Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 711/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 16/2017 de 18 de Octubre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Rollo de apelación nº 16/2017
Parte apelante: INSTITUT CATALÀ DE LA SALUT
Parte apelada: Apolonia
S E N T E N C I A Nº 711/2017
Ilmos. Sres.:
PRESIDENTE
Dª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT
MAGISTRADOS
Dª Mª FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA
Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ
En la ciudad de Barcelona, a dieciocho de octubre de dos mil diecisiete
VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE
JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA), constituida para la resolución de este recurso, arriba
reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia para la resolución del presente recurso
de apelación, interpuesto por INSTITUT CATALÀ DE LA SALUT, representado por el Procurador de los
Tribunales D. ALFREDO MARTÍNEZ SÁNCHEZ, y asistido por la Letrada Dª.Roser Cobos Baqués contra la
sentencia nº 263/2015, de fecha 18 de noviembre de 2015, recaída en el Procedimiento abreviado 187/2012
del Juzgado Contencioso Administrativo nº 3 de Barcelona , al que se opone Dª. Apolonia , representada y
asisida por el Letrado D. Pere Sunyer Bellido, pero no compareció.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Doña Mª LUISA PÉREZ BORRAT, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

Primero.- El día 18/11/2015 el Juzgado Contencioso Administrativo nº 3 de Barcelona, en el Procedimiento abreviado seguido con el número 187/2012, dictó Sentencia Estimatoria parcial del recurso interpuesto contra Resolución de fecha 27-02-12 que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 5 septiembre 2011 que reduce el contingente hasta 1250. Sin expresa imposición de costas.

Segundo.- Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

Tercero.- Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 16 de octubre de 2017.

Cuarto.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero.- La Generalitat de Catalunya en su escrito presentado el 2 de mayo de 2016 impugna la Sentencia nº 263/2015, de 18 de noviembre , así como el Auto posterior de aclaración de 20 de abril de 2016, dictados por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Barcelona en el recurso nº 187/2012, seguido por los trámites del procedimiento abreviado, que estimó parcialmente el recurso presentado por la recurrente, contra la resolución de 27 febrero 2012, que había desestimado el recurso de alzada interpuesto contra la resolución/comunicación de 5 septiembre 2011 que acordaba reordenar el contingente asignado a la recurrente a número de 1250 y anuló parcialmente la resolución impugnada.

Del mismo modo, reconocía como situación jurídica individualizada la declaración de que la Administración debía abonar a la recurrente la diferencia entre el sueldo realmente abonado y el que corresponda por un contingente de1577, entre el periodo de septiembre 2011 hasta abril 2012, más los intereses legales devengados desde el momento en que debieron de ser abonadas las cantidades el momento de su pago efectivo, a determinar en ejecución de sentencia.

La Administración entiende que la conclusión a la que llega la Sentencia de instancia es del todo errónea porque no se trata ya de un claro supuesto de errónea valoración de la prueba sino de que el pronunciamiento de la Sentencia vulnera la normativa aplicable y la doctrina establecida por esta Sala.

En primer lugar porque el documento nº 2 aportado a las actuaciones junto a la demanda, de 6 de julio de 2000 (folio 75 de las actuaciones) obedeció a una reordenación efectuada en el año 2000, al amparo del Acuerdo sindical de 22 de mayo de 1992, que no puede suponer un compromiso de futuro de la Administración.

En segundo lugar, critica la Sentencia por incongruencia interna, en la medida en que, como solicitó en su aclaración, la entrada en vigor de la Ley 5/2012 se produce en el mes de marzo de 2012 y no en el mes de abril de 2012, por lo que si se confirma la cuestión de fondo, el periodo reconocido debería comprender desde el mes de septiembre 2011 y el 24 de marzo de 2012.

Segundo.- La parte apelada se opone al recurso. Mantiene la validez del documento nº 2 de la demanda hasta el mes de abril de 2012 porque ésta es la fecha de aplicación de la Ley 5/2012.

Tercero.- La Administración viene a sostener que la Sentencia de instancia contradice lo resuelto por las Sentencias de esta misma Sala y Sección que cita.

No obstante, existe en este proceso otro elemento sustancial que diferencia este caso de los tratados en las Sentencia anteriores. Se trata del documento nº 2 que la actora acompañó a su demanda, de 6 de julio de 2000 y que incluye un compromiso fruto del pacto de ambas partes, en virtud del cual la Administración se obliga a mantener a la actora el contingente de beneficiados en la cantidad de 1577 cartillas. Es evidente que en ninguna de las Sentencias que cita la Administración se daba este elemento diferencial.

El documento nº 2 aportado a las actuaciones junto a la demanda, de 6 de julio de 2000 (folio 75 de las actuaciones) es del siguiente tenor: 'Dins del procés d'implantació de la Reforma de l'Atenció Primària en el CAP Rambla, i segons els criteris de l'Acord sindical de 22 de maig de 1992 del qual us adjuntem còpia, es procedeix a la reordenació dels contingents de beneficiaris assignats als professionals.

Així, i amb la finalitat d'estabilitzar la vostra retribució per aquest concepte, se us proposa mantenir la quantitat de 1577, corresponent a la xifra inclosa en nòmina del present mes de juliol. Aquesta xifra pot variar, exclusivament en augment, si per necessitats assistencials i prèvia la vostra conformitat, es produís un augment acreditable en el vostre contingent.

Si així ho considereu convenient us prego que signeu al peu de la present la vostra conformitat, per procedir al corresponent acte administratiu.

En tota altra circumstància o necessitat d'informació, segueixo a la vostra disposició amb la finalitat de facilitar i correspondre a la vostra col laboració en els processos d'optimització assistencial que compartim .' Pues bien, la Sentencia en absoluto ha errado en la interpretación y valoración del citado documento.

Precisamente por ello tampoco califica dicho contrato como un mero ' compromís de futur ' sino como un acto administrativo consensuado con la interesada que incluye el reconocimiento de la Administración de una situación jurídica individualizada de la demandante. Dicho documento tuvo una doble finalidad. La primera garantizar el servicio en el CAP Ramblas ( procés d'implantació de la Reforma de l'Atenció Primària en el CAP Rambla ) en el marco del Acuerdo entre la Administración y los Sindicatos de 22 de mayo de 1992.

La segunda garantizar la seguridad jurídica de la actora en la reordenación efectuada en la implantación del nuevo modelo sanitario acordado en 1992 ( finalitat d'estabilitzar la vostra retribució per aquest concepte ) y que le supuso una reducción del número de contingentes, fijándose 1577. Esta segunda parte, tal como resulta del documento que se examina, exigió la conformidad de la recurrente a esta nueva reordenación con el fin de proceder a dictar el correspondiente acto administrativo.

Es evidente que el compromiso de dicho documento quedaba amparado en el Acuerdo Administración- Sindicados, adoptado en la Mesad Sectorial de Sanidad en el año 1992, que fue refrendado por el Govern de la Generalitat, de 22 de junio de 1992.

Dicho Acuerdo establecía en su apartado 3.2: ' Quan l'Administració procedeixi a qualsevol reordenació dels contingents de beneficiaris assignats als professionals que prestin serveis a la xarxa d'atenció primària no reformada, no efectuarà cap ordenació de contingents que comporti que aquells facultatius de medicina general, amb nomenament en propietat, que, en el moment de la signatura del present Acord, acreditin un nombre de cartilles superiors, passin a acreditar un contingent inferior a 1250 cartilles '.

El documento nº 2 se ajusta al apartado 3.2 del Acuerdo (de 1992), porque respetaba el mínimo fijado de 1250 cartillas.

El problema se plantea con la instrucción 1/2011, cuyo apartado se transcribirá a continuación, puntualizando, no obstante, que el régimen jurídico de la recurrente puede modificarse mediante los instrumentos normativos procedentes que han de respetar el principio de jerarquía normativa. En cualquier caso, la Sentencia no dice que el régimen de la actora no pueda modificarse, como tampoco se pidió en la demanda ya que es consustancial al régimen estatutario de los funcionarios públicos la mutabilidad del mismo, dentro del marco y con los requisitos del ordenamiento jurídico, sino que lo que resuelve es que ha de mantenerse el estatus reconocido a la recurrente hasta el momento en que se empezó a aplicar la Ley 5/2012.

Cuarto.- Lo anterior nos lleva a la segunda cuestión: si la Instrucción 1/2011 es un instrumento suficiente para modificar el régimen de la recurrente que le fue comunicado y reconocido en el año 2000. De entrada, aquel documento se amparaba en una norma pactada, el Acuerdo entre la Administración y los Sindicatos. Los Acuerdos que se aprueban en las Mesas de Negociación versan sobre materias competencia de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas y que para su validez y eficacia precisa de una aprobación formal y expresa por dichos órganos (en este caso por el Govern de la Generalitat). De ahí que el 22 de junio posterior el Govern aprobara el citado Acuerdo.

Es un hecho no cuestionado que la situación de la recurrente, que se pactó en el año 2000, no fue modificada hasta que se aprobó la Instrucción 1/2011, momento anterior a la aprobación de la Ley del Parlamento de Catalunya 5/2012.

El art. 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , aplicable por razones temporales, regula las instrucciones y órdenes de servicio, que no tienen naturaleza de disposición general, en los siguientes términos: ' 1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.

Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda.

2. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.'.

La instrucción aplicada en su punto 4º establecía que: ' Els gerents territorials verificaran si el nombre de cartilles assignades a cada clau de medicina general (...) ultrapassa el nombre establert a l'Acord de 22 de maig de 1992 i que figura en el punt 2 d'aquests criteris.

Si figuressin claus amb un nombre de cartilles superior a l'establert a l'Acord, els gerents territorials reordenaran els contingents assignats fins al nombre de cartilles acordat, de manera que l'assistència sanitària dels titulars i beneficiaris que figurin a l'escreix de cartilles siguin assignats a professionals amb categories pròpies d'atenció reformada '.

Es evidente que esta Instrucción, que como toda Instrucción no puede innovar el ordenamiento jurídico ( SSTS de 5 de enero de 2015 - RJ 2015, 256 - y de 3 de octubre de 2001 -RJ 2001, 7648) ni se refiere ni puede modificar la situación reconocida previamente por la Administración sin sujetarse a los procedimientos legales ( arts. 102 y s.s. de la Ley 30/1992 , que regula los procedimientos de revisión de disposiciones y actos nulos).

En consecuencia, la situación acordada entre la Administración y la recurrente en el año 200 ha de ser respetada, en aras al principio de confianza legítima y seguridad jurídica, por la Administración que no puede ir en contra de sus propios actos, salvo que modifique dicho estatus mediante alguno de los instrumentos establecidos en el ordenamiento jurídico En consecuencia, en este punto, hemos de confirmar la Sentencia.

Quinto.- Queda pendiente resolver el periodo que se reconoce en la Sentencia de instancia. Aquí sí hemos de dar la razón a la Administración. Resulta evidente que la recurrente solo puede mantener su particular estatus hasta la entrada en vigor de la Ley 5/2012, que es la que modifica el régimen jurídico del Acuerdo del Govern de 1992, en el que se amparaba el documento nº 2.

Por todo ello, no compartimos el razonamiento del Juez a quo que no es congruente, ya que a partir de la entrada en vigor de la ley (con independencia de la aplicación efectiva de las medidas) deja de tener cobertura la situación reconocida a la demandante y se modifica su régimen estatutario.

Sexto.- La estimación parcial del recurso de apelación comporta que no se haga imposición de las costas, al amparo del art. 139 de la LJCA .

Fallo

1º) Estimar en parte el recurso de apelación interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra la Sentencia arriba indicada, en el sentido de modificar el periodo reconocido que finalizará el día en que entró en vigor la Ley 5/2012.

2º) Desestimar el resto de pretensiones alegadas por la Administración apelante 3º) Sin imponer las costas.

Al amparo de lo establecido en los arts. 86 y demás concordantes de la LJCA , en su redacción dada por la LO 7/2015, de 21 de julio y conforme establecen los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 (BOE de 6 de julio de 2016) y 22 de julio de 2016 (del que se ha dado la oportuna publicidad a través de la sede electrónica del Consejo General del Poder Judicial y de la Oficina de Prensa del Tribunal Supremo), se informa a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación por interés casacional por las partes legitimadas el cual deberá interponerse en el plazo máximo de TREINTA DÍAS a contar desde la notificación de la presente resolución o, en su caso, del auto de aclaración o integración de la misma, dictado al amparo del art. 267 de la LO 6/1985 , sin perjuicio de lo establecido en el art. 135 de la LEC .

De este recurso conocerá, el Tribunal Supremo cuando el recurso se fundare en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora ( art.

86.3 del LJCA ).

En todo caso, el escrito de preparación, que se presentará ante la Sala de instancia, deberá ajustarse a los requisitos formales y sustantivos establecidos en los artículos 87 bis ; 88 y 89 (en especial apartado 2º de este último artículo) de la LJCA .

El escrito de preparación deberá, además, ajustarse a lo establecido en los Acuerdos de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2016 y de 22 de julio de 2016, dictados al amparo del art.

87 bis de la LJCA , en aquello que sea aplicable.

A tales efectos, se informa a las partes de que no es posible la presentación del escrito por medios telemáticos ante este Tribunal.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 23 de octubre de 2.017, fecha en que ha sido firmada la sentencia por los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.