Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 79/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 190/2015 de 10 de Febrero de 2017

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 000190/2015

N.I.G.: 46250-33-3-2015-0002258

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 2

SENTENCIA Nº 79/2017

Iltmos. Sres:

Presidenta:

DÑA.ALICIA MILLÁN HERRANDIS

Magistrados/as

D. RICARDO FERNANDEZ CARBALLO CALERO

DÑA. ANA PÉREZ TÓRTOLA

D. MARCOS MARCO ABATO

En VALENCIA, a 10 de febrero de 2017

VISTO, el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA POBLA DE FARNALS,representado por la Procuradora Dña. M.ª Ángeles Soler Gil, contra la Sentencia n.º 38/2015, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Valencia, dictadaen el Recurso n.º 190/2015 , siendo apelado D. Santiago , quien comparece a través de la Procuradora Dña. Esperanza de Oca.

Antecedentes

PRIMERO.-Es objeto de apelación la Sentencia n.º 38/2015, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Valencia , dictada en el Procedimiento Abreviado 189/2014.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso de apelación por la actora, a través del cual, tras argumentar, suplica el dictado por la Sala de sentencia que resuelva el presente recurso de apelación estimándolo y revocando la sentencia se declare ajustado a Derecho el acto impugnado.

El apelado, formuló oposición, suplicando, tras argumentar, el dictado por la Sala de sentencia que desestime el recurso de apelación formulado de contrario con expresa imposición de costas a la apelante.

TERCERO.-Tras recibirse las actuaciones, fue señalado el 31 de enero, como fecha para votación y fallo.

CUARTO.-Se han cumplido las prescripciones legales.

Siendo ponente la magistrada Dña. ANA PÉREZ TÓRTOLA expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Tal como se deduce de los antecedentes de la presente resolución, se recurre en apelación la Sentencia n.º 38/2015, del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 8 de Valencia , dictada en el Procedimiento Abreviado 189/2014, cuyo fallo es el siguiente:

'Que DEBO ESTIMAR Y ESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Santiago contra la resolución desestimatoria por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución nº 1119/2013 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de La Pobla de Farnals, de fecha 20 de diciembre de 2013, que resolvía aprobar las bases específicas reguladoras del proceso de selección mediante oposición de una Bolsa de Trabajo para la provisión mediante nombramiento interino por el sistema de oposición de plazas de Agente de la Policía Local; anulando dichas resoluciones por no ser ajustadas a Derecho. Con imposición de las costas procesales causadas a la administración demandada.'

El objeto del recurso se expresa en el fundamento de Derecho 1º:

'Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución desestimatoria por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución nº 1119/2013 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de La Pobla de Farnals, de fecha 20 de diciembre de 2013, que resolvía:

'PRIMERO.- Aprobar las bases específicas reguladoras del proceso de selección mediante oposición de una Bolsa de Trabajo para la provisión mediante nombramiento interino por el sistema de oposición de plazas de Agente de la Policía Local'

SEGUNDO.-En la sentencia recurrida se exponen las posiciones de las partes en los términos siguientes:

'SEGUNDO.-Como queda expuesto, solicita la parte recurrente el dictado de Sentencia por la quedeclare contraria a derecho y anule la resolución impugnada con todas las consecuencias jurídicas que ello implica.

Alega que por resolución de 20/12/2014 se aprobaronlas bases específicas reguladoras del proceso de selección mediante oposición de una Bolsa de Trabajo para la provisión mediante nombramiento interino por el sistema de oposición de plazas de Agente de la Policía Local, siéndole dicha resolución notificada al recurrente en fecha 14/01/2014 en su calidad de Delegado de Personal.

Opone que no ha existido negociación previa con los representantes sindicales en la mesa de negociación sobre las bases específicas referidas. El artículo 37.c) EBEP expresamente señala como materias de negociación obligatoria con los representantes en la mesa de negociación 'las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos'. Por lo que la resolución recurrida es nula de pleno derecho. Añade, en el acto de la Vista, la vulneración, al tratarse de funcionarios interinos, de la Ley 10/2010 y del artículo 17 del Decreto 33/1999 .

Opone seguidamente que la base tercera ('las instancias por motivos de urgencia únicamente se presentarán en el Registro General de la Corporación') vulnera lo establecido en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992 , suponiendo una limitación injustificada del derecho de los solicitantes a utilizar los lugares de presentación de solicitudes establecidos por la Ley 30/1992.'

TERCERO.-El primer argumento expuesto en la apelación es la falta de legitimación activa del recurrente alegando que el hecho de que el Ayuntamiento notificase por error la resolución recurrida al Sr. Santiago aqtribuyéndole la condición de delegado sindical no puede afectar a su legitimación; el recurrente es un funcionario municipal y como tal no ostenta el necesario interés legítimo.

La sentencia dice al respecto:'Así, la administración demandada notificó expresamente la resolución hoy impugnada a Santiago en su condición de REPRESENTANTE SINDICAL PERSONAL FUNCIONARIO (folio 10 del expediente). En consecuencia, no es admisible que oponga el Ayuntamiento demandado la falta de legitimación activa del recurrente por no ostentar la condición de representante sindical, cuando en tal consideración le fue notificada la resolución objeto del presente procedimiento.'

Pues bien, además de ello, se alega por el apelado que eradelegado de personal al sustituir a D. Pedro Miguel que constaba como delegado de personal ensegundo lugar, tal como se dice acredita la Oficina de Depósito de Estatutos y Acta de las Dirección General de la Consellería de Economía. De hecho, como delegado de personal fue tenido por la Administración.

Procede por ambos argumentosrechazar este motivo de impugnación.

CUARTO.-El argumento central de la apelación consiste indicar que bases comunes como las que nos ocupan tienen carácter singular oparticular, y, dados los términos del artículo 37.2.e) EBEP no precisan de negociación previa por cuanto el Ayuntamientono tenía obligación de negociarlas al no estar en presencia, se reitera,de unas bases generales. Esamanifestación debería ser matizada con dos circunstancias concurrentes: a) si el Ayuntamiento careciera de bases generales para provisión de interinos, sí que vendría obligada a negociar la regulación concreta de una bolsa de empleo pues en caso contrario bastaría que la Administración aprobara bases generales para excluir de la negociación los aspectos referidos; b) así resultaría, a mayor abundamiento, en aquellas bolsasde cuyo articulado se deduzca vocación de permanencia en el tiempo.

Se sostiene quelos argumentos de la sentencia no son suficientes para considerar inaplicable la literalidad del art. 37.2.e) EBEP , toda vez que la resolución de la alcaldía de 20/diciembre/2013 no hace sino aprobar unas bases que se limitan a regular y determinar concretamente el sistema de selección de agentes de policía interinos para periodo estival y bajas en el Ayuntamiento:

-- El precepto obligaba a la negociación de las 'normas' que fijen ' criterios generales de acceso provisión' de puestos de trabajo; por tanto no actos administrativos que regulenespecíficamente sistemas de selección temporal de empleo público. Se señala que la convocatoria no es para cubrir vacantes sino para atender a necesidades urgentes, apremiantes pero sobre todo puntuales y transitorias y, además, se limitan a regular el procedimiento selectivo: requisitos de los aspirantes, presentación de instancias, tribunal, sistema de oposición, pruebas, relación de aprobados y formación de bolsa.

-- El derecho a la negociación es exigible cuando la convocatoria determina la configuración del puesto de trabajo, algo que no ocurre en el presente caso.

-- No se trata de bases que tengan repercusión en las condiciones del puesto de trabajo. Se señala el concepto de 'condiciones de trabajo' a partirde la sentencia del TS 514/2013, y en la de 07/octubre/ (recurso 1660/2013 ). En esta última sentencia se dice: 'se constata que sólo objeto de negociación las normas que regulan el acceso, la carrera, la promoción y provisión ...que están excluidas justamente de la negociación por el art. 37.2.d)'.

-- Sonnegociablesson leyes o reglamentos pero no actos de aplicación con alusión a la misma sentencia de 07/octubre/2014

En la oposición al recurso, se defiende la conformidad a Derecho de la sentencia apelada y entre otros argumentos se sostiene que se ha producido en la misma una aplicación concreta del art. 17 del Decreto 33/1999 ; que se considera que talesdisposiciones sonaplicables al ámbito local y no consecuencia de una decisión voluntaria de cada municipio incardinable en el ejercicio de su facultad de autoorganización; y que las propias bases se remiten en su basedécima al art. 17.

QUINTO.-La sentencia apelada, tras reproducir el contenido de los arts. 37 de la Ley7/2007, de 12/abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y 7 del Decreto 33/1999, de 09/marzo, del Consell , por el que se aprueba el Reglamento de Selección, Provisión de Puestos de Trabajo y Carrera Administrativa del Personal comprendido en el Ámbito de Aplicación de la Ley de Función Pública Valenciana, destaca de las Bases de la Convocatoria, las siguientes:

'PRIMERA.- OBJETO DE LA CONVOCATORIA.

Es objeto de la presente convocatoria la creación de una bolsa de trabajo para la provisión mediante nombramientos interinos, tanto para sustituciones transitorias de sus titulares como para el refuerzo en época estival de plazas de Agente de la Policía Local, encuadradas en la escala de administración especial, subescala servicios especiales, clase policía local y sus auxiliares, pertenecientes a la escala básica, dotada con el sueldo base correspondiente al grupo de clasificación C1 ( artículo 25 de la Ley 30/1984 de 2 de agosto y 21 de la Ley 6/1999 de Policías Locales y de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad Valenciana ) y novel de complemento de destino 16 que correspondan con arreglo a la legislación vigente y al Presupuesto General Municipal que será provista por el sistema de concurso-oposición.

Esta bolsa de trabajo para nombramientos interinos de Agentes de la Policía Local sustituirá las bolsas actualmente vigentes (...)

(...)

NOVENA.-NOMBRAMIENTO.

De surgir necesidades en el Ayuntamiento que sea necesario cubrir a través de esta Bolsa, se notificará a los aspirantes seleccionados para ser nombrados funcionarios interinos dentro de los supuestos previstos en el art. 10 del EBEP como Agentes de la Policía Local. Una vez nombrados, deberán prestar juramento o promesa de cumplir fielmente las obligaciones del puesto, con lealtad al Rey, y guardar y hacer guardar la Constitución como norma fundamental del Estado y el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

DÉCIMA.-BOLSA DE TRABAJO.

Conforme a lo previsto en el artículo 17 del Decreto 33/1999 de 9 de marzo del Gobierno Valenciano , el procedimiento selectivo tramitado dará lugar a la constitución de una bolsa de trabajo integrada por los aspirantes que cumpliendo los requisitos, hayan superado las pruebas eliminatorias, ordenados por orden de puntuación obtenida por cada uno de ellos.

Esta bolsa de trabajo, a la que podrá acudirse directamente cuando resulte necesario el nombramiento interino de agentes de la Policía Local, tendrá vigencia hasta la creación de una nueva bolsa de trabajo (...)'

Habida cuenta el contenido de las bases específicas aprobadas (con especial relevancia de las bases novena y décima antes transcritas), debe procederse a la estimación del primer motivo impugnatorio esgrimido por la parte recurrente, declarando la nulidad de la resolución recurrida por cuanto se ha adoptado sin respetar el procedimiento legalmente establecido al haberse omitido la previa negociación legalmente preceptiva.

A continuación se cita y asimismo se reproduce la sentencia de esta misma Sala de 14/marzo/2011 (recurso 277/2009) y la de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 9/mayo/2012 ( Recurso 486/2011), así como otra sentencia del propio Juzgado. Y sobre esas bases, se concluye:

'Por todo lo expuesto, y sin necesidad de analizar el segundo motivo impugnatorio, habida cuenta que en el presente caso las bases específicas aprobadas, por su contenido, debían haber sido objeto de la preceptiva negociación que, al no llevarse a cabo, conduce a la anulación de la resolución recurrida, procediendo, en consecuencia, la íntegra estimación del presente recurso contencioso-administrativo.'

Pues bien, se considera que el recurso a la luz de lo dispuesto en el art. 37 del EBEP debe ser desestimado.

1º El art. 37 dice:

'Materias objeto de negociación

1.Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes:

a)La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas.

b)La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios.

sificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos.

d)Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño.

e)Los planes de Previsión Social Complementaria.

f)Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y la promoción interna.

g)Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas.

h)Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.

i)Los criterios generales de acción social.

j)Las que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos laborales.

k)Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de Ley.

l)Los criterios generales sobre ofertas de empleo público.

m)Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos.

2.Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, las materias siguientes:

a)Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización.

Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las Organizaciones Sindicales a que se refiere este Estatuto.

b)La regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y de los usuarios de los servicios públicos, así como el procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativas.

c)La determinación de condiciones de trabajo del personal directivo.

d)Los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica.

e)La regulación y determinación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y la promoción profesional.

Y el art. 17.1 del Decreto 33/1999, de 9 de marzo, del Gobierno Valenciano , por el que se aprueba el Reglamento de Selección, Provisión de Puestos de Trabajo y Carrera Administrativa del Personal comprendido en el Ámbito de Aplicación de la Ley de Función Pública Valenciana:

'Selección de personal interino

1.Los nombramientos del personal funcionario interino a que se refiere el artículo 5 de la Ley de la Función Pública Valenciana , y las contrataciones temporales contempladas en el Convenio Colectivo para el personal laboral al servicio de la administración del Consell de la Generalitat, se realizarán por el órgano competente de entre las bolsas constituidas al efecto, según las normas de constitución y funcionamiento que se dicten por el conseller que tenga atribuida la competencia en materia de función pública, que posibiliten la máxima agilidad en la selección, con observancia de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad,y previa negociación con las organizaciones sindicales más representativas en los términos previstos en la Ley 9/1987, de 12 de junio....'

2º La sentencia de 07/octubre/2014, la Sección 7ª, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS , recuerda lo siguiente:

'Por negociación colectiva, a los efectos del EBEP, se entiende el derecho a determinar las condiciones de trabajo de los funcionarios (art. 31.2 ).

Se trata de un concepto amplio, referido a la regulación de la relación de servicio, pero que excluye otros aspectos que afectan a la organización administrativa, al ejercicio de potestades públicas, y, en general, al régimen jurídico-administrativo.

La negociación colectiva no puede condicionar el ejercicio de las potestades que la Constitución y las leyes confieren a las Administraciones públicas para servir con objetividad los intereses generales, ni tampoco las responsabilidades que le corresponden para organizar y garantizar al correcto funcionamiento de los servicios.

Sin embargo, no es fácil deslindar las potestades y funciones atinentes a las autoridades y órganos administrativos de aquéllas que afectan a las condiciones de trabajo del personal a su servicio, dada la interacción o influencia recíproca entre unas y otras.

De ahí los conflictos que suscita la extensión, y aun la definición misma, de las materias que pueden ser objeto de negociación y de las que no pueden serlo por corresponder a la esfera de las potestades de organización, dirección y control de la Administración, o que deben ser objeto de decisiones unilaterales para la salvaguardia de los derechos constitucionales y de los usuarios de los servicios públicos.

Resulta oportuno recordar que en la reciente Sentencia de esta Sala y Sección de 9 de abril de 2014, recurso de casación 514/2013 , en su FJ Séptimo se dijo 'El art. 37 del EBEP regula las materias objeto de negociación.

Enumera en los distintos incisos del primer apartado aquellas que ' serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración' mientras en el segundo hace lo propio con las que excluye.

La larga lista del apartado primero muestra que prácticamente todo es negociable.,

Mas como dijo el FJ Tercero de la STS de 6 de febrero de 2007, recurso de casación 639/2002 ' la locución 'condiciones de trabajo' no puede extenderse al punto de comprender toda regulación que afecte a un determinado cuerpo de funcionarios sino que ha de limitarsea las circunstancias que repercutan en la forma en que se desempeñe el trabajo en un puesto determinado '.

Cierto que en el inciso a) del apartado segundo se excluyen las decisiones que afecten a sus potestades de organización mas, a continuación, la propia norma dice que procederá la negociación cuando dichas decisiones 'tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior ', es decir el 1.

Estamos, pues, ante una regulación mucho más taxativa que la establecida en la previa regulación contenida en el apartado segundo del art. 34 de la Ley 9/1987, de 12 de mayo que, de forma más ambigua, expresaba 'puedan tener repercusión'.

UNDÉCIMO.- Una manifestación clara de esa problemática articulación de intereses,es el art. 37.1.c) EBEP , que establece que deben ser objeto de negociación colectiva «las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos».

La negociación recae en este supuesto sobre las normas que regulenesos criterios generales e instrumentos a los que alude el precepto.

Tales normas podrán tener rango de ley (en cuyo caso estaríamos ante una actividad prelegislativa),o bien ser normas reglamentarias.

Tal cual ha sentado este Tribunal en sus Sentencias de 21 de abril de 2008, recurso de casación 10311/2003 ), 4 de febrero de 2002, recurso de casación 225/1999 y 1 de marzo de 1999, recurso de casación 355/1996 , no se trata de una negociación sobre actos de aplicación de esas normas.

Se constata que son objeto de negociación las normas que regulan el acceso, la carrera, la promoción, etc., pero no las convocatorias concretas de selección, promoción y provisión..., que están excluidas justamente de la negociación por el art. 37.2.e) EBEP .

Y más adelante dice:

'En consecuencia todas las materias que el art. 37 declara susceptibles de negociación se incardinan, en sentido amplio, dentro de las condiciones de trabajo de los empleados públicos.

Menos controversia comporta la aplicación a los funcionarios interinos del derecho a la negociación colectiva en los términos previstos por el EBEP, cuyo art. 8.2.b ) los incluye dentro de la categoría de empleados públicos, y cuyoart. 311.2alude, en general, a los empleados de la Administración pública como sujetos destinatarios de la negociación colectiva mediante las organizaciones sindicales legalmente legitimadas para negociar.

En el caso de autos estamos frente un acuerdo, no ante un pacto.

A tal conclusión llegamos a la vista de que se trata de un borrador (un preacuerdo)sobre la ordenación de las listas de interinos.

...

Así por la materia sobre la que versa el acuerdo, se incardina en el ámbito del art. 37.1.c) EBEP , que establece que deben ser objeto de negociación colectiva «las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso». Tal expresión no comporta acceso a la función pública de carrera, sino el acceso a la condición de personal interino, que es una figura provisional cuya existencia se debe a razones justificadas de urgencia y necesidad.'

En efecto, en el presente caso, las bases tienen como objeto la creación 'de una bolsa de trabajo para la provisión mediante nombramientos interinos, tanto para sustituciones transitorias de sus titulares como para el refuerzo en época estival de plazas de Agente de la Policía Local'. Se trata de un sistema de nombramiento de interinos general y no para situaciones urgentes, apremiantes, puntuales y transitorias como se arguye por la Corporación apelante -el nombramiento de interinos lleva de suyo en principio la atención de situaciones singulares, como recuerda la sentencia del TS-; y se trata de un procedimiento que tiene una vocación de permanencia pues 'tendrá vigencia hasta la creación de una nueva bolsa de trabajo'. Conforme a la doctrina judicial expuesta, y en especial a lo razonadopor esta misma Sección en sentencia como la que es expuesta en la apelada, de 14/marzo/2011 -recurso 277/2009 -, procede la desestimación del recurso.

SEXTO.-Al amparo de lo dispuesto en elart. 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se considera que procede imponer las costas a la apelante.

Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

1º Desestimar el recurso de apelación interpuesto por AYUNTAMIENTO DE LA POBLA DE FARNALS frente a la Sentencia n.º 38/2015, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Valencia, dictadaen el Recurso n.º 190/2015 .

2º Imponer las costas a la apelante.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

A su tiempo, con certificación literal de la presente sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-La anterior sentencia fue leída y publicada por el Magistrado ponente en audiencia pública. Certifico.