Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 73/2019, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 163/2018 de 29 de Marzo de 2019

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000073/2019
ILTMOS. SRES.:
PRESIDENTE,
DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTÃ?NEZ
MAGISTRADOS,
D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ
DÑA. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
En Pamplona, a veintinueve de marzo de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra
constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, los autos del Recurso nº 163/2018
promovido contra la Orden Foral 47/2018, de 7 de febrero de 2018, por la que se desestima el recurso de
alzada interpuesto contra la Resolución 1176/2017, de 28 de septiembre de 2017, del Director de Desarrollo
Rural, Agricultura y Ganadería del Gobierno de Navarra, por la que se deniega el pago del programa 2015-2016
a la promoción del vino en terceros países. La Orden Foral 64/2018, de 8 marzo, corrige la Orden Foral
47/2018 en cuanto al programa de ayuda, que es 2016-2017. Siendo en ello partes: como recurrente,la
Mercantil HACIENDA Y VIÑEDOS MARQUES DEL ATRIO, S.L., representada por la Procuradora de los
Tribunales Dª. Ana Echarte Vidal y dirigida por el Letrado D. Francisco Javier García Díaz; como demandada,
LACOMUNIDADFORAL DE NAVARRA , representada y dirigida por el Asesor Jurídico-Letrado de sus
servicios jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia estimando la demanda, declarando: 1º.- La nulidad y/o anulabilidad de la Orden Foral 47/2018, de 7 de febrero de 2018, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 1176/2017, de 28 de septiembre de 2017 (folios nº 523 a 528 del expediente administrativo), del Director de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería del Gobierno de Navarra, por la que se deniega el pago del programa 2015-2016 a la promoción del vino en terceros países (Código Expediente NUM000 ), y en consecuencia se reconozca a la recurrente: a).- El abono del pago de la ayuda para el desarrollo del programa de promoción de vino en terceros países en periodo 2016/2017, que asciende a 22.230 euros b).- El abono 3.334,50 euros, satisfechos en concepto del 'importe correspondiente al aval depositado por la entidad Hacienda Viñedos Marques Del Atrio, S.L. en la cuenta del Organismo Pagador ES40 2100 3693 272100753180 'Cuenta Gobierno de Navarra -Cofinanciadas-'.

2º).- Se condene a la Administración demandada a estar y pasar por cualesquiera alguna de las anteriores declaraciones.

3º.- Y, de apreciarse temeridad en la oposición de la Administración, se le impongan las costas devengadas como consecuencia del presente recurso.



SEGUNDO .- El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra contestó a la demanda solicitando que se dictase sentencia desestimando íntegramente la demanda, por ser los actos ocurridos conformes con el Ordenamiento Jurídico.



TERCERO .- La cuantía del recurso quedó fijada en 25.564,50 €.

Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos y, evacuado el trámite de conclusiones, quedó pendiente de señalamiento de votación y fallo, que ha tenido lugar el día 29 de marzo de 2019.

Es ponente la Iltma. Sra. DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTÃ?NEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso la Orden Foral 47/2018, de 7 de febrero de 2018, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 1176/2017, de 28 de septiembre de 2017 (folios nº 523 a 528 del expediente administrativo), del Director de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería del Gobierno de Navarra, por la que se deniega el pago del programa 2015-2016 a la promoción del vino en terceros países.

La Orden Foral 64/2018, de 8 marzo corrige la Orden Foral 47/2018 en cuanto al programa de ayuda, que es 2016-2017.

Alega la parte actora, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación: 1º.- Hacienda y Viñedos Marques de Atrio, S.L. ha cumplido la actividad subvencionada y ha ejecutado el programa de promoción de vino en terceros países (China, EEUU y Rusia), por un importe de 44.460 €. Ha justificado gastos de acuerdo con el documento de Excel, denominado 'lista de justificantes', que se adjuntó al recurso de Alzada, resultando que la ejecución alcanza el 80% del presupuesto total del programa aprobado en Conferencia Sectorial. De esta manera, resulta contario a los principios de buena fe y de seguridad jurídica la denegación de la subvención.

2º.- La interpretación de las normas jurídicas deber ser acorde con las exigencias de la realidad social y con el principio de efectividad que debe regir la tutela jurisdiccional de los derechos e intereses legítimos ( art.

24.1 C.E .). En este caso, razones de equidad determinan que se revoque la resolución recurrida, teniendo en cuenta que la ejecución alcanza el 80 % del presupuesto total del programa aprobado en Conferencia Sectorial.

3º.- En cuanto a los documentos aportados en el recurso de alzada, no admitir esta documentación por no haber sido presentada dentro del límite temporal otorgado por la Administración, obedece a la concepción revisora del proceso contencioso en el sentido más estricto. Y es evidente que tal posición no puede ser hoy sostenida.

El art. 56.3 de la LJCA permite aportar en el recurso contencioso administrativo toda la documentación y prueba de la que disponga para acreditar su derecho, por lo que con más razón debe ser así cuando la documentación se aporta en sede de recurso de alzada ante la propia Administración.

La defensa de la Administración Foral se opone al recurso alegando, en resumen, que, conforme a la normativa aplicable, el Organismo pagador realizará el pago de la ayuda en un plazo máximo de 75 días desde la recepción completa de la solicitud de pago. Y siempre antes del 16 de octubre de cada año, pues los ejercicios presupuestarios del FEGA van desde el 16 de octubre de un año hasta el 15 de octubre del año siguiente. Los beneficiarios de la ayuda deben presentar toda la documentación justificativa de la ayuda de forma temporánea y, en concreto, las tarjetas de embarque de los viajes que realicen.

La recurrente incumplió su obligación de justificar temporáneamente y en la forma debida los gastos realizados, al no haber aportado, pese a ser requerida expresamente para ello, las referidas tarjetas de embarque. Así pues, la exclusión de tales gastos es debido a la falta de diligencia de la recurrente que incumplió sus obligaciones, a pesar de haber sido requerida explícitamente al efecto.

No era admisible la aportación de la documentación en el recurso de alzada y su toma en consideración por la Orden Foral impugnada porque estaba fuera del plazo para la financiación europea de la ayuda. No se vulnera el carácter revisor de esta jurisdicción cuando la Administración se ha limitado a aplicar la normativa correspondiente. Tampoco entra en juego el derecho a la tutela judicial efectiva, porque dicha tutela opera en la vía judicial y no en la administrativa y porque no se ha producido indefensión alguna a la recurrente, que debió y pudo aportar la documentación en el momento oportuno y si no lo hizo fue por su falta de diligencia, pues tal documentación le había sido reclamada por la Administración.

En todo caso, aún admitiendo a efectos dialécticos la documentación presentada extemporáneamente, el gasto subvencionable ascendería a la cuantía de 22.349,84 €, que equivale al 50,27% de ejecución del presupuesto aprobado; por lo que el porcentaje de ejecución se sitúa entre el 50% y el 75%. Por ello, es de aplicación la regla del artículo 13.2, párrafo tercero, del Real Decreto 1079/2014 , y al importe del presupuesto ejecutado (22.349,84 €) hay que restarle la ayuda reconocida al beneficiario en la resolución inicial (22.230 €), por lo que, a lo más, la cuantía de la subvención a percibir sería 119,84 €. Ello supondría que la recurrente no perdiera el depósito o garantía en su día presentada (3.334,50 €). Igual criterio y conclusión resultaría aplicable en el improbable supuesto de que se incluyesen los gastos con copia de pasaporte (7.791,24 €).

En tal caso, la cuantía total ejecutada o gasto subvencionable ascendería a 30.452,72 €, lo que equivaldría al 68,49% de ejecución del presupuesto aprobado (44.460 euros); por lo que la cuantía de la subvención a percibir sería 8.222,72 € (30.452,72 - 22.230,00 = 8.222.72).



SEGUNDO.- Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso- administrativo, a la vista de los documentos obrantes en el expediente administrativo y en el procedimiento judicial: 1º.- Por Resolución 800/2016, de 2 de agosto, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería se aprueba el programa presentado para la promoción del vino en terceros países, para el sector vitivinícola con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEGA), para el período comprendido entre el 1/06/2016 y el 31/05/2017.

2º.- Hacienda y Viñedos Marques del Atrio, S.L. solicitó subvención y se aprobó el presupuesto de 44.460 €, aprobándose como importe de ayuda FEAGA, la cantidad de 22.230 € (50% del presupuesto aprobado).

3º.- La demandante solicitó el día 29 de junio de 2017 el pago de la ayuda, con la documentación acreditativa de la ejecución que ascendía a la cuantía de 42.946,92 € más 1.710 € en concepto de gastos generales (f. 145 y 146 e/a).

4º.- Con fecha 29 de agosto de 2017 se le requirió la subsanación de numerosa documentación en relación con las viajes a China, Rusia y Estados Unidos, con indicación expresa de que el requerimiento se efectuaba ' de acuerdo con el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, y con la Circular 18/2016, así como con la correspondiente Guía para la justificación de gastos de la ayuda, del FEGA, le comunico que la misma no reúne todos los requisitos exigidos. Faltaría presentar la documentación o aclarar los conceptos que se señalan a continuación(...)'. S e detallan numerosos extremos que debían ser subsanados, y entre ellos, en cuanto al viaje a Estados Unidos, en la factura NUM001 se solicita los billetes electrónicos y las tarjetas de embarque de los vuelos realizados en esta actividad en relación al viaje a Rusia, en la factura NUM002 se solicita los billetes electrónicos y las tarjetas de embarque de los vuelos realizados en esta actividad.

5º.- La recurrente aportó el día 9 de septiembre de 2017 la documentación que estimó oportuna, pero no aportó todas las tarjetas de embarque.

6º.- Mediante Resolución 1176/2017, de 28 de septiembre de 2017 del Director de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería del Gobierno de Navarra, se resolvió no abonar a la mercantil demandante el pago de la ayuda aprobada porque con la documentación justificativa presentada junto con la solicitud de pago, la ejecución del programa no alcanza el 50% del presupuesto total del programa aprobado en Conferencia Sectorial.

7º.- Frente a la citada Resolución se interpuso recurso de alzada por Hacienda y Viñedos Marques del Atrio, S.L, aportando documentación, que es desestimado por Orden Foral 47/2018, de 7 de febrero de 2018, del Consejero de Desarrollo Económico. La Orden Foral 64/2018, de 8 marzo corrige la Orden Foral 47/2018 en cuanto al programa de ayuda, que es 2016-2017.



TERCERO.- Consideraciones generales sobre las subvencionesy las obligaciones de los beneficiarios.

Expuestas las posiciones de las partes, para dar respuesta a los motivos de impugnación de la parte actora conviene señalar en primer lugar que la subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 . RJ 20146623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 (RJ 2003 , 3541) ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 (RJ 2004 , 3133) ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RJ 2005 , 7512) ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan: ' En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una ' causa donandi ', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio (RJ 1997 , 5299) , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) 'ad exemplum').

La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los arts. 102 y siguientes de la LRJPAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi , sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la subvención forma parte de la actividad administrativa de fomento y es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro. ( STS de 28 de enero de 2014 (rec. 428/2011 ). Es decir, es un negocio jurídico con un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones por el beneficiario. En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 (RC 5333/2011 ).



CUARTO.- Sobre las bases de la convocatoria.

La subvención objeto del presente recurso se concedió con arreglo al Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 922/72, (CEE) nº 234/79, (CE) nº 1037/2001 y ( CE) nº 1234/2007; y, en particular al Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, para la aplicación de medidas del programa de apoyo al sector vitivinícola, cuya Sección 1ª del Capítulo II contempla específicamente la 'Promoción en mercados de terceros países' (arts. 3 a 20 ).

Tratándose de una subvención financiada con cargo a fondos de la Unión Europea, el art. 6.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones establece que : '1. Las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas.

2. Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea'.

Además, deben ser destacados, los siguientes preceptos del Real Decreto 1079/2014 para la resolución del presente procedimiento: - Respecto a la ejecución de la actividad subvencionada, el art. 11.3 dispone que: 'La exigencia principal, con arreglo al artículo 20 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 282/2012, de la Comisión, de 28 de marzo, será la ejecución de las acciones objeto de la resolución favorable, que deberá alcanzar, al menos, el cumplimiento del 50 por cien del presupuesto total del programa aprobado en Conferencia Sectorial (sin modificaciones).

Por debajo del mismo se procederá a la ejecución total de la Garantía de Buena Ejecución, además de no pagar la parte ejecutada independientemente del porcentaje que sea'.

- En cuanto a la cuantía de la subvención, el art. 13 prevé que: ' 1. La financiación de la Unión Europea de las acciones contempladas en el artículo 4.1 del presente real decreto , se realizará de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) n.º 1306/2013 Parlamento Europeo y el Consejo, de 17 de diciembre de 2013 , sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola comunitaria.

2. La participación financiera de la Unión en los programas seleccionados no podrá superar el 50 por cien de los gastos subvencionables. En los programas de dos o tres años de duración dicho límite máximo se considera para cada año de ejecución.

Sólo se concederá una ayuda financiera del 50 por cien de los gastos subvencionables a aquellos programas en los que la ejecución sea igual o mayor del 75 por cien de lo aprobado en Conferencia Sectorial.

Si la ejecución se encuentra entre el 50 y el 75 por cien del presupuesto aprobado en Conferencia Sectorial, el importe de la ayuda para ese programa se calculará restando al importe del presupuesto ejecutado, la ayuda reconocida al beneficiario en la resolución'.

- El art. 15 establece las obligaciones del beneficiario en orden a la acreditación de los gastos realizados en las acciones de promoción: 'Para que se consideren admisibles, las solicitudes de pago irán acompañadas, al menos, de: a) Un informe resumen de las acciones desglosadas en actividades con el correspondiente importe presupuestario y el coste final de cada una de ellas, y una evaluación de los resultados obtenidos que pueden verificarse en la fecha del informe.

b) Las facturas y demás justificantes de gasto de los pagos realizados. En el caso de acciones cuya ejecución se subcontrate a proveedores de servicio se deberá aportar factura de dicho proveedor y prueba del pago efectivo.

c) Extracto bancario de la cuenta mencionada en el apartado 2 del presente artículo en el que pueda comprobarse la realización de los pagos justificados mediante las facturas citadas en la letra b).

7. El pago estará supeditado a la presentación de las cuentas auditadas e informes de auditoría de cuentas realizados por un auditor de cuentas o sociedad de auditoría legalmente reconocidos o, en su defecto, a la verificación de conformidad por parte de la comunidad autónoma de las facturas y los documentos mencionados en el apartado 6'.

Finalmente, el art. 17.1 se refiere a los controles: ' Los órganos competentes de la comunidad autónoma y el Fondo Español de Garantía Agraria, en su caso realizarán un plan de control anual sobre la base de un análisis de riesgos que incluirá, al menos, el 20 por cien de los programas, pagados el año anterior.

2. El control tendrá por objetivo comprobar en la contabilidad general: a) La exactitud de la información facilitada con la solicitud de pago.

b) La realidad y regularidad de las facturas presentadas como justificantes de los gastos.

c) La exactitud del extracto bancario presentado'.



QUINTO.- Sobre el momento y la forma de justificación de los gastos como requisito para la concesión de la subvención.

Como se ha referido anteriormente, entre las obligaciones del beneficiario de la subvención se encuentra a la acreditación de los gastos realizados en las acciones de promoción. Así, la STS, del 06 de marzo de 2018 ROJ: STS 1066/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1066 Sentencia: 350/2018 Recurso: 557/2017 , Ponente: Rafael Toledano Cantero, señala que: 'la actuación de presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, se trata de una actuación necesaria y no una solicitud a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que: 'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Pero ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta. También debería de hacerlo aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado, y por tanto no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75 % anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que 'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.

En este caso, el objeto de recurso se centra en la acreditación de los viajes en avión realizados por las personas enviadas por la mercantil demandante a China, Rusia y Estados Unidos, toda vez que la Circular de Coordinación 18/2016, publicada en la web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, que fija los criterios de coordinación para la gestión y control de ayudas a la promoción del vino en terceros países para las Solicitudes 2016 - Pagos FEAGA 2017, exige para la acreditación de los viajes factura de la agencia de viajes, compañía aérea, etc., original del billete y tarjeta de embarque (avión).

La demandante solicitó el día 29 de junio de 2017 el pago de la ayuda, con la documentación acreditativa de la ejecución que ascendía a la cuantía de 42.946,92 € más 1.710 € en concepto de gastos generales (f.

145 y 146 e/a).

Con fecha 29 de agosto de 2017 se le requirió la subsanación de numerosa documentación en relación con las viajes a China, Rusia y Estados Unidos, con indicación expresa de que el requerimiento se efectuaba ' de acuerdo con el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, y con la Circular 18/2016, así como con la correspondiente Guía para la justificación de gastos de la ayuda, del FEGA, le comunico que la misma no reúne todos los requisitos exigidos. Faltaría presentar la documentación o aclarar los conceptos que se señalan a continuación(...)'. S e detallan numerosos extremos que debían ser subsanados, y entre ellos, en cuanto al viaje a Estados Unidos, en la factura NUM001 se solicita los billetes electrónicos y las tarjetas de embarque de los vuelos realizados en esta actividad en relación al viaje a Rusia, en la factura NUM002 se solicita los billetes electrónicos y las tarjetas de embarque de los vuelos realizados en esta actividad. Finalmente, se advierte a la demandante que 'de conformidad con el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , la información y documentación anteriormente requerida deberá ser presentada en el plazo de 10 días hábiles a través del Registro General Electrónico. En caso contrario, se tendrá por desistida su petición'. (f. 252 a 255 e/a).

La recurrente aportó el día 9 de septiembre de 2017 la documentación que estimó oportuna, pero no aportó todas las tarjetas de embarque. El Organo gestor llevó a cabo las correspondientes comprobaciones administrativas, concluyendo que el presupuesto solicitado era de 54.257,20 €, el presupuesto aprobado era de 44.460 €, el importe auxiliable era de 10.316,08 € y el no auxiliable era de 43.941,12 €; siendo el grado de ejecución sobre el presupuesto aprobado del 23.2% (f. 521 y 522 e/a).

Una vez dictada la Resolución 1176/2017, de 28 de septiembre de 2017 del Director de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería del Gobierno de Navarra, por la que se acordaba no abonar a la mercantil demandante el pago de la ayuda aprobada (f. 525 a 527 e/a), la parte actora interpuso recurso de alzada, adjuntando al mismo certificados de fecha 18 de octubre de 2017 emitidos por la compañía aérea 'AIR CHINA' (f. 553 a 558 e/a). copias de los pasaportes de D. Aureliano , D. Bartolomé y D. Bienvenido donde constan sellados los visados de entrada y salida del país que se corresponden con las fechas de los viajes, certificados de fecha 18 de octubre de 2017 de la compañía aérea 'AMERICA AIRLINES' (f. 549 a 552 e/a). Respecto de D. Cecilio , sí que constaban con anterioridad las tarjetas de embarque de los vuelos de Rusia (f. 278, 279 y 338 e/a).

La Administración no tomó en consideración la documentación aportada con el recurso de alzada, a tenor del art. 118 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , que, en lo que aquí interesa establece que: 'No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho'.

Del precepto se desprende que solamente se permite tener en cuenta, al resolver el recurso de alzada, documentos que el recurrente no haya podido aportar anteriormente y, en este caso, no los presentó al cumplimentar el requerimiento de 29 de agosto de 2017, y ni siquiera con el recurso de alzada aporta las tarjetas de embarque, sino que intenta acreditar la realidad de los viajes con otro tipo de documentos como los certificados de las compañías aéreas o las copias de los pasaportes.

Respecto a esta misma previsión contenida en el art. 112 de la Ley 30/1992 , hoy derogado, en la sentencia de la Sala de 19-12-2016 P.O. 95/2016 señalamos que: 'El art. 112 de la LRJPAC, aplicable en la fecha de resolución del recurso de alzada establece que: 'No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho'. Tal como señala la STSJ Extremadura de 12-3-2013 Rec 498/2011 (Roj: STSJ EXT 446/2013 ) con cita de la anterior Sentencia de 21 de diciembre de 2010, recurso 626/2009 'al no presentar la documentación dentro del trámite concedido, precluyó la posibilidad de hacerlo en vía de alzada', con la consecuencia, como regla general, de que ' la falta de presentación de documentos que acreditasen su derecho es única y exclusivamente imputable a la parte recurrente, pues le fue concedido trámite para ello y no hizo alegación alguna, correspondiendo a la parte la carga de alegar los hechos y presentar la prueba en que pudiera fundar su derecho, conforme a la regla general sobre la carga probatoria establecida en el art.

217 de la LEC '. En el mismo sentido podemos mencionar la STS 25 de octubre de 2012, recurso 1417/2011 , así como sentencias de otros Tribunales Superiores de Justicia (SSTSJ de Castilla-La Mancha de 26 de noviembre de 2012, rec. 247/2009 , Galicia de 31 de octubre de 2012, rec. 4081/2010 , Aragón de 09 de abril de 2012, rec. 217/2008 , Comunidad Valenciana de 21 de marzo de 2012, rec. 1455/2008 ) y de la Audiencia Nacional (Sentencia de 16 de octubre de 2012, rec. 431/2011 ).

Es cierto que la jurisprudencia ha admitido la presentación de documentos con el recurso de alzada cuando no han podido ser presentados anteriormente a fin de evitar la indefensión al interesado ( STS de 25 de octubre de 2012 Recurso: 1417/2011 (ROJ: STS 7096/2012 ), pero tal circunstancia no concurre en este caso porque la declaración de IRPF la realiza el propio interesado o alguien por orden suya como en este caso, por lo que la modificación de la declaración de IRPF del año 2012 en el año 2015 ha sido consecuencia de la falta de diligencia de la parte actora al cumplimentar la declaración de IRPF debiendo arrostrar las consecuencias de dicha falta de diligencia, entre ellas, que la modificación del IRPF no sea tenida en cuenta para la concesión de la subvención al no haber sido presentada en el plazo de finalización de la solicitud'.

En el mismo sentido, en la sentencia de la Sala de 20 de noviembre de 2015, Rec. 774/2012 se dice que: 'Es cierto que la jurisprudencia ha admitido la presentación de documentos con el recurso de alzada cuando no han podido ser presentados anteriormente a fin de evitar la indefensión al interesado, pero esta circunstancia no concurre en este caso en el que la parte demandante tuvo un trámite específico de subsanción de la justificación documental de los cursos, que no cumplió debidamente, por lo que es correcta la inadmisión de las facturas corregidas con el recurso de alzada'.

En este caso, la parte actora debió aportar la documentación acreditativa de la realización efectiva de los vuelos y de su importe cuando fue requerida para ello porque ya debía estar en su poder. La exigencia de una determinada forma de acreditación, con la aportación de las tarjetas de embarque, debía ser conocida por la demandante desde que solicitó la subvención porque se recoge en la página web del Ministerio de Agricultura y expresamente en el requerimiento se hace constar ' de acuerdo con el Real Decreto 1079/2014, de 19 de diciembre, y con la Circular 18/2016, así como con la correspondiente Guía para la justificación de gastos de la ayuda, del FEGA', y ni siquiera con el recurso de alzada aporta las tarjetas de embarque, sino que intenta suplirlas con los pasaportes o certificados de las líneas aéreas.

Sobre la importancia de la forma de acreditación de los gastos subvencionables, la STS de 14 de junio de 2011 . RJ 20115318 establece que: 'El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación. [...]' (fundamento de derecho cuarto de la Sentencia de 12 de marzo de 2.008 ( RJ 2008, 3721) -RC 2.618/2.005 -).

En definitiva, la demandante no aportó las tarjetas de embarque ni en el momento de la justificación de los gastos, ni cuando fue requerida para la acreditación de diferentes gastos, ni con el recurso de alzada, quizá porque no conservaba todas las tarjetas de embarque, puesto que algunas sí fueron aportadas en su momento; incumpliendo así los requisitos de acreditación establecidos en la convocatoria y que debían ser conocidos por la recurrente, por cuanto estaban publicados en la página web del Ministerio de Agricultura.

No se trata de algo sorpresivo para la demandante, sino que la falta de presentación se debe a su falta de diligencia y, por ello, no puede estimarse este motivo de impugnación.



SEXTO.- Sobre la alegada vulneración de la buena fe y confianza legítima.

La mercantil recurrente insiste en que la resolución recurrida resulta contraria a los principios de buena fe y de seguridad jurídica, toda vez que, además de haberse presentado justificantes de los viajes realizados, no puede la Administración dejar de valorarlos y desde luego lo que no puede es dejar de computar unos gastos de viajes porque no exista una prueba en el modo exigido por la Administración, convirtiéndose en un motivo de denegación del gasto cuando éste resulta debidamente acreditado por otros medios.

Existe una consolidada jurisprudencia sobre el concepto de confianza legítima, como se recoge en la STS de 16 de enero de 2017 ROJ: STS 59/2017 - ECLI:ES:TS:2017:59 Sentencia: 27/2017 Recurso: 609/2014 Ponente: Angel Ramon Arozamena Laso (RJ2017747) resume y matiza la aplicación de los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima a la actuación administrativa: 'De acuerdo con la sentencia del TC 150/1990 (RTC 1990, 150) Y otras, así como con el voto particular concurrente de la STC 270/2015 , el principio de seguridad jurídica 'protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles '.

A su vez, la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 10 de mayo de 1999 (RJ 1999,3979) (recurso 594/1995 L 6 de julio de 2012 (RJ 2012, 7760) (recurso 288/2011 ), 22 de enero de 2013 (RJ 2013, 2367) (recurso 470/2011 ) Y 21 de septiembre de 2015 (RJ 2015, 4718) (recurso 721/2013 ), entre otras, señala que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta 'que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. ' Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (RJ 2003, 3429) (recurso 100/1998 ) Y 20 de septiembre de 2012 (RJ 2012, 9196) (recurso 5511/2009 ), ' en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento', y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (RJ 2005, 3441) (recurso 2900/2002 ) Y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, 'si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado'.

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (RJ 2012,11205) (recurso 1657/2010 ) Y 16 de junio de 2014 (RJ 2014, 3448) (recurso 4588/2011 ), se refiere a ' la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión ', y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (RJ 2012, 3107) (recurso 178/2011 ) Y 3 de marzo de 2016 (RJ 2016, 751) (recurso 3012/2014 ), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, 'que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes'.

También, la STS del 21 de octubre de 2008 ROJ: STS 5678/2008 - ECLI:ES:TS:2008:5678 Recurso: 705/2006 Ponente: Antonio Martí García, establece que: 'en materia de subvenciones y ayudas comunitarias no cabe apreciar la existencia del principio de confianza legitima en los términos en que el recurrente lo aduce, esto es, para privar a la Administración de su derecho a comprobar si el beneficiario de la ayuda ha cumplido o no las condiciones o requisitos a que estaba obligado, pues el recurrente lo que pretende es, que una vez concedida la ayuda y abonada la cantidad que a ella corresponde, la Administración ha de partir obligadamente de esa realidad, pero ese no es el régimen aplicable a las ayudas, pues una vez concedidas y abonadas la Administración tiene por las normas que lo regulan el derecho a comprobar la realidad y el cumplimiento de las condiciones y requisitos que eran exigidos, sin que con ello vulnere el principio de confianza legitima, ni esté obligada a declarar lesivo el acuerdo que concede y abona la ayuda, pues este durante el plazo que las normas establecen cuatro años está sujeto a las comprobaciones y controles que la Administración realice, cual ha declarado esta Sala entre otras en sentencias de 24 de febrero de 2003 y de 26 de septiembre de 2008 '.

En este caso, no se vulnera el principio de confianza legítima, sino que, al tratarse de una subvención directa del FEGA con fondos comunitarios (art. 4 del Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013), debe aplicarse la normativa europea y la española antes referida sobre la acreditación del gasto, en cuanto a la forma de acreditación, y para ello fue requerida la parte actora antes de que venciera el plazo de 75 días previsto para el pago y antes de que finalizara el presupuesto anual, el día 15 de octubre del año 2017 ([considerando 104 y art. 39 del Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE ) nº 352/78, (CE) nº 165/94, (CE) nº 2799/98, (CE) nº 814/2000, (CE) nº 1290/2005 y (CE) nº 485/2008 del Consejo). No ha existido ninguna actuación de la Administración que haya inducido a la demandante a creer que se le abonaría la subvención europea sin comprobar que los gastos subvencionables estaban acreditados en la forma establecida desde el principio del proceso de solicitud de la subvención y que pudieron ser conocidos por la demandante porque estaban publicitados en la web del Ministerio, igual que la propia convocatoria. Por ello, debe desestimarse este motivo de recurso.

SÉPTIMO.- Sobre la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y el principio de equidad.

Seguidamente, la parte recurrente alega que razones de equidad determinan que se revoque la resolución recurrida, teniendo en cuenta que, como ha quedado demostrado, la ejecución alcanza el 80 % del presupuesto total del programa aprobado en Conferencia Sectorial.

Este motivo de recurso tampoco puede tener favorable acogida, porque abunda en la idea de obviar los requisitos formales de la tramitación de la misma, y ya se ha razonado anteriormente que la acreditación de los gastos debe realizarse en la forma establecida en la convocatoria. Por otra parte, en este procedimiento judicial la demandante se ha centrado en los importes de los billetes de avión, pero en el requerimiento efectuado por la Administración el día 29-8- 2017 se hace referencia a otros gastos que tampoco estaban debidamente justificados, por lo que tampoco está probado que la ejecución alcance el 80% del presupuesto total del programa aprobado en Conferencia Sectorial; de hecho, la Administración aduce que, aun incluyendo los gastos con copia del pasaporte, el gasto subvencionable ascendería a 30.452,72 €, lo que equivaldría al 68,49% de ejecución del presupuesto aprobado (44.460 €) y este dato no es contradicho ni probado que no sea correcto por la parte actora.

OCTAVO.- Sobre la aplicación del principio de naturaleza revisora de la jurisdicción contenciosa.

Finalmente, la demandante sostiene que la decisión de la Administración recurrida de no valorar los documentos aportados con el recurso de alzada no es conforme con el derecho a la tutela judicial reconocido por el art. 24.1 C.E ., por cuanto dicha resolución incurre claramente en una interpretación extremadamente rígida contraria al principio pro actione , toda vez que en vía judicial es posible aportar la documentación que el actor estime procedente para impugnar una resolución administrativa, y por ello, parece mucho más lógico que pueda hacerse antes en el discurrir procedimental y aportarse en el primero de los medios de impugnación que pueden ejercitarse.

También debe desestimarse este motivo de recurso porque el principio de la naturaleza revisora no se refiere al procedimiento administrativo, en el que se inserta el recurso de alzada, sino a la jurisdicción contencioso- administrativa. Así, la STS, Contencioso sección 5 del 31 de mayo de 2018 ROJ: STS 2002/2018 - ECLI:ES:TS:2018:2002 Sentencia: 894/2018, Recurso: 5059/2016 , Ponente: Rafael Fernandez Valverde, señala que: 'la jurisdicción contencioso-administrativa, si bien plena, es de naturaleza revisora. Esta caracterización determina que esté vedado a sus tribunales pronunciarse sobre pretensiones distintas de las esgrimidas por los contendientes en la vía administrativa, aunque nada les impide que, para decidir sobre las mismas, atiendan a motivos diversos de los hechos valer en aquella sede, ya se introduzcan ex novo por los interesados en la vía judicial o ya lo haga el propio órgano jurisdiccional de oficio, previo planteamiento de la tesis con arreglo a lo dispuesto en el artículo 33.2 LJCA . El motivo es el fundamento de la reclamación y no existe óbice para que el administrado aduzca en la demanda, o el Tribunal ponga en debate, una razón (motivo) para obtener la anulación del acto (pretensión) que no se hizo valer ante la Administración [ sentencias del Tribunal Supremo de 23 de abril de 2012 (casación 5017/2009, FJ 3º; ES:TS:2012:2616 ) y 18 de junio de 2012 (casación 4956/2008, FJ 3º; ES:TS :2012:4223 )].

Tanto la STC 23/2018 , como la STS de 22 de octubre de 2013 , Rec. casación 697/2011, invocadas por la parte actora, se refieren al carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, y no avalan la tesis de la parte demandante de aplicar este principio al recurso de alzada, inserto en el procedimiento administrativo, con la finalidad de poder aportar documentos que la parte no aportó cuando fue requerida.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse la demanda al ser la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico.

NOVENO .- Costas procesales.

En cuanto a las costas, el art. 139. 1. de la LJCA 1998 establece que '1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.' En el presente caso, dada la desestimación de la demanda, sin que se aprecie que el caso presenta serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

DESESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Dª. Ana Echarte Vidal, en nombre y representación de la mercantil Hacienda y Viñedos Marques del Atrio, S.L., contra la Orden Foral 47/2018, de 7 de febrero de 2018, corregida por la Orden Foral 64/2018, de 8 marzo, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 1176/2017, de 28 de septiembre de 2017, del Director de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería del Gobierno de Navarra, por la que se deniega el pago del programa 2016-2017 a la promoción del vino en terceros países; declarando la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico. Todo ello, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.