Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 710/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 600/2013 de 21 de Junio de 2017

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO - 000600/2013
N.I.G.: 46250-33-3-2013-0001230
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SENTENCIA Nº 710/17
En la ciudad de Valencia, a 21 de junio de 2017.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don Luis Manglano Sada, Presidente, don Rafael
Pérez Nieto, don José Ignacio Chirivella Garrido y doña María Belén Castelló Checa, Magistrados, el recurso
contencioso-administrativo con el número 600/13, en el que han sido partes, como recurrente, 'Gas Natural
SDG' SA, a la que ha sucedido 'Gas Natural Fenosa Generación' SLU, representada por la Procuradora
Sra. Benet Peiró y defendida por la Letrada Sra. Barrionuevo Huélamo, y, como demandada, la Generalitat
Valenciana, representada y defendida por Sra. Letrada de su gabinete jurídico. La cuantía es indeterminada.
Ha sido ponente el Magistrado don Rafael Pérez Nieto.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites establecidos por la ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara demanda, lo que verificó en escrito mediante el que queda ejercitada su pretensión de se declare nula la Orden impugnada.



SEGUNDO.- La demandada Generalitat Valenciana dedujo escrito de contestación en el que solicitó que se declare la conformidad a Derecho de la Orden impugnada.



TERCERO.- El proceso no se recibió a prueba. Evacuado el trámite de conclusiones, los autos quedaron pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 5 de abril de 2017.



QUINTO.- La Sala acordó el trámite para alegaciones de las partes y el Ministerio Fiscal sobre el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.



SEXTO .- Se señaló para nueva votación y fallo el día 21 de junio de 2017.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de la impugnación del presente recurso contencioso-administrativo es la Orden 14/2012, de 26 de diciembre, de la Consellería de Hacienda y Administración Pública de la Generalitat Valenciana, por la que se aprueban los modelos de autoliquidación del Impuesto sobre Actividades que Inciden en el Medio Ambiente (DOGV núm. 6932, de 28-12-2012).

La orden impugnada tiene como antecedente y fundamento la Ley de las Cortes Valencianas 10/2012, de 21 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat, la cual estableció el Impuesto sobre Actividades que Inciden en el Medio Ambiente (en adelante, IIMA), entre otros tributos.

La parte recurrente, 'Gas Natural SDG' SA (a la que ha sucedido 'Gas Natural Fenosa Generación' SLU) planteó diversos motivos de impugnación, los cuales se examinarán en el siguientes fundamentos. El planteamiento de cada uno de tales motivos tiene de común la indirecta impugnación ( art. 26.1 LJCA ) de la mencionada Ley 10/2012 por considerarla recurrente que dicha ley vulnera la Constitución.



SEGUNDO.- El primero de los motivos de impugnación viene titulado'inconstitucionalidad del art. 154 de la Ley 10/2012, de 21 de diciembre, de la Comunidad Valenciana ; por doble imposición del Impuesto sobre Actividades que Inciden en el Medio Ambiente en su modalidad de gravamen sobre producción de energía eléctrica y el Impuesto estatal sobre el Valor de Producción de la Energía Eléctrica'.

La parte recurrente se apoya en la LOFCA [Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, LO 8/1980, de 22 de septiembre; modificada por LO 3/2009, de 18 de diciembre], cuyo art. 6 dos dice que 'los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a estas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas'.

Alega la parte recurrente que la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de Medidas fiscales de sostenibilidad energética, ha establecido una serie de figuras tributarias que gravan la producción de energía eléctrica y, entre ellas, el Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica (en adelante, IVPEE), del cual la recurrente predica su carácter directo y real. El IVPEE grava la actividad de producción de energía eléctrica mediante una serie de instalaciones que ocasionan riesgos al medio ambiente, así que, según la recurrente, se trata del mismo hecho imponible que el IIMA, coincidiendo además la normativa sustantiva a aplicar subsidiariamente (la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico), el método de cuantificación de la base imponible, los sujetos pasivos, los periodos impositivos, el devengo y el carácter extrafiscal.

Cabe recordar aquí lo dicho por el Tribunal Constitucional en suSTC 35/2002 : 'Las partes en el proceso carecen de un derecho al planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad por tratarse de una potestad atribuida en exclusiva a los órganos judiciales para aquellos supuestos en los que puedan albergar alguna duda sobre la constitucionalidad de una norma con rango de ley aplicable al caso, y de cuya validez dependa el fallo. La decisión de un órgano judicial de no elevar ante este Tribunal una cuestión de inconstitucionalidad no viola, por tanto, el derecho a la tutela judicial efectiva. Ahora bien, el que esta potestad de los Jueces y Tribunales esté configurada de manera exclusiva no significa, en modo alguno, que no deba ser exteriorizado, de manera suficiente y adecuada, el razonamiento que, desde la perspectiva tanto fáctica como jurídica, ha llevado al órgano judicial a la decisión de plantear o no dicha cuestión de inconstitucionalidad, pues no cabe olvidar que la exigencia de motivación de las Sentencias tiene rango constitucional' (FJ 3).

Así pues, esta Sala se limitará a cumplir con nuestra obligación ex art. 24.1 CE de explicar por qué no tenemos dudas acerca de la constitucionalidad de la ley - desde la perspectiva propuesta-, que es cosa distinta y más limitada que su enjuiciamiento de constitucionalidad, el cual no nos corresponde.

La supuesta doble imposición vulneradora del art. 31.1 CE , y que el citado art. 6 dos de la LOFCA trata de preservar ante la eventual concurrencia de tributos de las Comunidades Autónomas -por un lado- y del Estado -por otro lado-, no puede ponderarse en el presente litigio. Así es por la sencilla razón de que tal concurrencia y, por ende, la hipotética inconstitucionalidad por doble imposición sería predicable en su caso, no del IIMA establecido por la Ley 10/2012, de 21 de diciembre, de la Comunidad Valenciana, sino del IVPEE introducido por la posterior Ley estatal 15/2012, de 27 de diciembre, de Medidas fiscales de sostenibilidad energética.

Por lo que el primer motivo de impugnación debe ser rechazado.



TERCERO.- El segundo motivo de impugnación se titula 'inconstitucionalidad del art. 154 de la Ley 10/2012, de 21 de diciembre, de la Comunidad Valenciana ; por doble imposición del Impuesto sobre actividades que Inciden en el Medio Ambiente en su modalidad de gravamen sobre producción de energía eléctrica y el Impuesto sobre Actividades Económicas' (en adelante, IAE).

La parte recurrente considera que se ha vulnerado el art. 6, tres, de la LOFCA, el cual prevé que 'los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserva a las Corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro'.

Señala que las tarifas del IAE (aprobadas por el RDLeg. 1175/1990, de 28 de septiembre) clasifican en el grupo 151 de la sección primera las actividades de 'producción, transporte y distribución de energía eléctrica', siendo que la producción las cuotas tributarias se fijan en función de los kilowatios de potencia de los generadores, mientras que en el caso del transporte y distribución la cuota se fija en función de los kilowatios contratados en el punto de entrega.

La parte recurrente alega que el hecho imponible del IAE coincide con el del IIMA y que este no puede considerarse un tributo retributivo medioambiental y finalista porque la Ley valenciana 10/2012 no concreta qué partida presupuestaria del gasto, dentro de los presupuestos de la Comunidad Valenciana, quedará vinculada a los ingresos que se obtengan con dicho impuesto. En esta misma línea, la recurrente denuncia que no aparece criterio medioambiental alguno en la descripción del hecho imponible o en la base del IIMA como tampoco grava los efectos nocivos de la actividad sobre el medioambiente, pues grava en exclusiva la actividad del sector energético, no tanto el daño o riesgo medioambiental causados por dicha actividad. Califica al IIMA de tributo fiscal y contributivo.

Centrados los términos de este debate, hemos de recordar como hizo la STS de 8-3-2016 que el art.

6.3 LOFCA no tiene por objeto impedir que las Comunidades Autónomas establezcan tributos propios sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por los tributos locales, sino lo que hace es prohibir en sus propios términos la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente, es decir, que 'la prohibición de doble imposición en él contenida atiende al presupuesto adoptado como hecho imponible y no a la realidad o materia imponible que le sirve de base ' ( STC 289/2000 , FJ 4), lo cual provoca la necesidad de analizar el modo en que el legislador articula en cada caso el hecho imponible.

En definitiva, para determinar si se ha producido esa duplicidad de hechos imponibles prohibida en el art. 6.3 LOFCA, al ser este un concepto estrictamente jurídico, será necesario partir de la redacción que los legisladores autonómico y estatal han dado al hecho imponible de los impuestos. No es posible afirmar que existe una coincidencia de hechos imponibles de dos impuestos tan solo porque su definición sea o no gramaticalmente idéntica, ya que será preciso atender a las circunstancias que ha seleccionado el legislador para dar lugar a los hechos imponibles de ambos impuestos. Asimismo, para analizar la regulación del hecho imponible, hemos de tomar en consideración no solo el precepto que el legislador ha dedicado nominalmente a regular el mismo, sino también los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, tales como los supuestos de no sujeción o exención, los sujetos pasivos, la base imponible y tipos de gravamen y la posible concurrencia de una finalidad extrafiscal, reflejada en la propia estructura del impuesto.

Pues bien, el IAE recae sobre el mero ejercicio de actividades empresariales, profesionales o artísticas (art. 78.1 LRHL; TR aprobado por RDLeg 2/2004, de 5 de marzo) por los sujetos pasivos que las realizan, determinándose la cuota tributaria con arreglo a las tarifas aprobadas por el Gobierno y atendiéndose siempre al beneficio medio presunto de la actividad gravada (arts. 84 y 85).

Por su lado, el IIMA, establecido en la Ley valenciana 10/2012, grava el alteración o riesgo de deterioro y riesgo que sobre el medio ambiente ocasiona la realización de determinadas actividades, a través de las instalaciones y demás elementos patrimoniales afectos. Entre dichas actividades se grava no solo la producción de energía eléctrica, sino otras como la producción y tenencia de residuos o determinadas emisiones, siendo que, entre las exenciones tributarias, se encuentra la'producción de energía eléctrica en instalaciones que utilicen como energía primaria la energía solar o eólica, o en centrales que utilicen como combustible principal la biomasa o el biogás'.

La base imponible para las actividades de producción eléctrica viene determinada por la producción bruta de electricidad en el periodo impositivo, expresada en kilovatios hora. Además, 'los ingresos procedentes de este impuesto se encuentran afectados a gastos de la Generalitat en el ámbito de la conservación y mejora del medio ambiente, en la forma que establezca la Ley de presupuestos de la Generalitat'.

También es importante resaltar el sistema de determinación de la cuota íntegra y los tipos impositivos a aplicar, sistema que reproducimos literalmente en lo que concierne a las instalaciones que desarrollan una actividad de producción de energía eléctrica: 'La cuota tributaria íntegra, que se obtendrá por cada modalidad del hecho imponible a las que se refiere el apartado dos. 1, será el resultado de multiplicar la base liquidable respectiva por los siguientes tipos impositivos: a) En el caso de las actividades a las que se refiere la letra a del apartado dos.1.

a.1) En el caso de la energía de origen termonuclear: 0,0018 euros por kilovatio hora.

a.2) En el caso de energía cuyo origen no sea termonuclear ni hidroeléctrico: 0,0008 euros por kilovatio hora.

a.3) En el caso de energía de origen hidroeléctrico: 0,0004 euros por kilovatio hora'.

Pues bien, ponderando conjuntamente los diferentes parámetros dispuestos la exacción del IIMA, hemos de concluir que establecimiento legal del mismo no vulnera los arts. 133.2 , 156.1 y 157.3 CE y el art.

6.3 de la LOFCA al no concurrir con el IAE.

Reconociendo que difícilmente se dan impuestos extrafiscales puros ( STC 53/2014 ), no estamos aquí ante un impuesto autonómico en el que prime el carácter contributivo dado que se configura de modo que puede apreciarse en él 'una verdadera finalidad extrafiscal o intentio legis de gravar la actividad contaminante y los riesgos para el medio ambiente' ( SSTC 196/2012, FJ 3 ; y 60/2013 , FJ 5). Así resulta teniendo en cuenta la exención tributaria más arriba transcrita; la previsión de que los ingresos obtenidos por el IIMA se van a destinar a gastos y mejoras medioambientales; y -muy especialmente- el sistema de determinación de su cuota íntegra mediante el cual se priman sistemas de producción de energía eléctrica de menor impacto sobre el medio ambiente.

Por ello entendemos que la finalidad perseguida por el establecimiento del IIMA valenciano no es meramente recaudadora, sino de desincentivación de determinadas actividades de producción de energía eléctrica que inciden desfavorablemente en el medio ambiente.

Así que hemos de rechazar el motivo de impugnación.



CUARTO.- Mediante su tercer motivo de impugnación, la parte recurrente postula la nulidad de la 'Orden recurrida por inconstitucionalidad de la Ley 10/2012 por afectar a las competencias estatales de los ordinales 23º ('legislación básica sobre protección del medio ambiente'), 25º ('bases del régimen energético') y 13º ('bases y coordinación de la actividad económica') del art. 149.1 CE . Alega la recurrente que el IIMA es un gravamen directo sobre la producción de energía eléctrica y que todo lo referente a la misma se integra en la competencia exclusiva del Estado sobre 'bases del régimen energético' ( art. 149.1.25º CE ).

Partiendo de que 'el mercado de producción de la energía eléctrica es único en todo el territorio nacional', la recurrente se queja de una 'fragmentación artificiosa del mercado eléctrico nacional', pues el IIMA implica que no se podrán ofrecer unos precios igual de competitivos que los ofertados por las empresas no afectadas por dicho tributo, con lo que el principio de unidad de mercado, relativo a la planificación económica general ( art. 149.1.13ª CE ), se verá afectado de manera notoria.

Como resume laSTC 22/2012,por bases 'han de entenderse los principios normativos generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional. Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto' (FJ 3).

Por lo demás, 'el ámbito de lo básico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que aseguran un mínimo común normativo en el sector material de que se trate y, con ello, una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material', según la STC 4/2013 (FJ 5).

Porque la Comunidad Autónoma Valenciana haya establecido legalmente un tributo relacionado con el medio ambiente, en los términos que se describieron en el fundamento anterior, no está disponiendo sobre la 'legislación básica en materia de medio ambiente' ni sobre 'las bases del régimen energético' dado que este tributo, como otros análogos, no afecta a las posiciones jurídicas unitarias mínimas a establecer por el Estado sobre una y otra materia.

El examen de este punto litigioso hay que situarlo en el contexto del principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, que se ha caracterizado como un 'instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política' ( STC 289/2000 , FJ 3) y que incluye una vertiente relativa a los ingresos que suponela 'capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer y exigir sus propios tributos' ( STC 96/2002 , FJ 2), teniendo sentado el Tribunal Constitucional,como criterio hermenéutico, que ninguno de los límites constitucionales que condicionan la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas puede ser interpretado de tal modo que la haga inviable ( STC 150/1990 , FJ 3).

Como ocurrió con el caso examinado en la STC 168/2004 , en el precepto legal cuya constitucionalidad se discute aquí 'el legislador autonómico no ha tratado [...] de organizar, dirigir u ordenar, ni de incidir directamente en el proceso de producción o transporte de energía, sino tan sólo de gravar la peligrosidad que dichas actividades, y las instalaciones a ellas afectas, revisten para la tranquilidad colectiva'. Sigue diciendo dicha sentencia después de analizar el art.17.3 de la Ley 54/1997, de Regulación del Sector Eléctrico , que el 'legislador básico estatal asume con absoluta normalidad la existencia de tributos locales y autonómicos que, siempre desde el respeto a los principios proclamados en los arts. 6.2 y 3 LOFCA, recaigan sobre las energías eléctrica y gasista'.

En definitiva, tampoco desde esta última perspectiva se dan las dudas de constitucionalidad que denuncia la parte recurrente sobre el art. 154 de la Ley valenciana 10/2012.

El rechazo del último motivo de impugnación conlleva la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.



QUINTO.- De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 LJCA , procede imponer las costas procesales a la parte recurrente, sin que puedan exceder de 1800 euros por los honorarios del Letrado.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación

Fallo

1º.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por a la que ha sucedido 'Gas Natural Fenosa Generación' SLU.

2º.- Se imponen las costas a la parte recurrente.

La presente sentencia no es firme y contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante esta Sala, que deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de 30 días, desde el siguiente al de su notificación, y en la forma que previene el vigente art. 89 de la LJCA . La preparación deberá seguir las indicaciones del acuerdo de 19-5-2016 del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el acuerdo de 20-4-2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo (BOE núm. 162, de 6-7-2016), sobre la extensión máxima y otras consideraciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico. En Valencia, a 21 de junio de 2017.