la Administración, sino que debe tratarse de prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. La STS el 18 de febrero de 2005 ROJ: STS 1011/2005 - ECLI:ES:TS:2005:1011 Rec. casación en interés de ley: 24/2003 Ponente: Juan Gonzalo Martínez Mico analiza la acción prevista en el art. 29 de manera detallada y establece que: 'El art. 29 de la Ley 29/1998 permite distinguir una serie de supuestos en que la inactividad administrativa constituye o puede constituir objeto del recurso contencioso-administrativo.

a) Así, primeramente, se refiere a la disposición general que no precise de actos de aplicación. Cuando se habla de disposición general habrá que entender incluida tanto la Ley como el Reglamento; pues no se especifica el rango. Tal disposición debe imponer a la Administración una obligación en favor de una o varias personas concretas que tienen correlativamente derecho a una determinada prestación.

Para la doctrina sólo forzando la literalidad del precepto podría incluirse en su espíritu aquéllos casos en que se produce 'una pasividad para ejercer una actividad que viene obligada a realizar de oficio en cumplimiento de sus fines', citándose, como ejemplo, la falta de reacción frente a los actos perturbadores del dominio público. Según esta doctrina, es admisible que la disposición general pueda imponer a la Administración Pública llevar a cabo una actividad de carácter general, señalándose como supuesto más típico el establecimiento de servicios públicos, entendiendo que frente a tal inactividad se podría reaccionar en vía procesal administrativa.

Por otra parte, en los casos en que la disposición que impone la obligación exija un acto de aplicación, no cabrá el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la Administración, pero ello no significa que los titulares de un derecho o de un interés legítimo en que se dicte dicho acto carezcan de legitimación para recabar la correspondiente tutela judicial. En estos supuestos cabe convertir la inactividad material de la Administración en actividad formal mediante la formulación a aquélla de una solicitud de que decida dictar el acto aplicativo exigido por la disposición general, solicitud que dará lugar a un acto administrativo expreso o presunto de contenido estimatorio o desestimatorio de la solicitud, frente al que cabrá el correspondiente recurso.

b) La L.J.C.A. prevé que la inactividad administrativa tenga su origen en un acto concreto que genera en favor del administrado derecho a una prestación concreta. Ha de tratarse de un acto propio de la Administración, nunca puede contemplarse un acto de terceros, del que se pretendiese extraer una obligación de actuar. En estos casos, lo que el demandante pretende no es que la Administración dicte un nuevo acto, sino que ejecute el que le otorga el derecho a dicha prestación.

El art. 29.2 se refiere al supuesto especial que se produce 'cuando la Administración no ejecute sus actos firmes' pudiendo los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78. Un caso significativo de este supuesto será el reconocimiento por la Administración a una o varias personas de una prestación pecuniaria sin que proceda a su pago.

c) En los casos en que el derecho a la prestación concreta derive de contrato administrativo, habrá que tener en cuenta que la aplicación del principio de autotutela administrativa se descompone en una serie de prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos en la contratación que se recogen en su normativa específica. Cuando a la solicitud del contratista conteste la Administración de forma expresa y con sentido estimatorio, pero no proceda a la ejecución, puede el interesado intimar dicha actuación en vía procesal administrativa.

d) También puede derivar la obligación de actuación material de un convenio, pero, al igual que en el caso de los contratos, sólo cuando estén sujetos a Derecho Administrativo será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo'.

Así, la STS de 9 de abril de 2010 (RC 6838/2005 ) señala que: 'Respecto de la cita al requerimiento previsto en el artículo 29 de la LRJCA , no está de más añadir que para que la inactividad administrativa en el cumplimiento de sus obligaciones constituya objeto del recurso, según las previsiones del citado artículo 29, es preciso que, además de que la obligación que deba cumplir la Administración cumpla los requisitos en él previstos (prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas y que el origen de tal obligación derive de una disposición de carácter general que no precise actos de aplicación o derive de un acto, contrato o convenio administrativo) que la persona que pretende su ejecución, además de estar legitimado para ello, reclame previamente a la Administración el cumplimiento de tal obligación y que transcurran tres meses desde tal petición sin que darse cumplimiento, lo que ni consta ni se deduce de lo sustanciado en el expediente administrativo'.

En materia de urbanismo, el Tribunal Supremo ha destacado la inexistencia de acto firme que haya que ejecutar en el caso de las determinaciones de un Plan, que no es un acto administrativo, sino una disposición de carácter general en la STS de 20 de julio de 2012 (RC 5336/2010 ): 'Es presupuesto, por tanto, para la viabilidad de las pretensiones que se formulen al amparo del citado artículo 29.2 de la LRJCA , y que se haya producido un 'acto firme' por parte de la Administración demandada que no haya sido ejecutado por ella. De esta forma, como se indica en la STS de 9 de julio de 2007 (casación 10775/2004 ), 'La inexistencia de acto administrativo firme que deba ejecutarse conlleva la inviabilidad de la utilización del procedimiento regulado en el art. 78 de la LJCA en relación con el art. 29.2 de la citada norma reguladora de la jurisdicción'.

En este caso, la pretensión de la entidad mercantil recurrente, que se ejecute por las Administraciones demandadas el antes mencionado Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 25 de septiembre de 2000, que aprobó definitivamente el Plan Especial para Planta de Tratamiento de Residuos del municipio de Villena ---en cuanto dispuso que la planta de tratamiento no podría iniciar su actividad hasta que no queden resueltas las condiciones señaladas por la Oficina del Plan de Carreteras de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, y, en consecuencia, se paralice dicha planta de tratamiento, que está en funcionamiento aunque no se han construido los accesos a la misma en la forma indicada en esa Oficina---, no puede formularse, como se ha hecho por la recurrente, al amparo del citado artículo 29.2 LJCA , pues ese Plan Especial no es un 'acto', al que se refiere ese precepto, sino una disposición administrativa, que es la naturaleza jurídica que tienen los planes urbanísticos, como lo es dicho Plan Especial y así se indica en la sentencia de instancia'.

Sentado lo anterior, debe rechazarse este motivo de apelación porque la sentencia analiza si puede estimarse la acción específica que ejercita la parte actora, que es, según ella misma específica, la acción por inactividad prevista en el art. 29 de la LJCA , con los requisitos y limitaciones reseñados anteriormente, concluyendo, acertadamente, que no se dan los requisitos en este caso para su estimación. Por ello, no es necesario que fundamente expresamente si la Administración ha infringido los principios de buena fe y confianza legítima (art. 3 de la LRJPAC) o la regulación del silencio administrativo (art. 42 de la LRJPAC). La parte actora ejercita una acción concreta en la defensa de sus derechos e intereses legítimos y ello determina, por principio de congruencia, que se analice en la sentencia si concurren los presupuestos normativos y fácticos para la estimación de la demanda basada en esa acción o no y eso es lo que ha hecho la Juez de instancia.



TERCERO .- Sobre la alegada infracción de los arts. 80 , 49.3. apartados c), d), f ) y g ), arts. 79.3 y 74.1.a) todos ellos en relación con el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción y la Jurisprudencia al respecto.

Este motivo de recurso tampoco puede tener favorable acogida destacando que, tal y como señala la defensa de la Administración apelada, la parte actora en su demanda no adujo que la Modificación instada era una Modificación de determinaciones pormenorizadas del Plan Municipal, conforme a los apartados c ), d ), f ) y g) del art. 49.3 de la Ley Foral 35/2002 y en ese caso el silencio tiene efecto positivo, sino que argumentaba que la falta de resolución expresa de su solicitud debía entenderse como silencio administrativo narrativo y así puede verse en el último párrafo del apartado 'Hechos' de su demanda cuando dice que: ' transcurrido más de tres meses desde la reiteración de la petición y entendiendo por tanto denegada la misma se interpuso recurso contencioso administrativo'. La sentencia de manera congruente con las alegaciones formuladas en la demanda razona que al haber transcurrido el plazo de tres meses desde la solicitud de octubre 2015 sin respuesta expresa, la solicitud debió entenderse desestimada por silencio administrativo y por tanto, la actuación que se debe impugnar si así se estima oportuno es esa. Añade que 'es cierto que han existido reuniones entre la actora y técnicos de gerencia en orden a concretar el ámbito de actuación de la modificación puntual, pero no se han materializado en resolución alguna por parte de la administración por lo que es de aplicación lo dispuesto en el artículo 80.2. No existe inactividad de la administración en orden a cumplir acto o convenio alguno, pues no se ha adoptado resolución al respecto'. Este razonamiento es acertado, teniendo en cuenta la acción ejercitada por la parte apelante, como ya se ha explicado anteriormente.



CUARTO .- Sobre la alegada infracción del art. 218.1 de la LEC y el art. 131.5 de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo y Jurisprudencia aplicable.

La apelante sostiene que respecto a la segunda petición del Suplico de la demanda: ejecutar el Plan Municipal y como consecuencia de esa ejecución expropiar la parcela e instalaciones de mi mandante, la Sentencia es incongruente respecto al suplico de la demanda en la que lo que se pide no es que se expropie directamente y sin aprobar un Plan Especial, sino que se ejecute el Plan Municipal, y en consecuencia de ello se proceda a incoar y tramitar hasta su completa conclusión, expediente de expropiación forzosa. La Sentencia olvida lo dispuesto en el art. 131.5 de la Ley Foral 35/2002 que establece que la ejecución de los sistemas generales se llevará a cabo bien directamente o bien mediante la aprobación de Planes Especiales.

Teniendo presente una vez más que la acción ejercitada es la prevista en el art. 29 de la LJCA con los requisitos y limitaciones en ella contenidos, también es correcta la sentencia cuando señala que: 'En cuanto a la petición alternativa o subsidiaria, relativa a que se inicie el procedimiento de expropiación tampoco es de aplicación lo dispuesto en el artículo 29 LJCA , ya que tampoco existe acto que reconozca ese derecho al recurrente, pues es preciso, con carácter previo que se apruebe Plan especial que concrete las previsiones del Plan general'. Como destaca la propia actora, en el apartado segundo del suplico de su demanda solicitó que se lleve a cabo por parte del Ayuntamiento la ejecución del vigente Plan Municipal y en consecuencia se proceda a incoar y tramitar hasta su completa conclusión expediente de expropiación forzosa respecto de la parcela 1353 del polígono 7 e instalaciones de mi mandante en la misma con justiprecio e indemnización de las mismas (suelo y edificaciones e instalaciones). Por tanto, no existe acto que reconozca ese derecho al recurrente y es correcta la desestimación de la demanda en este punto que, por ello, debe ser confirmada por esta Sala aplicando la doctrina contenida en la STS de 20 de julio de 2012 (RC 5336/2010 ), antes referida.



QUINTO.- Sobre la alegada infracción por inaplicación del artículo nº 1 del Protocolo Adicional Nº 1, de 20 de Marzo de 1952, del Convenio de Roma de protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Finalmente, la apelante también reprocha que la sentencia de instancia que tal cuestión no merezca ni una sola palabra en la sentencia, motivo de recurso que tampoco puede tener favorable acogida recordando una vez más que la incongruencia omisiva sólo tendrá lugar siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución ( STS de 19-12-2014, Rec: 5841/2011 (ROJ: STS 5357/2014 ) Ponente: Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat), y en este caso, dada la vía procesal elegida por el demandante, el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , como se ha señalado reiteradamente, que no puede ser estimada porque no concurren los presupuestos normativos y fácticos para su aplicación, debe desestimarse necesariamente la demanda sin necesidad de analizar si la actuación de la Administración puede vulnerar el derecho de propiedad en los términos artículo nº 1 del Protocolo Adicional Nº 1, de 20 de Marzo de 1952, del Convenio de Roma de protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto confirmando íntegramente la sentencia de instancia.



SEXTO .- Costas procesales.

En cuanto a las costas de esta segunda instancia, el art. 139. 2. de la LJCA 1998 establece que: '2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.' Aplicando el precepto y dada la desestimación del presente recurso de apelación sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, es procedente imponer las costas al apelante respecto de las causadas en esta segunda instancia por el citado recurso de apelación.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente F A L L O Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Mercedes Hermoso de Mendoza, en representación de la mercantil ALQUIBALAT S.L., contra la sentencia nº 210/2017, de fecha 25 de octubre de 2017, recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Pamplona , correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº 299/2016; y en consecuencia, confirmamos íntegramente la sentencia recurrida. Todo ello con expresa condena en costas a la parte apelante.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos , todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Con testimonio de esta Resolución, y una vez firme, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.