Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 719/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 199/2014 de 15 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a quince de noviembre de dos mil dieciocho.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. CARLOS
ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ y Dª
LUCÍA DÉBORA PADILLA RAMOS, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 719
En el recurso contencioso-administrativo número 199/2014, deducido por Dª Victoria frente a la
resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la Generalitat
Valenciana de 30 de septiembre de 2014, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por aquélla contra
la resolución del Director General de Evaluación Ambiental y Territorial de 26 de junio de 2014, dictada en
el expediente NUM000 .
Han sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA;
siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara sentencia que estimase íntegramente tal demanda y declarase contraria a derecho la resolución recurrida, anulándola, y condenando a la Administración demandada a que: a) notificase la resolución a las empresas suministradoras de los servicios de agua, energía eléctrica, gas y telefonía, a fin de que se ordenase el alta y prosecución de los servicios.

b) procediese a rehabilitar los accesos a la finca.

c) procediese a la cancelación, a su costa, de la anotación efectuada en el Registro de la Propiedad de la resolución administrativa.

d) comunicase la resolución que se dictase al organismo encargado del Catastro Inmobiliario.

e) al pago de las costas procesales.



SEGUNDO .- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó el dictado de sentencia que declarase la conformidad a derecho de las resoluciones administrativas impugnadas.



TERCERO .- El Ayuntamiento de Valencia contestó a la demanda por medio de escrito solicitando se dictara sentencia desestimatoria del recurso.



CUARTO .- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.



QUINTO.- Se señaló la deliberación, votación y fallo del asunto para el día 31 de octubre de 2018.



SEXTO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La actora, Dª Victoria , deduce el presente recurso contencioso-administrativo frente a la resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 30 de septiembre de 2014, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por aquélla contra la resolución del Director General de Evaluación Ambiental y Territorial de 26 de junio de 2014, dictada en el expediente NUM000 , por la que se ordenó la restauración de la legalidad urbanística en relación con la construcción de una casa de obra de 5x8 m, sin contar con la preceptiva licencia municipal, en la parcela NUM001 del polígono NUM002 del término municipal de Valencia, en El Perellonet, en terreno agrícola no urbanizable de especial protección y dentro de los límites del Parque Natural de La Albufera.



SEGUNDO .- Alega la demandante, para fundar su pretensión anulatoria de las resoluciones administrativas impugnadas, los siguientes motivos de impugnación: 1.- la Administración autonómica dictó la resolución de 26 de junio de 2014 obviando completamente el escrito de alegaciones presentado por aquélla frente a la propuesta de resolución, habiendo dictado esa Administración tal resolución, por consiguiente, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido - art. 62.e) de la Ley 30/1992 -, originándole indefensión; 2.- vulneración por la Administración de las garantías legalmente establecidas para el procedimiento sancionador, aplicables a los expedientes de restablecimiento de la legalidad urbanística; 3.- conculcación por la Administración del principio de los actos propios, puesto que en su día el Consejo Directivo del Parque Natural de La Albufera informó favorablemente la solicitud para la construcción de la edificación objeto del expediente de restablecimiento de la legalidad NUM000 ; 4.- obtención por silencio administrativo de la licencia que solicitó en fecha 20 de mayo de 2014 para la legalización de las obras; 5.- la construcción está permitida por la normativa del PRUG del Parque Natural de La Albufera; y 6.- la edificación es legalizable, como así queda acreditado mediante la aportación de proyecto de reforma para la legalización de la misma elaborado por el arquitecto D. Salvador que aportó en vía administrativa, así como mediante la memoria agronómica efectuada por los arquitectos D. Secundino y D. Silvio que presentó en los autos de instancia, y mediante el dictamen del perito de designación judicial D. Teodoro .

La Administración demandada y el Ayuntamiento codemandado se oponen a las referidas alegaciones impugnatorias y pretensiones de la demandante y sostienen, en síntesis, la adecuación a derecho de las resoluciones administrativas recurridas.



TERCERO .- La primera cuestión planteada por la actora no puede ser acogida. Es cierto, como aduce, que la Administración dictó la orden de restablecimiento de la legalidad urbanística sin haber tenido en cuenta las alegaciones que había formulado aquélla frente a la propuesta de resolución, hecho éste que se desprende del examen del expediente administrativo, y que la propia Administración demandada reconoce en su escrito de contestación a la demanda, justificándolo en que 'fue remitido (el escrito de alegaciones) probablemente por error al Ayuntamiento de Valencia, quien lo vuelve a remitir a la Conselleria de Infraestructuras el 17 de julio de 2014'.

No obstante, la irregularidad procedimental invocada por la actora carece de efectos invalidantes de la resolución administrativa recurrida, a tenor de la reiterada jurisprudencia que pone de manifiesto, siguiendo la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, que los defectos procedimentales, incluida la omisión del trámite de audiencia, no son, por sí solos, causa de nulidad de pleno derecho ni de anulación del acto impugnado -salvo cuando se trate de expedientes sancionadores-, sino que únicamente pueden conducir a la invalidez del mismo en aquellos casos en los que ese defecto haya producido la indefensión material y efectiva del afectado por la actuación administrativa, de manera que la mera invocación de infracciones formales, sin trascendencia real y material, no puede provocar la anulación de los actos recurridos, conclusión que se ve corroborada en el orden práctico, pues ningún sentido tendría el cumplimiento del trámite omitido si una vez celebrado no se produjeran modificaciones reales en el expediente resuelto, lo que obliga, por tanto, a que se alegue, en términos razonables, qué hipotéticos efectos favorables para el recurrente se habrían originado de no haberse producido el vicio formal alegado.

Es decir, la indefensión real y efectiva no se da por la sola omisión del trámite de audiencia, sino que el recurrente ha de argumentar qué perjuicios reales le ocasionó la ausencia del trámite. Y en el caso de autos la demandante se limita a invocar el art. 35.e) de la Ley 30/1992 , precepto que, por añadidura, ni siquiera venía referido a la fase administrativa posterior al dictado de la propuesta de resolución, sino a un momento anterior.



CUARTO .- Ha de ser asimismo desestimada la segunda alegación de la demandante. No resultan aplicables a los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística las garantías propias del procedimiento sancionador, dado que, como es de sobra conocido, los procedimientos sancionadores y los de restauración de la legalidad urbanística tienen naturaleza jurídica completamente distinta. Manifestación de ello es lo expuesto en el fundamento jurídico precedente acerca de las diferentes consecuencias que comporta en ambos supuestos la omisión por la Administración de un preceptivo trámite de audiencia al interesado.



QUINTO .- Tampoco puede ser acogida la alegación de la demandante en torno a la vulneración por la Administración autonómica del principio de los actos propios, conculcación que anuda aquélla a la circunstancia de que el Consejo Directivo del Parque Natural de La Albufera informó en su día favorablemente la solicitud para la construcción de la edificación objeto del precitado expediente de restablecimiento de la legalidad NUM000 . La misma alegación fue formulada por la recurrente en el seno del recurso contencioso- administrativo nº 23/2015 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Nueve de Valencia, en el que se enjuició la adecuación a derecho de la denegación por el Ayuntamiento de Valencia a Dª Victoria de la licencia urbanística que solicitó el día 20 de mayo de 2014 para legalización de las obras objeto del referido expediente autonómico de restablecimiento NUM000 ; pues bien, en aquel recurso contencioso- administrativo se dictó sentencia en fecha 29 de junio de 2016 , consentida por la recurrente, en la que la Juzgadora razonaba que cuando se solicitó dicha licencia urbanística ya estaba caducado el invocado informe favorable del Consejo Directivo del Parque Natural de La Albufera, careciendo el mismo en esa fecha, por tanto, de toda eficacia. El razonamiento es plenamente extrapolable al presente recurso contencioso-administrativo, lo que comporta la necesaria desestimación por la Sala de la alegación examinada.



SEXTO .- En cuanto al alegado de la demandante relativo a la obtención por silencio administrativo de la precitada licencia que solicitó en fecha 20 de mayo de 2014 para la legalización de las obras a cuya ejecución se contrae la orden autonómica de restablecimiento de la legalidad recurrida en la presente litis, la Sala ha de remitirse necesariamente al contenido de la aludida sentencia firme de 29 de junio de 2016 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Nueve de Valencia , al venir referida a la expresada licencia urbanística, siendo obvia, por tanto, la vinculación de este Tribunal a lo decidido por el Juzgado en aquella sentencia, de conformidad con el art. 222.4 de la LEC , de aplicación supletoria al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. A tenor del mencionado precepto legal 'lo resuelto con fuerza de cosa juzgada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal' -función positiva de la cosa juzgada-.

Pues bien, en dicha sentencia firme el Juzgado ya examinó las alegaciones formuladas por la actora sobre la cuestión de la obtención por silencio de la licencia urbanística municipal, desestimándolas en su totalidad por los fundamentos jurídicos que la recurrente conoce -no siendo, por consiguiente, necesaria su reproducción en la presente sentencia, y siendo, además, que obra unida a autos copia de tal sentencia-, y que llevaron a la Juzgadora a concluir que la licencia solicitada por Dª Victoria no podía entenderse concedida por silencio administrativo positivo, al ser contraria a la ordenación urbanística aplicable.

SÉPTIMO .- Por otra parte, contrariamente a lo que sostiene la actora, la construcción de la casa obra objeto del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística no solo no está permitida por la normativa del PRUG del Parque Natural de La Albufera, sino que tampoco lo está por las normas urbanísticas del PGOU de Valencia. Ya ha sido apuntado antes que dicha construcción fue edificada en terreno agrícola no urbanizable de especial protección y dentro de los límites del Parque Natural de La Albufera. De un lado, según se reseña en el expediente administrativo, en virtud del art. 4.7 de las NNUU del PGOU de Valencia las obras e instalaciones permitidas en suelo no urbanizable de protección medioambiental no pueden exceder de una superficie máxima de 30 m2, y de otro lado, a tenor del art. 36.1 del PRUG del citado Parque Natural de La Albufera, en el ámbito de ese parque natural, salvo en las áreas edificadas, no están permitidas las edificaciones de nueva planta destinadas a vivienda.

OCTAVO .- Aduce la recurrente, por último, que la edificación concernida es legalizable, según así ha quedado acreditado mediante la aportación de proyecto de reforma para la legalización de la misma elaborado por el arquitecto D. Salvador que aportó en vía administrativa, así como mediante la memoria agronómica efectuada por los arquitectos D. Secundino y D. Silvio que presentó en los autos de instancia, y mediante el dictamen del perito de designación judicial D. Teodoro .

Al respecto ha de decirse que no es objeto de la presente litis determinar si la casa de obra de 5x8 m objeto del indicado expediente NUM000 es o no legalizable, bastando a los efectos que aquí importan tomar en consideración que procede el restablecimiento de la legalidad urbanística acordado por la Administración autonómica porque esa casa fue construida por la demandante sin estar en posesión de la correspondiente licencia municipal, y que la licencia urbanística que a tal fin solicitó fue denegada por el Ayuntamiento mediante la resolución municipal declarada ajustada a derecho por sentencia firme -la referida sentencia de 29 de junio de 2016 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Nueve de Valencia -. Es más, con la solicitud de tal licencia urbanística denegada por el Ayuntamiento ya acompañó Dª Victoria el proyecto de legalización firmado por el arquitecto D. Salvador que ahora invoca aquélla en la presente litis, de manera que el expresado proyecto ya fue valorado por la Juzgadora al dictar esa sentencia.

NOVENO .- Sentado todo lo anterior, cabe añadir que, puesto que la construcción ejecutada por la recurrente fue construida, se insiste, sin contar con la preceptiva licencia municipal y en terreno agrícola no urbanizable de especial protección y dentro de los límites del Parque Natural de La Albufera, la Generalitat venía obligada a acordar la restauración de la legalidad urbanística infringida, debiendo tenerse presente, en este punto, el carácter inexcusable para las administraciones públicas del ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística que se recogía en el art. 220 de la Ley 16/2005 (aplicable, por razones temporales, a los hechos de autos), precepto de conformidad con el cual 'La adopción de las medidas de restauración del orden urbanístico infringido es una competencia irrenunciable y de inexcusable ejercicio por la administración actuante'.

En relación con lo expuesto, el Tribunal Supremo tiene manifestado que la línea jurisprudencial que proclamó, tiempo atrás, el principio de proporcionalidad o menor demolición en materia de disciplina urbanística, ha sido superada por una nueva corriente de jurisprudencia que subraya el carácter preceptivo y no facultativo de la demolición como medida restauradora de los valores infringidos por la conducta ilícitamente realizada, en particular cuando se trata de suelos especialmente protegidos por su valores ecológicos y medioambientales en los que están prohibidos las edificaciones destinadas a usos residenciales, en cuyo caso la demolición resulta una consecuencia obligada de la imposibilidad de legalización, pues es la Administración la que está obligada a restaurar la realidad física alterada o transformada por medio de la acción ilegal, y a la defensa de los valores protegidos con motivo de las clasificaciones y calificaciones urbanísticas, de manera que no existe la posibilidad de optar entre dos o más medios distintos y no es, por tanto, aplicable el principio de proporcionalidad.

En este sentido se pronuncia, entre otras, la STS 3ª, Sección 5ª, de 15 de febrero de 2012 -recurso de casación número 5346/2008 -, que añade que cuando se trata de suelos rústicos especialmente protegidos tomarse en consideración que desde una perspectiva urbanística y medioambiental la defensa jurídica de esos suelos se presenta hoy -en el marco de la amplia, reciente y variada normativa sobre la materia, en gran medida fruto de la transposición de los normas de la Unión Europea- como un reto ciertamente significativo y como uno de los aspectos más sensibles y prioritarios de la expresada y novedosa normativa, y se hace eco además dicha STS de 15 de febrero de 2012 del contenido de la Exposición de Motivos del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo, que señalaba que 'el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales...'.

Procede, a resultas de todo lo fundamentado, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

DÉCIMO.- En virtud de lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales a la actora, al haber visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.4 de la citada ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima total de 500 € por gastos de defensa y representación de la Administración demandada, y otros 500 € por gastos de defensa y representación del Ayuntamiento codemandado, ello atendiendo a la actividad procesal desplegada por esas partes al oponerse al recurso, así como a la índole del asunto y a su grado de dificultad.

Fallo

FALLAMOS 1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 199/2014, deducido por Dª Victoria frente a la resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la Generalitat Valenciana de 30 de septiembre de 2014, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por aquélla contra la resolución del Director General de Evaluación Ambiental y Territorial de 26 de junio de 2014, dictada en el expediente NUM000 .

2.- Condenar a la actora al pago de costas procesales, cuyo importe se limita por la Sala fijándolo en la cifra máxima total de 500 € a favor de cada una de las partes demandadas.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretario de la misma, certifico.