Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 691/2019, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 898/2018 de 07 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33010280
NIG: 28.079.00.3-2016/0025199
RECURSO DE APELACIÓN 898/2018
SENTENCIA nº 691/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Ilustrísimos señores:
Presidente:
D. José Daniel Sanz Heredero
Magistrados:
D. José Ramón Chulvi Montaner
Dª. María de la Soledad Gamo Serrano
En la villa de Madrid, a siete de noviembre de dos mil diecinueve.
Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,
compuesta por los Ilmos. Magistrados referenciados al margen, el recurso de apelación núm. 898/2018,
interpuesto por D. Jose Carlos , representado por Dª. María de la Paloma Sánchez Oliva y defendido por
D. Abel Floria Clavería, contra la Sentencia dictada en fecha 11 de septiembre de 2018 por el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo núm. 31 en el procedimiento ordinario núm. 86/2017, figurando como parte
apelada el Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas, representado por D. Noel de Dorremochea Guiot y defendido
por D. Joaquín E. Tejeiro Trompeta.
Ha sido Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dª. María de la Soledad Gamo Serrano, quien expresa el parecer de
la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 11 de septiembre de 2018 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 31 de Madrid dictó Sentencia en el procedimiento ordinario núm. 86/2017 por la que vino a desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Carlos , representado por Dª. María de la Paloma Sánchez Oliva, contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 18 de octubre de 2016, desestimatorio del recurso de reposición entablado contra la resolución dictada el 7 de junio de ese mismo año en el expediente de protección de la legalidad urbanística 162/2015-D.



SEGUNDO.- Contra la mencionada resolución judicial Dª. María de la Paloma Sánchez Oliva, en la representación indicada, interpuso en tiempo y forma recurso de apelación en base a las alegaciones que se hacen constar en el escrito de recurso, las cuales se tienen por reproducidas en aras a la brevedad.



TERCERO.- El Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas, a través de su representación procesal, formuló oposición al recurso de apelación presentado por la parte actora interesando su desestimación por las razones vertidas en el correspondiente escrito, que se tienen igualmente por reproducidas.



CUARTO.- Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo y personadas las partes en legal forma sin que ninguna de ellas solicitara vista, conclusiones o prueba, se señaló para votación y fallo, lo que se llevó a efecto el 31 de octubre de 2019.

A los que son de aplicación los consecuentes,

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 11 de septiembre de 2018 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 31 en los autos de procedimiento ordinario 86/2017, en los que se venía a impugnar el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 18 de octubre de 2016, desestimatorio del recurso de reposición entablado contra la resolución dictada el 7 de junio de ese mismo año en el expediente de protección de la legalidad urbanística NUM000 , por la que se ordenaba la demolición de obras ilegalmente ejecutadas en la vivienda sita en la CALLE000 núm NUM001 , esquina con CALLE001 , de Alcobendas.

Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, en las siguientes consideraciones: no habiendo indicado la recurrente su propósito de recurrir indirectamente ninguna disposición general, ni concretándose los preceptos supuestamente ilegales o mencionándose siquiera, en definitiva, la Ordenanza Urbanística sobre el Régimen de Fuera de Ordenación aplicable, el técnico municipal se ratificó en fase de prueba en las conclusiones alcanzadas en el expediente al que puso término la resolución impugnada, las cuales permanecen inalterables con independencia de que sean dos y no una las parcelas, pues al no cumplir la parcela colindante las condiciones de parcela mínima, se impone la aplicación del régimen restrictivo de autorización de obras previsto en el artículo 9.C.a) de la referida Ordenanza, que prohibe las obras de restauración, reestructuración y nueva edificación; queda acreditado en las actuaciones que la vivienda de referencia se encontraba ya afectada desde hacía tiempo con daños graves en estructura, fachada, instalaciones y cubierta y, además, estaba deshabitada por carecer de condiciones mínimas de habitabilidad, habiéndose autorizado a la anterior propietaria por el Ayuntamiento, mediante licencia de obra menor, la ejecución de trabajos puntuales de reparación en el borde del alero, a fín de evitar daños a terceros, en tanto que las obras ejecutadas incluyen una renovación total de la instalación eléctrica, de los acabados, carpinterías exteriores e interior y suponen, en suma, una rehabilitación y reconstrucción completa del inmueble no autorizada por el Ayuntamiento; no cabe apreciar en este caso que se haya vulnerado el principio de confianza legítima, en la medida en que la edificación y construcción efectuada por el actor al margen de cualquier licencia no obedece ni es consecuencia de actos o signos externos de la Administración que hayan podido inducir a algún tipo de error en el recurrente de obrar conforme al ordenamiento jurídico, sino sólo y exclusivamente a la voluntad del actor, que debía saber y conocer las consecuencias que derivarían de sus actos edificatorios, como ha manifestado conocer la propietaria colindante, sin que el principio de igualdad pueda operar en la ilegalidad, como tampoco deviene aquí aplicable el principio de proporcionalidad.



SEGUNDO.- Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación D. Jose Carlos , a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que, frente a lo que se expone en la resolución recurrida, la parte actora vino a manifestar en los hechos y fundamentos de su escrito rector que la Administración dicta la actuación conjunta AC 24 bajo un supuesto totalmente ajeno a la realidad como es el de suponer que la parcela propiedad del recurrente -con número de referencia catastral único y, asimismo, una sola finca registral- son dos parcelas que, al no alcanzar los 100 metros cuadrados, han de agruparse en la actuación conjunta indicada, que es nula de pleno derecho y no puede aplicarse, despojando el Plan General de Ordenación Urbana del contenido esencial del derecho de propiedad, al imposibilitar en la práctica el uso y disfrute de la parcela; que el hecho de que sea irrelevante que la parcela del apelante exceda de los cien metros cuadrados cuando la colindante no alcance tal superficie mínima puesto de manifiesto en fase probatoria por el técnico municipal no se contempla en el expediente y resolución recurridos en la instancia, sin que los procesos contencioso administrativos puedan subsanar la infracción del principio de contradicción que ha de existir en todo procedimiento sancionador; que se ha producido una vulneración del principio de confianza legítima, al haber adquirido D. Jose Carlos una finca con una licencia de obra en vigor, personándose en el Ayuntamiento con anterioridad a la compra para comprobar su vigencia y sin que fuera informado en modo alguno de las limitaciones que le afectaban, además de inducir a confusión al Sr. Jose Carlos la pasividad del Ayuntamiento frente a las obras realizadas en el entorno; y que las obras llevadas a cabo no contradicen la legalidad de las que pueden autorizarse, a salvo la exigencia de que se realicen las obras en cuestión con un proyecto conjunto sobre las fincas integrantes del AC, siendo que, al no estar interesada la propietaria colindante en actuación alguna, por disponer de una edificación que goza de completa edificabilidad, la imposición del requisito de la actuación conjunta al otro propietario raya con la expropiación encubierta de los derechos de propiedad del apelante.



TERCERO.- A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas la inadmisibilidad del recurso de apelación formalizado de contrario, por razón de la cuantía litigiosa y, en todo caso, la improsperabilidad de la pretensión anulatoria por las razones que se exponen en el escrito de oposición, que son, resumidamente, las que siguen: la Sentencia da debida respuesta a todas las cuestiones planteadas en el proceso, sin que haya indicado el recurrente en su escrito de interposición su intención de formular impugnación indirecta, como obliga el artículo 45.1 de la Ley jurisdiccional, además de encontrarnos ante un procedimiento de naturaleza reparadora y no sancionadora; según toda la prueba propuesta y practicada nos encontramos ante un edificio que esta fuera de ordenación y que forma parte de las parcelas que conforman la Actuación Conjunta AC-24, por lo que devienen aplicables las limitaciones de obras a ejecutar que contempla el artículo 9.c.a) de la Ordenanza Urbanística sobre el Régimen de Fuera de Ordenación; además de ello el recurrente prescindió de la previa obtención de licencia municipal adecuada y suficiente para llevar a cabo las obras que estaba ejecutando indebidamente.



CUARTO.- Con carácter previo al análisis de las demás cuestiones de fondo y de forma planteadas ante esta Sala en segunda instancia debe examinarse la concerniente a la admisibilidad misma del recurso de apelación, pues se trata de cuestión de orden público procesal y, como tal, examinable de oficio y excluida del poder de disposición de las partes, sin que obste a un eventual pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso la circunstancia de que haya sido la propia Juez a quo la que indicara la pertinencia del recurso de apelación en la resolución impugnada, pues ello no puede convertir en recurrible lo que, según la Ley, no lo es [ SSTS 15 diciembre 1998 (recurso 510/1992) y 20 abril 1999 (recurso 7068/1992), entre otras].

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 81.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ' Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes: a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros', siendo de destacar, con el ATS 14 febrero 2000 (casación 504/94) que las prevenciones legales en materia de cuantía han de ser aplicadas en función de la real entidad material de la cuestión litigiosa y que, incluso, tratándose de recursos tramitados como de cuantía indeterminada, ello no obsta a que el litigio debe tener una vertiente económica a la que debe atenderse [ AATS 26 mayo 2011 (casación 1470/2010) y 12 septiembre 2013 (rec.

152/2011), entre otros muchos], habiendo señalado la Sala Tercera del Tribunal Supremo con reiteración que la inadmisibilidad del recurso -en nuestro caso de apelación- por razón de insuficiencia de cuantía puede declararse no sólo cuando dicha cuantía está perfectamente determinada por una cifra exacta y precisa, sino también cuando, aun no estando perfectamente determinada, la misma resulta determinable [por todos ATS 22 enero 2015 (casación 2473/2014)].

Pues bien, viniendo determinada la cuantía por el valor económico de la pretensión objeto del mismo ( artículo 41.1 de la Ley jurisdiccional) tratándose, como es el caso, de la impugnación de actos por los que se acuerda la demolición de obras ejecutadas sin licencia o contraviniendo sus determinaciones habrá que estar al importe en que se cifra el valor de las construcciones afectadas más el importe de los gastos de su demolición y consiguiente reposición del terreno a su estado inicial [por todas SSTS 23 octubre 2009 (casación 3617/2007) y 24 mayo 2011 (casación 3338/2010)].

Así las cosas lo cierto es que, centrando el Ayuntamiento apelado el motivo de oposición que estamos examinando en el coste facturado por la reparación del tejado (1.815 euros) no podemos olvidar que la orden de demolición venía referida a otros muchos conceptos que no han sido objeto de valoración económica, ni tan siquiera aproximada (derribo de la cubierta, retirada del revestimiento de monocapa y de la carpintería exterior, levantamiento de las nuevas instalaciones de gas, electricidad, fontanería y saneamiento y de todos los nuevos acabados y revestimientos interiores y desmontaje de la nueva carpintería interior), razón por la cual fue reputada en la instancia la cuantía como indeterminada, a lo que se añade la circunstancia de haber sido formulada impugnación indirecta de una disposición general como son las normas del Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas, como tendremos ocasión de examinar seguidamente, en lo afectante a la parcela perteneciente al recurrente y aquí apelante, por lo cual el recurso de apelación resulta admisible en todo caso y con independencia de la cuantía litigiosa.



QUINTO.- Como es sabido el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria se articula en la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa a través de dos mecanismos o cauces procesales diferenciados: el recurso directo contra disposiciones generales que autorizan, con carácter general, los artículos 1.1 y 25.1 de la Ley jurisdiccional (que es un auténtico recurso contra la norma) y el denominado recurso indirecto que no se dirige, en puridad, frente a la norma sino que se entabla contra un acto aplicativo de la misma con base en la ilegalidad de aquella.

Como afirman las SSTS 21 diciembre 2012 (rec. 364/2010, 366/2010 y 374/2010) el llamado recurso indirecto contra disposiciones generales, en el que se combate únicamente el acto aplicativo, es un '(...) remedio previsto en la legislación procesal para evitar el perturbador efecto que produciría la caducidad del plazo para recurrir directamente el citado reglamento, que quedaría así 'sanado' o 'convalidado' dando lugar a sucesivos actos de aplicación basados en un reglamento ilegal, y posibilitar su expulsión del ordenamiento jurídico con motivo del recurso interpuesto frente a sus actos de aplicación (...)'.

Sobre las consideraciones generales que anteceden lo que aquí nos interesa destacar es que en el caso de los recursos indirectos no se esgrime la ilegalidad de la disposición como una pretensión autónoma sino solo como un motivo de impugnación del acto, razón por la cual, como aclara la STS 20 julio 2017 (casación 2168/2016), con cita de diversos precedentes, no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse sino solo el acto de aplicación que se recurre, como tampoco resulta procedente ampliar el recurso contencioso administrativo dirigido contra el acto a la disposición general cuya ilegalidad se alega -ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición- ni puede tampoco hablarse de desviación procesal por no identificarse en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo la disposición general que se considere ilegal cuando la demanda vaya a fundarse en ese motivo de anulación del acto dictado en ejecución de aquélla, pues la nulidad de la disposición general de cobertura no es el objeto inmediato de la impugnación sino el fundamento de la misma, que ha de reservarse al escrito de demanda.

Abundando en estas ideas expone la STS 24 noviembre 2008 (casación 7233/2004) que ' (...) ni en el artículo 45 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ni en ningún otro precepto legal se exige que el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo especifique que la impugnación dirigida contra el acto o disposición de que se trate (...) se basará en la nulidad de la disposición de carácter general en la que aquél se sustenta, pues al escrito de interposición sólo se le requiere la cita del acto o disposición directamente impugnados ( artículo 45.1 ). Es en un momento procesal ulterior, en el escrito de formalización de la demanda, cuando la parte actora debe especificar con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que formula ( artículo 56.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ); y en esa fundamentación el demandante habrá de indicar, en su caso, que la invalidez del acto impugnado se deriva de la nulidad de la disposición de carácter general en la que aquel acto se sustenta o a la que sirve de desarrollo. Por tanto, tal explicación forma parte del contenido argumentativo de la demanda, no del escrito de interposición del recurso; y si el planteamiento del demandante es acogido, el Tribunal sentenciador en la instancia habrá de proceder en los términos previstos en el artículo 27, apartados 1 y 2, de la citada Ley , esto es, declarando también de nulidad de la disposición de carácter general, si es competente para emitir un pronunciamiento de esa naturaleza, o, en otro caso, plantando la cuestión de ilegalidad ante el órgano jurisdiccional que sea competente'.

De hecho si la impugnación indirecta ha de plasmarse, necesariamente, en una pretensión recognoscible, no siendo el trámite de conclusiones el momento procesal para suscitarla ex novo, como recuerdan las SSTS 17 febrero y 1 junio 2016 ( casación núm. 806/2015 y 1186/2015, respectivamente) la doctrina jurisprudencial tampoco ha venido reputando exigible una articulación expresa y formal de la impugnación indirecta de una disposición general ni la formal plasmación de tal clase de impugnación en el suplico de la demanda, interpretando la Sala Tercera con flexibilidad los requisitos precisos para tomarla en consideración procesalmente, de modo que se viene reputando suficiente a tales efectos la deducción de la intención de formular la impugnación indirecta de los términos expresos o implícitos de los razonamientos que se efectúen [por todas STS 10 junio 2013 (casación 995/2010) y las que en ella se citan], por lo que no pueden acogerse las objeciones puestas de manifiesto por el Ayuntamiento apelado en su escrito de oposición.



SEXTO.- El examen en estos casos de impugnación indirecta, como recuerdan las SSTS 23 abril 2009 (casación 192/2005) y 19 julio 2013 (casación 2703/2010) se debe limitar a analizar la legalidad del acto administrativo en relación con la legalidad de la norma reglamentaria que le da cobertura, debiendo establecerse una relación de carácter concreto entre la supuesta ilegalidad de la norma aplicada y el concreto contenido de las resoluciones impugnadas, esto es, justificando en qué medida estas últimas resultan ilegales como consecuencia inexcusable de lo dispuesto en los preceptos a los que venga referida la impugnación indirecta, pues no basta en un recurso indirecto con argumentar la supuesta ilegalidad de una disposición y concluir que ya de ello se deriva ya, necesariamente, la ilegalidad de la decisión adoptada en aplicación de la norma en cuestión.

Pues bien, en el supuesto concreto sometido a nuestra consideración lo cierto es que se ciñe el argumento de la ilegalidad de la disposición aplicada en la consideración exclusiva de que la inclusión de la parcela de D. Jose Carlos en la actuación conjunta AC-24 lo fue incurriendo la Administración autora de la disposición impugnada en un error en cuanto a la superficie de la parcela, al tener como dos inmuebles diferenciados los que, en realidad, constituían una sola finca cuya superficie, en consecuencia, venía a ser superior de la mínima contemplada en el Plan General de Ordenación Urbana de 100 metros.

Habiendo quedado incuestionado en esta segunda instancia -y siendo, de hecho, incuestionable, a la vista de las certificaciones expedidas por la Dirección General del Catastro y por el Registro de la Propiedad núm. 2 de Alcobendas aportadas con el escrito de demanda- que la parcela afectada es, en efecto, única tanto desde el punto de vista catastral como registral y que la superficie de la misma es superior a 100 metros cuadrados de esa sola consideración no cabe extraer la invalidez de la disposición general impugnada, pues la inclusión en la actuación conjunta no viene solo determinada por la superficie de la parcela afectada sino también por la superficie de las colindantes, de modo que una o varias de las parcelas que integran una actuación conjunta pueden exceder de la superficie de 100 metros contemplada en el Plan General de Ordenación Urbana como mínima.

Así pues, no exponiéndose por la parte recurrente y aquí apelante ningún otro motivo de invalidez de la disposición aplicada y no pudiendo calificarse de expropiatorias las limitaciones que para el ius edificandi deriven de la inclusión de la parcela del recurrente en una actuación conjunta no puede prosperar la impugnación indirecta de la disposición general aplicada.

SÉPTIMO.- Pero es que, a mayor abundamiento, debemos notar que el pronunciamiento desestimatorio del recurso que se combate en esta alzada se sustenta sobre una premisa principal resultante de una valoración conjunta de los medios probatorios por el órgano de instancia que ha quedado aquí incuestionada, como es la de haber excedido ampliamente las obras ejecutadas de las autorizadas por la licencia en su momento concedida pues, como se expone en la Sentencia apelada, lo que se concedió al anterior titular del inmueble fue una obra de licencia menor para llevar a cabo obras puntuales de reparación en el alero de un edificio en situación de fuera de ordenación, en tanto que, hallándose la vivienda afectada por daños graves en estructura, fachada, instalaciones y cubierta, lo que se ha llevado a efecto no es sino una renovación total de la instalación eléctrica, de los acabados, carpinterías exteriores e interiores y de la distribución, constituyendo, en suma, la actuación acometida una rehabilitación y reconstrucción completa que no cuenta con la preceptiva autorización municipal. Se trata, por tanto, de obras ejecutadas sin licencia, por lo que, no habiéndose justificado -ni alegado siquiera por la parte actora- que se solicitase en debida forma su legalización, el acuerdo de demolición es lo que procedía en Derecho, conclusión que hace por completo innecesario el examen de las cuestiones suscitadas por el apelante en su escrito de recurso, siendo de destacar al respecto que, atendido el claro y notable exceso de las obras ejecutadas con respecto a las puntuales de reparación del alero autorizadas en la licencia concedida a la anterior propietaria de la vivienda, resulta difícil inferir que la conducta municipal hubiera podido inducir a D. Jose Carlos a error alguno e inaplicables por completo los principios de confianza legítima y de proporcionalidad.

OCTAVO.- Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la desestimación del recurso de apelación interpuesto, con imposición al apelante de las costas procesales de la segunda instancia, en ausencia de circunstancias que justifiquen lo contrario y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado tercero del mismo Cuerpo legal, señala 1.500 euros como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En fecha 11 de septiembre de 2018 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 31 de Madrid dictó Sentencia en el procedimiento ordinario núm. 86/2017 por la que vino a desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Carlos , representado por Dª. María de la Paloma Sánchez Oliva, contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 18 de octubre de 2016, desestimatorio del recurso de reposición entablado contra la resolución dictada el 7 de junio de ese mismo año en el expediente de protección de la legalidad urbanística 162/2015-D.



SEGUNDO.- Contra la mencionada resolución judicial Dª. María de la Paloma Sánchez Oliva, en la representación indicada, interpuso en tiempo y forma recurso de apelación en base a las alegaciones que se hacen constar en el escrito de recurso, las cuales se tienen por reproducidas en aras a la brevedad.



TERCERO.- El Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas, a través de su representación procesal, formuló oposición al recurso de apelación presentado por la parte actora interesando su desestimación por las razones vertidas en el correspondiente escrito, que se tienen igualmente por reproducidas.



CUARTO.- Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo y personadas las partes en legal forma sin que ninguna de ellas solicitara vista, conclusiones o prueba, se señaló para votación y fallo, lo que se llevó a efecto el 31 de octubre de 2019.

A los que son de aplicación los consecuentes, FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada el 11 de septiembre de 2018 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 31 en los autos de procedimiento ordinario 86/2017, en los que se venía a impugnar el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de fecha 18 de octubre de 2016, desestimatorio del recurso de reposición entablado contra la resolución dictada el 7 de junio de ese mismo año en el expediente de protección de la legalidad urbanística NUM000 , por la que se ordenaba la demolición de obras ilegalmente ejecutadas en la vivienda sita en la CALLE000 núm NUM001 , esquina con CALLE001 , de Alcobendas.

Se sustenta el pronunciamiento desestimatorio combatido en esta segunda instancia, en síntesis, en las siguientes consideraciones: no habiendo indicado la recurrente su propósito de recurrir indirectamente ninguna disposición general, ni concretándose los preceptos supuestamente ilegales o mencionándose siquiera, en definitiva, la Ordenanza Urbanística sobre el Régimen de Fuera de Ordenación aplicable, el técnico municipal se ratificó en fase de prueba en las conclusiones alcanzadas en el expediente al que puso término la resolución impugnada, las cuales permanecen inalterables con independencia de que sean dos y no una las parcelas, pues al no cumplir la parcela colindante las condiciones de parcela mínima, se impone la aplicación del régimen restrictivo de autorización de obras previsto en el artículo 9.C.a) de la referida Ordenanza, que prohibe las obras de restauración, reestructuración y nueva edificación; queda acreditado en las actuaciones que la vivienda de referencia se encontraba ya afectada desde hacía tiempo con daños graves en estructura, fachada, instalaciones y cubierta y, además, estaba deshabitada por carecer de condiciones mínimas de habitabilidad, habiéndose autorizado a la anterior propietaria por el Ayuntamiento, mediante licencia de obra menor, la ejecución de trabajos puntuales de reparación en el borde del alero, a fín de evitar daños a terceros, en tanto que las obras ejecutadas incluyen una renovación total de la instalación eléctrica, de los acabados, carpinterías exteriores e interior y suponen, en suma, una rehabilitación y reconstrucción completa del inmueble no autorizada por el Ayuntamiento; no cabe apreciar en este caso que se haya vulnerado el principio de confianza legítima, en la medida en que la edificación y construcción efectuada por el actor al margen de cualquier licencia no obedece ni es consecuencia de actos o signos externos de la Administración que hayan podido inducir a algún tipo de error en el recurrente de obrar conforme al ordenamiento jurídico, sino sólo y exclusivamente a la voluntad del actor, que debía saber y conocer las consecuencias que derivarían de sus actos edificatorios, como ha manifestado conocer la propietaria colindante, sin que el principio de igualdad pueda operar en la ilegalidad, como tampoco deviene aquí aplicable el principio de proporcionalidad.



SEGUNDO.- Frente a dicha Sentencia se alza en esta apelación D. Jose Carlos , a través de su representación procesal, aduciendo, resumidamente: que, frente a lo que se expone en la resolución recurrida, la parte actora vino a manifestar en los hechos y fundamentos de su escrito rector que la Administración dicta la actuación conjunta AC 24 bajo un supuesto totalmente ajeno a la realidad como es el de suponer que la parcela propiedad del recurrente -con número de referencia catastral único y, asimismo, una sola finca registral- son dos parcelas que, al no alcanzar los 100 metros cuadrados, han de agruparse en la actuación conjunta indicada, que es nula de pleno derecho y no puede aplicarse, despojando el Plan General de Ordenación Urbana del contenido esencial del derecho de propiedad, al imposibilitar en la práctica el uso y disfrute de la parcela; que el hecho de que sea irrelevante que la parcela del apelante exceda de los cien metros cuadrados cuando la colindante no alcance tal superficie mínima puesto de manifiesto en fase probatoria por el técnico municipal no se contempla en el expediente y resolución recurridos en la instancia, sin que los procesos contencioso administrativos puedan subsanar la infracción del principio de contradicción que ha de existir en todo procedimiento sancionador; que se ha producido una vulneración del principio de confianza legítima, al haber adquirido D. Jose Carlos una finca con una licencia de obra en vigor, personándose en el Ayuntamiento con anterioridad a la compra para comprobar su vigencia y sin que fuera informado en modo alguno de las limitaciones que le afectaban, además de inducir a confusión al Sr. Jose Carlos la pasividad del Ayuntamiento frente a las obras realizadas en el entorno; y que las obras llevadas a cabo no contradicen la legalidad de las que pueden autorizarse, a salvo la exigencia de que se realicen las obras en cuestión con un proyecto conjunto sobre las fincas integrantes del AC, siendo que, al no estar interesada la propietaria colindante en actuación alguna, por disponer de una edificación que goza de completa edificabilidad, la imposición del requisito de la actuación conjunta al otro propietario raya con la expropiación encubierta de los derechos de propiedad del apelante.



TERCERO.- A la pretensión revocatoria deducida en esta segunda instancia opone el Excmo. Ayuntamiento de Alcobendas la inadmisibilidad del recurso de apelación formalizado de contrario, por razón de la cuantía litigiosa y, en todo caso, la improsperabilidad de la pretensión anulatoria por las razones que se exponen en el escrito de oposición, que son, resumidamente, las que siguen: la Sentencia da debida respuesta a todas las cuestiones planteadas en el proceso, sin que haya indicado el recurrente en su escrito de interposición su intención de formular impugnación indirecta, como obliga el artículo 45.1 de la Ley jurisdiccional, además de encontrarnos ante un procedimiento de naturaleza reparadora y no sancionadora; según toda la prueba propuesta y practicada nos encontramos ante un edificio que esta fuera de ordenación y que forma parte de las parcelas que conforman la Actuación Conjunta AC-24, por lo que devienen aplicables las limitaciones de obras a ejecutar que contempla el artículo 9.c.a) de la Ordenanza Urbanística sobre el Régimen de Fuera de Ordenación; además de ello el recurrente prescindió de la previa obtención de licencia municipal adecuada y suficiente para llevar a cabo las obras que estaba ejecutando indebidamente.



CUARTO.- Con carácter previo al análisis de las demás cuestiones de fondo y de forma planteadas ante esta Sala en segunda instancia debe examinarse la concerniente a la admisibilidad misma del recurso de apelación, pues se trata de cuestión de orden público procesal y, como tal, examinable de oficio y excluida del poder de disposición de las partes, sin que obste a un eventual pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso la circunstancia de que haya sido la propia Juez a quo la que indicara la pertinencia del recurso de apelación en la resolución impugnada, pues ello no puede convertir en recurrible lo que, según la Ley, no lo es [ SSTS 15 diciembre 1998 (recurso 510/1992) y 20 abril 1999 (recurso 7068/1992), entre otras].

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 81.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ' Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes: a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros', siendo de destacar, con el ATS 14 febrero 2000 (casación 504/94) que las prevenciones legales en materia de cuantía han de ser aplicadas en función de la real entidad material de la cuestión litigiosa y que, incluso, tratándose de recursos tramitados como de cuantía indeterminada, ello no obsta a que el litigio debe tener una vertiente económica a la que debe atenderse [ AATS 26 mayo 2011 (casación 1470/2010) y 12 septiembre 2013 (rec.

152/2011), entre otros muchos], habiendo señalado la Sala Tercera del Tribunal Supremo con reiteración que la inadmisibilidad del recurso -en nuestro caso de apelación- por razón de insuficiencia de cuantía puede declararse no sólo cuando dicha cuantía está perfectamente determinada por una cifra exacta y precisa, sino también cuando, aun no estando perfectamente determinada, la misma resulta determinable [por todos ATS 22 enero 2015 (casación 2473/2014)].

Pues bien, viniendo determinada la cuantía por el valor económico de la pretensión objeto del mismo ( artículo 41.1 de la Ley jurisdiccional) tratándose, como es el caso, de la impugnación de actos por los que se acuerda la demolición de obras ejecutadas sin licencia o contraviniendo sus determinaciones habrá que estar al importe en que se cifra el valor de las construcciones afectadas más el importe de los gastos de su demolición y consiguiente reposición del terreno a su estado inicial [por todas SSTS 23 octubre 2009 (casación 3617/2007) y 24 mayo 2011 (casación 3338/2010)].

Así las cosas lo cierto es que, centrando el Ayuntamiento apelado el motivo de oposición que estamos examinando en el coste facturado por la reparación del tejado (1.815 euros) no podemos olvidar que la orden de demolición venía referida a otros muchos conceptos que no han sido objeto de valoración económica, ni tan siquiera aproximada (derribo de la cubierta, retirada del revestimiento de monocapa y de la carpintería exterior, levantamiento de las nuevas instalaciones de gas, electricidad, fontanería y saneamiento y de todos los nuevos acabados y revestimientos interiores y desmontaje de la nueva carpintería interior), razón por la cual fue reputada en la instancia la cuantía como indeterminada, a lo que se añade la circunstancia de haber sido formulada impugnación indirecta de una disposición general como son las normas del Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas, como tendremos ocasión de examinar seguidamente, en lo afectante a la parcela perteneciente al recurrente y aquí apelante, por lo cual el recurso de apelación resulta admisible en todo caso y con independencia de la cuantía litigiosa.



QUINTO.- Como es sabido el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria se articula en la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa a través de dos mecanismos o cauces procesales diferenciados: el recurso directo contra disposiciones generales que autorizan, con carácter general, los artículos 1.1 y 25.1 de la Ley jurisdiccional (que es un auténtico recurso contra la norma) y el denominado recurso indirecto que no se dirige, en puridad, frente a la norma sino que se entabla contra un acto aplicativo de la misma con base en la ilegalidad de aquella.

Como afirman las SSTS 21 diciembre 2012 (rec. 364/2010, 366/2010 y 374/2010) el llamado recurso indirecto contra disposiciones generales, en el que se combate únicamente el acto aplicativo, es un '(...) remedio previsto en la legislación procesal para evitar el perturbador efecto que produciría la caducidad del plazo para recurrir directamente el citado reglamento, que quedaría así 'sanado' o 'convalidado' dando lugar a sucesivos actos de aplicación basados en un reglamento ilegal, y posibilitar su expulsión del ordenamiento jurídico con motivo del recurso interpuesto frente a sus actos de aplicación (...)'.

Sobre las consideraciones generales que anteceden lo que aquí nos interesa destacar es que en el caso de los recursos indirectos no se esgrime la ilegalidad de la disposición como una pretensión autónoma sino solo como un motivo de impugnación del acto, razón por la cual, como aclara la STS 20 julio 2017 (casación 2168/2016), con cita de diversos precedentes, no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse sino solo el acto de aplicación que se recurre, como tampoco resulta procedente ampliar el recurso contencioso administrativo dirigido contra el acto a la disposición general cuya ilegalidad se alega -ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición- ni puede tampoco hablarse de desviación procesal por no identificarse en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo la disposición general que se considere ilegal cuando la demanda vaya a fundarse en ese motivo de anulación del acto dictado en ejecución de aquélla, pues la nulidad de la disposición general de cobertura no es el objeto inmediato de la impugnación sino el fundamento de la misma, que ha de reservarse al escrito de demanda.

Abundando en estas ideas expone la STS 24 noviembre 2008 (casación 7233/2004) que ' (...) ni en el artículo 45 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ni en ningún otro precepto legal se exige que el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo especifique que la impugnación dirigida contra el acto o disposición de que se trate (...) se basará en la nulidad de la disposición de carácter general en la que aquél se sustenta, pues al escrito de interposición sólo se le requiere la cita del acto o disposición directamente impugnados ( artículo 45.1 ). Es en un momento procesal ulterior, en el escrito de formalización de la demanda, cuando la parte actora debe especificar con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que formula ( artículo 56.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ); y en esa fundamentación el demandante habrá de indicar, en su caso, que la invalidez del acto impugnado se deriva de la nulidad de la disposición de carácter general en la que aquel acto se sustenta o a la que sirve de desarrollo. Por tanto, tal explicación forma parte del contenido argumentativo de la demanda, no del escrito de interposición del recurso; y si el planteamiento del demandante es acogido, el Tribunal sentenciador en la instancia habrá de proceder en los términos previstos en el artículo 27, apartados 1 y 2, de la citada Ley , esto es, declarando también de nulidad de la disposición de carácter general, si es competente para emitir un pronunciamiento de esa naturaleza, o, en otro caso, plantando la cuestión de ilegalidad ante el órgano jurisdiccional que sea competente'.

De hecho si la impugnación indirecta ha de plasmarse, necesariamente, en una pretensión recognoscible, no siendo el trámite de conclusiones el momento procesal para suscitarla ex novo, como recuerdan las SSTS 17 febrero y 1 junio 2016 ( casación núm. 806/2015 y 1186/2015, respectivamente) la doctrina jurisprudencial tampoco ha venido reputando exigible una articulación expresa y formal de la impugnación indirecta de una disposición general ni la formal plasmación de tal clase de impugnación en el suplico de la demanda, interpretando la Sala Tercera con flexibilidad los requisitos precisos para tomarla en consideración procesalmente, de modo que se viene reputando suficiente a tales efectos la deducción de la intención de formular la impugnación indirecta de los términos expresos o implícitos de los razonamientos que se efectúen [por todas STS 10 junio 2013 (casación 995/2010) y las que en ella se citan], por lo que no pueden acogerse las objeciones puestas de manifiesto por el Ayuntamiento apelado en su escrito de oposición.



SEXTO.- El examen en estos casos de impugnación indirecta, como recuerdan las SSTS 23 abril 2009 (casación 192/2005) y 19 julio 2013 (casación 2703/2010) se debe limitar a analizar la legalidad del acto administrativo en relación con la legalidad de la norma reglamentaria que le da cobertura, debiendo establecerse una relación de carácter concreto entre la supuesta ilegalidad de la norma aplicada y el concreto contenido de las resoluciones impugnadas, esto es, justificando en qué medida estas últimas resultan ilegales como consecuencia inexcusable de lo dispuesto en los preceptos a los que venga referida la impugnación indirecta, pues no basta en un recurso indirecto con argumentar la supuesta ilegalidad de una disposición y concluir que ya de ello se deriva ya, necesariamente, la ilegalidad de la decisión adoptada en aplicación de la norma en cuestión.

Pues bien, en el supuesto concreto sometido a nuestra consideración lo cierto es que se ciñe el argumento de la ilegalidad de la disposición aplicada en la consideración exclusiva de que la inclusión de la parcela de D. Jose Carlos en la actuación conjunta AC-24 lo fue incurriendo la Administración autora de la disposición impugnada en un error en cuanto a la superficie de la parcela, al tener como dos inmuebles diferenciados los que, en realidad, constituían una sola finca cuya superficie, en consecuencia, venía a ser superior de la mínima contemplada en el Plan General de Ordenación Urbana de 100 metros.

Habiendo quedado incuestionado en esta segunda instancia -y siendo, de hecho, incuestionable, a la vista de las certificaciones expedidas por la Dirección General del Catastro y por el Registro de la Propiedad núm. 2 de Alcobendas aportadas con el escrito de demanda- que la parcela afectada es, en efecto, única tanto desde el punto de vista catastral como registral y que la superficie de la misma es superior a 100 metros cuadrados de esa sola consideración no cabe extraer la invalidez de la disposición general impugnada, pues la inclusión en la actuación conjunta no viene solo determinada por la superficie de la parcela afectada sino también por la superficie de las colindantes, de modo que una o varias de las parcelas que integran una actuación conjunta pueden exceder de la superficie de 100 metros contemplada en el Plan General de Ordenación Urbana como mínima.

Así pues, no exponiéndose por la parte recurrente y aquí apelante ningún otro motivo de invalidez de la disposición aplicada y no pudiendo calificarse de expropiatorias las limitaciones que para el ius edificandi deriven de la inclusión de la parcela del recurrente en una actuación conjunta no puede prosperar la impugnación indirecta de la disposición general aplicada.

SÉPTIMO.- Pero es que, a mayor abundamiento, debemos notar que el pronunciamiento desestimatorio del recurso que se combate en esta alzada se sustenta sobre una premisa principal resultante de una valoración conjunta de los medios probatorios por el órgano de instancia que ha quedado aquí incuestionada, como es la de haber excedido ampliamente las obras ejecutadas de las autorizadas por la licencia en su momento concedida pues, como se expone en la Sentencia apelada, lo que se concedió al anterior titular del inmueble fue una obra de licencia menor para llevar a cabo obras puntuales de reparación en el alero de un edificio en situación de fuera de ordenación, en tanto que, hallándose la vivienda afectada por daños graves en estructura, fachada, instalaciones y cubierta, lo que se ha llevado a efecto no es sino una renovación total de la instalación eléctrica, de los acabados, carpinterías exteriores e interiores y de la distribución, constituyendo, en suma, la actuación acometida una rehabilitación y reconstrucción completa que no cuenta con la preceptiva autorización municipal. Se trata, por tanto, de obras ejecutadas sin licencia, por lo que, no habiéndose justificado -ni alegado siquiera por la parte actora- que se solicitase en debida forma su legalización, el acuerdo de demolición es lo que procedía en Derecho, conclusión que hace por completo innecesario el examen de las cuestiones suscitadas por el apelante en su escrito de recurso, siendo de destacar al respecto que, atendido el claro y notable exceso de las obras ejecutadas con respecto a las puntuales de reparación del alero autorizadas en la licencia concedida a la anterior propietaria de la vivienda, resulta difícil inferir que la conducta municipal hubiera podido inducir a D. Jose Carlos a error alguno e inaplicables por completo los principios de confianza legítima y de proporcionalidad.

OCTAVO.- Las consideraciones que anteceden comportan, necesariamente, la desestimación del recurso de apelación interpuesto, con imposición al apelante de las costas procesales de la segunda instancia, en ausencia de circunstancias que justifiquen lo contrario y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado tercero del mismo Cuerpo legal, señala 1.500 euros como cuantía máxima, por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en atención a la naturaleza y complejidad del asunto, la cuantía del presente recurso y la actuación profesional desarrollada.

Por todo lo cual y vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, FALLAMOS Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por Dª. María de la Paloma Sánchez Oliva, en representación de D. Jose Carlos , contra la Sentencia dictada el 11 de septiembre de 2018 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 31 de Madrid, confirmando la resolución apelada e imponiendo al recurrente las costas procesales de esta segunda instancia, con un límite máximo de 1.500 euros.

Notifíquese esta Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sean relevantes y determinantes del fallo impugnado o ante una Sección de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con la composición que determina el artículo 86.3 de la Ley jurisdiccional si el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma, recurso que habrá de prepararse ante esta misma Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la presente Sentencia mediante escrito que reúna los requisitos expresados en el artículo 89.2 del mismo Cuerpo legal y previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la ley Orgánica del Poder Judicial, que habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente n° 2612-000-85-0898-18 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo n° 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general n° 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio literal a los autos de que dimana, con inclusión del original en el Libro de Sentencias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. José Daniel Sanz Heredero D. José Ramón Chulvi Montaner Dª. María de la Soledad Gamo Serrano