Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 675/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 199/2018 de 14 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2018/0006794

Procedimiento Ordinario 199/2018 C - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 199/2018

S E N T E N C I A Nº 675/2019

Ilmos/as Sres/as:

Presidente/a:

Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano

Magistrados/as:

Don Rafael Botella García-Lastra

Doña Juana Patricia Rivas Moreno

Doña María Dolores Galindo Gil

Doña María del Pilar García Ruíz

En Madrid, a catorce de noviembre de dos mil diecinueve.

Vistospor la Sala, constituida por los Sres/as Magistrados/as relacionados al margen, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 199/2018, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Manuel Sanchez-Puelles González-Carvajal, en nombre y representación de CLECE, S.A., contra Orden de 18 de enero de 2018 de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid que confirma en via de recurso potestativo de reposición otras de fechas 8 y 11 de noviembre de 2013 que deniegan la concesión de subvenciones al amparo de la Orden 345/2009, de 13 de febrero, por la que se regula el procedimiento de concesión de subvenciones para el fomento del empleo de personas con discapacidad en el sistema ordinario de trabajo, por importe de 70.153,18 euros.

Ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID, representada y dirigida por sus correspondientes Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

SEGUNDO.-La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO.-Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas.

Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 13 de noviembre de 2019, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña María Dolores Galindo Gil.

Fundamentos

PRIMERO.-La mercantil CLECE, S.A., impugna la Orden de 18 de enero de 2018 de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid que confirma en vía de recurso potestativo de reposición otras de fechas 8 y 11 de noviembre de 2013 que deniegan la concesión de subvenciones al amparo de la Orden 345/2009, de 13 de febrero, por la que se regula el procedimiento de concesión de subvenciones para el fomento del empleo de personas con discapacidad en el sistema ordinario de trabajo, por importe de 70.153,18 euros.

SEGUNDO.- Del contenido del expediente administrativo y de lo actuado ante esta Sala, resulta que, habiéndose publicado en el B.O.CA.M, la Orden 345/2009, de 13 de febrero, por la que se regula el procedimiento de concesión de subvenciones para el fomento del empleo de personas con discapacidad en el sistema ordinario de trabajo, la mercantil recurrente, en el marco diseñado por la citada Orden, presentó un total de veintitrés solicitudes, dando lugar a los procedimientos número EO 33/2013; EO 38/2013; EO 39/2013; EO 32/2013; EO 6/2013; EO 5/2013; EO 8/2013; EO 7/2013; EO 25/2013; EO 19/2013; EO 26/2013; EO 27/2013; EO 24/2013; EO 18/2013; EO 46/2013; EO 81/2013; EO 48/2013; EO 78/2013; EO 79/2013; EO 80/2013; EO 83/2013; EO 76/2013 y EO 77/2013.

Con fechas 8 y 11 de noviembre de 2013, se emitieron los actos impugnados, en concreto las Ordenes 9208; 9212; 9213; 9207; 9181; 9180; 9183; 9182; 9200; 9194; 9201; 9202; 9199 y 9193, así como, 9397; 9429; 9430; 9431; 9433; 9427; 9428 de 2013, respectivamente, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, por las que se acordó la denegación de las subvenciones solicitada, a causa de la insuficiencia de crédito.

La Orden impugnada, motiva la denegación, por referencia al juego combinado de su artículo 9 y Disposición Transitoria Segunda, así como, del informe emitido por la Dirección General de Empleo de fecha 5 de febrero de 2014, en los siguientes términos,

'Frente a ello cabe recordar que el artículo 9 de la mencionada Orden establece que el procedimiento de instrucción de las ayudas se realizara según el orden de entrada de los expedientes en el registro con el límite de los fondos presupuestarios disponibles.

Es menester recordar que el 6 de junio de 2013 el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid acordó autorizar un gasto por importe de 650.000,00 € para financiar ayudas para el fomento del empleo de las personas con discapacidad en la empresa ordinaria en el año 2013. De acuerdo con el presupuesto establecido y de conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria segunda de la citada Orden, la cual establece que aquellos procedimientos que se hubieran iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la referida Orden que no hubieran sido resueltos, pero que reunieran los requisitos para obtener la ayuda deberán ser tramitados de acuerdo con el procedimiento establecido en la Orden vigente en el momento en que se presentó la solicitud de subvención y con cargo al crédito habilitado en el ejercicio corriente, se procedió a tramitar las solicitudes presentadas que cumplían los requisitos para obtener ayudas, estimando hasta la totalidad del crédito disponible, sin que el mismo fuera suficiente para tramitar y evaluar ninguna de las solicitudes de ayuda presentadas en el año 2013.

En este sentido, tal y como señala el informe de la Dirección General de Empleo, durante el año 2013 se presentaron un total de 474 solicitudes, de las cuales, ninguna se resolvió favorablemente al haberse agotado el presupuesto con solicitudes de años anteriores, conforme a lo dispuesto en la disposición transitoria segunda anteriormente citada.'

Habiendo alegado como motivo impugnatorio, la falta de motivación de las resoluciones impugnadas mediante el recurso potestativo de reposición, en términos generadores de indefensión, la desestimación del motivo se hace por remisión al contenido de la Orden 345/2009, antes indicada.

TERCERO.-En el escrito rector de la litis, invoca y transcribe los artículos 9 y 10 de la Orden 345/2009, de 13 de febrero, respectivamente, dedicados a las siguientes cuestiones, 'Procedimiento de concesión'y 'Resolución',para afirmar que las subvenciones solicitadas, debían concederse en los términos anunciados y que la Administración que había aprobado la convocatoria, estaba obligada a resolver la problemática de la falta de disponibilidad presupuestaria, citando, entre otras, la Sentencia de 2 de noviembre de 2004, dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en recurso número 2748/200, para concluir que, ' Si como se afirma en la Orden de la Consejería de 18 de enero de 2018 que la Administración tenía que hacer frente en primer lugar a los procedimientos de subvención iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Orden 345/209, no debió convocar nuevos procedimientos.', o bien, añade, debió solucionar la problemática de la falta de fondos presupuestarios a fin de ajustar la cuantía solicitada a la total por ella prevista.

Al anterior argumento impugnatorio añade que, teniendo en cuenta la literalidad de los preceptos de la Orden de convocatoria antes mencionados y que las solicitudes de concesión de subvención se presentaron por la recurrente, desde el mes de enero de 2013, al inicio del año natural, concluye que la Administración demandada estaba obligada a concederlas ya que no constaría acreditado por la Consejería que se agotara el crédito con antelación a sus solicitudes o, en todo caso, no habría probado dicho extremo.

Suplica de la Sala que, previa anulación de la Orden impugnada, se condene a la Administración demandada a abonar a la recurrente el importe de 70.153,18 euros, con expresa condena en costas a aquella.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose al recurso contencioso-administrativo, solicita la desestimación del mismo por entender que la sentencia impugnada es plenamente ajustada a Derecho. En su escrito de contestación a la demanda y para apoyar tales pretensiones, la Letrada de la Comunidad de Madrid expuso los hechos y fundamentos que tuvo por conveniente, de todo lo cual que literal constancia en autos y así se tiene ahora por reproducido.

CUARTO.- Planteado en estos términos el debate y debiendo dilucidar la conformidad a Derecho de la Orden impugnada, conviene recordar que la subvención es una manifestación de la actividad de fomento de que son titulares las administraciones públicas o, más concretamente, una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales.

El Tribunal Supremo ha pronunciado una consolidada doctrina jurisprudencial acerca de la naturaleza jurídica de la subvención, que, con remisión a otras anteriores, condensa en su STS de 19 de diciembre de 2014 (Rec. Cas. 5841/2011), que transcribimos en lo que ahora interesa,

'... la subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.''.

QUINTO.- Varias son las cuestiones que conviene tener en cuenta para la resolución de la presente controversia, derivadas de la configuración jurídica de la actividad de fomento en que se concreta la actividad subvencional.

Una de ella y de primer orden, la configuración que hace la jurisprudencia, como una potestad discrecional, si bien, una vez que han sido aprobadas y publicadas las bases - en el caso que nos ocupa, las contenidas en la Orden 345/2009, de 13 de febrero de la Consejería de Empleo y Mujer - el ejercicio de aquella, para ser conforme a Derecho, debe ajustarse a la previsión reglada de la correspondiente convocatoria.

El carácter vinculante de las bases de una convocatoria de subvención compromete no solo la actividad de la Administración convocante sino la de quien postula, con la presentación de la correspondiente solicitud su concesión, siempre que, una vez publicado su contenido, se haya aquietado sin reaccionar frente a ellas con la interposición del correspondiente recurso.

Como postulado adicional, Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en su artículo 9 ' Requisitos para el otorgamiento de las subvenciones', previene, en su apartado 4 que, adicionalmente, el otorgamiento de una subvención debe cumplir los siguientes requisitos, entre otros, en su letra b ) la existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la concesión de la subvención.

En sentido coincidente, Ley 2/1995, de 8 de marzo, de subvenciones de la Comunidad de Madrid, en su artículo 4, punto 2, entre los principios relativos al otorgamiento de la subvención, alude al límite de créditos disponibles fijados en la convocatoria correspondiente.

Ambos textos legales, nos lleva a concluir, con carácter general que, la solicitud de la subvención se encuentra incardinada en un procedimiento sujeto a la existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se derivan de la concesión de la subvención.

Y de lo anterior, a su vez, a que no existe un derecho subjetivo adquirido derivado de la presentación de la solicitud de subvención, sino solamente una expectativa de derecho a que se conceda la misma, siempre y cuando se cumplan todos los requisitos que se establecen en las Bases Reguladoras, incluido la existencia de crédito disponible.

La entidad recurrente conocía la debida concurrencia del requisito mencionado al preverse en el artículo 9 de la Orden 345/2009, de 13 de febrero de la Consejería de Empleo y Mujer, a cuyo tenor, el procedimiento de concesión aplicable a las ayudas reguladas en esta Orden será el de concesión directa según lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y artículo 2.1.a) del Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo, por el que se regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación, correspondiendo la competencia de instrucción del procedimiento de concesión a la Dirección General de Empleo.

Dicho precepto contiene una directriz para el mencionado órgano administrativo, en orden a la tramitación de los procedimientos de instrucción de las ayudas, que conlleva, de un lado, tener en cuenta el orden de entrada de los expedientes en el registro y, de otro y de directa incidencia en la cuestión controvertida, el límite de los fondos presupuestarios disponibles.

Las propias bases de la convocatoria esto es, la Orden 345/2009, de 13 de febrero, de la Consejería de Empleo y de la Mujer, da sentido al requisito consistente en la existencia de crédito adecuado y suficiente para atender a las obligaciones económicas derivadas, en su Disposición Transitoria Primera - erróneamente la Orden impugnada alude a la Disposición Transitoria Segunda - a tenor de la cual y rubricada 'Subvenciones pendientes de pago',

'Los expedientes iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Orden procedimental que no hubieran sido resueltos, reuniendo los interesados los requisitos para obtener la ayuda, deberán ser tramitados con cargo al crédito habilitado en 2009 y de acuerdo con el procedimiento establecido en la Orden vigente en el momento en que se presentó la solicitud de subvención.'

La insuficiencia del crédito de 650.000 euros que el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, en su reunión de 6 de junio de 2013, a propuesta de la Consejería de Empleo, Turismo y Culturo, acordó autorizar para financiar las ayudas al fomento del empleo de trabajadores con discapacidad en el año 2013 deriva, como explica la Orden objeto del presente recurso contencioso-administrativo, de atender las solicitudes en instrucción a que se refiere la citada Disposición Transitoria Primera, condicionamiento que la mercantil recurrente aceptó desde el momento en que no impugnó aquella base de la convocatoria, por lo que le era plenamente vinculante sin que, ahora, pueda pretender su indirecta impugnación con ocasión de la denegación de las subvenciones solicitadas que, como hemos analizado, estaban condicionadas a la existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que exigiría su concesión.

Por tanto, respondiendo la denegación a una causa legal, objetiva y consentida por el recurrente, es conforme a Derecho la motivación de la Orden impugnada en cuanto invoca la insuficiencia de crédito.

SEXTO.- Opone la mercantil recurrente la ausencia de prueba, por parte de la Administración demandada, sobre la causa aducida para la denegación de la concesión de las subvenciones solicitadas.

La insuficiencia de crédito es una circunstancia que, en el presente supuesto, ha quedado acreditada con el informe de la Dirección General de Empleo sobre el año 2013 relativo al número de solicitudes presentadas - un total de 474 -, acreditación del crédito disponible para el ejercicio 2013, así como, su agotamiento con expresión de las subvenciones contabilizadas y abonadas.

Debemos recordar, al amparo de las reglas sobre reparto de la prueba que contiene el artículo 217 L.E.C. que, conforme a su apartado 2 corresponde al actor la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda.

Con la cita del mencionado precepto queremos significar que es al recurrente a quien incumbe probar que la insuficiencia de crédito no ha sido la causa determinante de la denegación de las subvenciones solicitadas tal como postula ante la Sala y no, como sostiene, a la Administración demandada.

Lo razonado asocia la desestimación del motivo analizado que, junto a la desestimación del estudiado en el anterior fundamento de derecho, hacen procedente la desestimación del recurso contencioso-administrativo entablado.

Con esta resolución seguimos el criterio plasmado en otras Sentencias de esta Sala y Sección, entre otra, número 680/2017, de 21 de diciembre de 2017 (procedimiento ordinario 805/2015) y más reciente, número 438/2019, de 22 de julio de 2019 (procedimiento ordinario número 441/2018).

SÉPTIMO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho precepto, la imposición de las costas podrá ser ' a la totalidad, a una parte de estas o hasta una cifra máxima'y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derecho de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 500 euros (QUINIENTOS EUROS), más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

1.- DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de CLECE, S.A., contra Orden de 18 de enero de 2018 de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid que confirma en vía de recurso potestativo de reposición otras de fechas 8 y 11 de noviembre de 2013 que deniegan la concesión de subvenciones al amparo de la Orden 345/2009, de 13 de febrero, por la que se regula el procedimiento de concesión de subvenciones para el fomento del empleo de personas con discapacidad en el sistema ordinario de trabajo, por importe de 70.153,18 euros.

2.-Con imposición de costas causadas en el presente recurso a la parte actora, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582-0000-93-0199-18 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2582-0000-93-0199-18 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos en nombre de S.M. el Rey de España.

Fdo.: Amparo Guilló Sánchez Galiano Fdo.: Rafael Botella y García-Lastra

Fdo.: Juana Patricia Rivas Moreno Fdo.: María Dolores Galindo Gil

Fdo.: María del Pilar García Ruiz