Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 833/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 274/2015 de 13 de Septiembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNITAT VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
En la ciudad de Valencia, a trece de septiembre de 2017.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunitat Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, presidente, D. JOSÉ
BELLMONT MORA, Dª ROSARIO VIDAL MÁS, D. EDILBERTO NARBÓN LAÍNEZ y Dª BEGOÑA GARCÍA
MELÉNDEZ, magistrados, ha pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A NÚMERO 833/17
En el recurso contencioso-administrativo número 274/2015 interpuesto por D. Jose Pedro , que actúa
en representación de los derechos de su hermano (es su tutor) D. Aquilino , representados por la procuradora
Dª Laura Lucena Herráez y defendidos por la letrada Dª Mónica Aguado Tamarit.
Es Administración demandada la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por la Sra.
abogada de este Ente público.
Constituye el objeto del recurso un acuerdo dictado el 2 de diciembre de 2013 por la Sra. directora
general de Personas con Discapacidad y Dependencia, resolución que fue confirmada, en alzada, el 24 de
junio de 2014 por el Sr. secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia.
El acuerdo de 02/12/2013:
'Revisa(r) el Programa Individual de Atención (...) en el sentido de establecer la participación del mismo
en el coste del servicio que tiene reconocido en la cantidad de 1840,79 euros, con efectos del día 1 de enero
de 2014, manteniendo el resto de condiciones y requisitos establecidos' (parte dispositiva).
La cuantía se fijó en indeterminada.
El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.
Ha sido magistrado ponente el Sr. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso por la parte actora, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.



SEGUNDO. Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el acto administrativo impugnado.



TERCERO . Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria de los acuerdos recurridos.



CUARTO . Habiéndose recibido el proceso a prueba (que ha consistido en la reproducción del expediente administrativo), y tras una fase de conclusiones escritas, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia. Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día doce de septiembre de 2017.

Fundamentos

PRIMERO.- D. Jose Pedro , que actúa en representación de los derechos de su hermano D. Aquilino , cuestiona, en el proceso, la adecuación a Derecho de un acuerdo dictado el 2 de diciembre de 2013 por la Sra. directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia, resolución que fue confirmada, en alzada, el 24 de junio de 2014 por el Sr. secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia.

El acuerdo de 02/12/2013: 'Revisa(r) el Programa Individual de Atención (...) en el sentido de establecer la participación del mismo en el coste del servicio que tiene reconocido en la cantidad de 1840,79 euros, con efectos del día 1 de enero de 2014, manteniendo el resto de condiciones y requisitos establecidos' (parte dispositiva).

El argumento que funda la pretensión de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada que se solicita en los autos 274/2015 pasa por la alegación de que la Orden 21/2012, de 25 de octubre, fija el copago sin atenerse a las ( a ) taxativas exigencias legales vigentes en el ordenamiento constitucional (distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas) y legal (Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia).

Además (b), había alegado que el cálculo del copago se ha efectuado sin conceder un previo trámite de audiencia al interesado, lo que ha colocado a éste en un supuesto de pérdida de derechos de contradicción y defensa (indefensión material), que impone la anulación de los acuerdos administrativos que impugna en la controversia.



SEGUNDO.- Accedemos a la anulación de los actos administrativos que se impugnan en el proceso 274/2015.

La decisión del tribunal parte de estos datos: 1.-Existe ya criterio de la Sala sobre la temática litigiosa aquí controvertida.

a.- El criterio aparece en la STSJCV, 5ª, 221/2016, de quince de marzo , La decisión judicial estima, de forma parcial, las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos que la parte demandante articuló contra un acuerdo de 2 diciembre 2013 procedente de la Sra.

directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia - que fue confirmado, en alzada, el 31 de marzo de 2014 por el Sr. secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia -.

Ésta es la parte dispositiva del acuerdo de 02/12/2013: 'Primero. Revisar el Programa Individual de Atención a D. Justo (...) en el sentido de establecer la participación del mismo en el coste del servicio que tiene reconocido en la cantidad de 149,02 euros, con efectos del día 1 de enero de 2014, manteniendo el resto de condiciones y requisitos establecidos'.

Fallo

- anula estos actos administrativos, que fijaron el copago (o participación del usuario en el coste económico del servicio) vinculado al servicio de centro de día reconocido al Sr. Justo ; - incluye una correlativa asunción de derechos a favor del solicitante de la tutela judicial: '... Se reconoce el derecho a mantener la plaza en régimen de gratuidad, al menos hasta que le fijen el copago con las nuevas normas con rango de Ley dictadas por la Generalidad Valenciana. Se reconoce igualmente el derecho a la devolución de las cantidades abonadas, salvo que le hayan hecho nueva fijación de copago con arreglo a la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, desde ese momento tendría cobertura legal' ; - invalida una serie de preceptos de una disposición general (norma).

Se trata de la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana.

La declaración de invalidez jurídica llega a estos enunciados normativos: artículos 17.7, 19, 20, Capítulo VIII y disposición adicional primera .

Y, así, en su parte dispositiva establece que: 'ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso planteado por D. Justo , contra 'Resolución del Secretario Autonómico de Personal y Dependencia, de 31 de marzo de 2014, que desestima recurso de alzada contra resolución de la Directora General de personas con discapacidad y Dependencia, de fecha 2 de diciembre de 2013, que revisa el programa de atención personal (en adelante PIA), en el sentido de establecer la participación del mismo en el coste del servicio que tiene reconocido en 149,02€/mes. Se hacen los siguientes pronunciamientos: A. Respecto del recurso indirecto frente a la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana. Se anulan los artículos 17.7, 19, 20, Capítulo VIII y disposición adicional primera.

B. Respecto del recurso directo, se anulan las resoluciones recurridas por ser contrarias a derecho.

Se reconoce el derecho a mantener la plaza en régimen de gratuidad, al menos hasta que le fijen el copago con las nuevas normas con rango de Ley dictadas por la Generalidad Valenciana. Se reconoce igualmente el derecho a la devolución de las cantidades abonadas, salvo que le hayan hecho nueva fijación de copago con arreglo a la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, desde ese momento tendría cobertura legal.

C. Firme la presente resolución, procédase a la publicación de los preceptos anulados de la Orden 21/2012, en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana.

D. Se desestima el resto de las pretensiones'.

b.- La decisión que la Sala toma en los autos 420/2014 explica, en el fundamento de derecho cuarto, cuáles son los '... motivos del recurso que plantea la parte'.

Entre ellos menciona estos dos: '... 2. Nulidad de los criterios de participación económica del usuario en el sistema de atención a la dependencia, introducidos por la Orden 21/2012, de 25 de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, en base a que los criterios mínimos de participación deben venir fijados por el Estado.

3. Infracción de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Valencia, en cuanto a la improcedencia del copago y la falta de motivación'.

La sentencia 221/2016 no coincide con el argumento de impugnación número dos.

De hecho, la mayor parte del contenido explicativo que contiene se ciñe a justificar el por qué no es correcta la afirmación mantenida por la defensa en juicio de D. Justo de que para poder introducir unos criterios de 'participación económica del usuario' en el servicio de 'Centro Ocupacional Francisco Esteve, Paterna', que le fue reconocido por acuerdo del Sr. secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de 12 julio 2010 (que es cuando se aprobó un Programa Individual de Atención a su favor), resultaba ineludible la existencia de una previa regulación normativa por parte de la Administración del Estado.

La decisión judicial, tras un amplio examen de la distribución competencial entre Estado y Comunitat Valenciana en el marco de los servicios sociales y dependencia ( 'Quinto.- La primera cuestión a dilucidar será examinar la competencia del Estado y Comunidades Autónomas para regular el copago' ), lo que ocupa las páginas 6ª a 9ª de la sentencia, en las que van de la 10ª a la 14ª (fundamento de derecho séptimo), comprueba si de esa distribución competencial se exhala la consecuencia anulatoria propugnada por el Sr. Justo .

c.- Como acabamos de anotar, el resultado conclusivo al que llega la sentencia de 08/03/2016 es negativo. Es decir, la Orden 21/2012, de 25 de octubre, se acomoda - para el Tribunal - al reparto competencial Estado/Comunidades Autónomas que detalla el fundamento de derecho quinto: '... Séptimo. Nulidad de los criterios de participación económica del usuario en el sistema de atención a la dependencia, introducidos por la Orden 21/2012'.

'... No compartimos el argumento de la parte demandante (...) El problema será determinar el valor como base jurídica que garantice la igualdad de los españoles en situación de dependencia - art. 149.1.1.

de la C.E .'.

'... De todas formas, adoptemos una u otra postura no desemboca en la nulidad de la Orden 21/2012 (...) Como se ha expuesto, cualquiera de las posturas que adoptemos va a desembocar en la desestimación.

1. (...) El posible ejercicio de la competencia estatal - ex art. 149.1.1 de la C.E . - no impide ni limita el ejercicio de una competencia plena por parte de la Comunidad Autónoma (...) 2. Si interpretamos que el acuerdo del Consejo Territorial publicado en el BOE de 3 de agosto de 2012, tiene fuerza vinculante para las Comunidades Autónomas, la parte demandante tendría que haber articulado su recurso fijando la forma, modo y manera en que la Orden impugnada vulnera las bases'.

'... El motivo va a ser desestimado, la Comunidad Valenciana con la aprobación de la Orden 21/2012 no ha invadido competencias del Estado ni ha contravenido en el punto estudiado las bases marcadas por el Consejo Territorial' ( sentencia 221/2016 , fundamento de derecho séptimo).

d.- A pesar de no asumirse uno de los motivos sustanciales de impugnación de las resoluciones de 02/12/2013 y 31/03/2014 '... por la que se modifica el Programa Individual de Atención de D. Justo ' (título bajo el que actúa el acuerdo de diciembre 2013), la misma anula una parte medular de la Orden de 25 octubre 2013.

La anulación afecta a la íntegra regulación normativa de la 'Participación económica del beneficiario en el coste del servicio' - nombre bajo el que actúa el Capítulo VIII - y Disposición Adicional Primera , cuya rúbrica es la de 'Capacidad económica de la persona beneficiaria'.

Además, declara que los artículos 19 y 20 y un determinado párrafo del 17 (el 7º) , tampoco acomodan su dicción al ordenamiento legal aplicable: '... Artículo 17. Cuantía máxima e intensidad de las ayudas (...) Artículo 19. Cuantía de la prestación económica vinculada al servicio y de asistencia personal (...) Artículo 20 (...)' e.- El origen de la anulación tiene que ver con la circunstancia de que la Orden 21/2012, de 25 de octubre, pasó a formar parte del ordenamiento jurídico de la Comunitat Valenciana sin que, con anterioridad, se hubiese cumplido con un relevante requisito jurídico. Éste era el de contar con una previsión normativa, en una norma con rango de ley, de los elementos básicos de la figura tributaria (tasa) en la que quedan enmarcados los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana.

La imperiosa necesidad de cumplir con esa exigencia deriva de la existencia de dos decisiones emitidas por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo - que son firmes en Derecho - que lo imponen: '... Sexto.- El primero de los motivos era la nulidad del régimen y las cuantías de los precios públicos a percibir en el ámbito de los servicios sociales introducidos en el Decreto 113/2013, de 2 de agosto (...) No vamos a examinar este motivo, existen dos resoluciones formes que lo han eliminado en ejecución de dos sentencias firmes de esta Sala y Sección Tercera: 1. Resolución de 30 de septiembre de 2015 (...) ordena la publicación del fallo de la sentencia de 1 de octubre de 2014 (...) que declara la nulidad de pleno derecho del Decreto 113/2013' (página 9ª, sentencia 221/2016 ).

Tras esta constatación, en el fundamento de derecho décimo, página 17ª, explica la razón de acceder a la pretensión de anulación de parte de la Orden de octubre 2012, que regula los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del S.A.A.D. en la Comunitat Valenciana: '... De cualquier forma, vamos a proceder a anular la Orden 21/2012 impugnada en cuanto a los artículos que fijan los criterios del copago por dos razones: a. Por coherencia de la propia, existen dos sentencias firmes Sala y Sección Tercera nº 3429/2014, de 1 octubre de 2014 y nº 4088/2014, de 20 de noviembre de 2014 , que anulan por considerar el copago una tasa y no tener cobertura de norma con rango de Ley en el momento de dictarse la Orden impugnada.

b. La Generalidad Valenciana en dos normas con rango de Ley ha asumido el criterio. El Decreto Legislativo 1/2005, de 25 de febrero, del Consell, texto refundido de la Ley de Tasas de la Generalidad, ha sido modificado por Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalidad, introduce un nuevo Capítulo II, en el Título XI, 'Tasas por la prestación de servicios de atención social', en el art. 313.bis y siguientes lleva a cabo la cuantificación de las tasas. Así mismo, Ley 10/2015, de 29 de diciembre , de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat.

f.- En fin, el fundamento de derecho undécimo detalla, in situ que: 'UNDÉCIMO.-En cuanto a los preceptos que van a ser objeto de anulación conviene analizarlos separadamente, no podemos anular la Orden 21/2012 en su integridad pues la reserva de Ley se refiere a los aspectos de cuantificación de la capacidad económica y fijación de los criterios de participación de los beneficiarios -copago- el resto de la Orden no se cuestiona por esta causa.

1. El art. 17.7 de la Orden 21/2012, establece que la actualización de las cuantías de las prestaciones que se fije por normativa, será de aplicación directa, sin necesidad de revisar o modificar la resolución de aprobación del programa individual de atención. El precepto debe anularse por no ajustarse a los parámetros del art. 19.5 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos , es decir, las Leyes de Presupuestos autorizan el aumento o ajuste de la tasa, y se puede aplicar automáticamente, sin necesidad de revisar el PIA. Falla en el soporte legal, al tomar la Orden como base la Ley 11/2003 que lo configuraba como un precio público.

2. Los artículos 19, 20, Capítulo VIII y disposición adicional primera deben anularse por el mismo motivo del punto anterior. Falta de cobertura legal en el momento de dictarse la Orden'.

2.-Aplicación del criterio del tribunal a los autos 274/2015.

El conflicto que aquí se sigue tiene unos idénticos perfiles objetivos con el que dio lugar a la emisión de la sentencia de la Sala, Sección 5ª, 221/2016, de 15 de marzo . Ello así, basta con reproducir - como hemos hecho, con amplitud, en el anterior apartado expositivo - lo sustancial de los motivos justificativos que obran en esa resolución judicial a la hora de fundar el resultado jurídico al que llegamos en la actual controversia: el de estimar las solicitudes de invalidez jurídica y reconocimiento de derechos pedidas por D. Jose Pedro , que actúan en representación de los intereses de su hermano D. Aquilino .

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 Ley Jurisdiccional , se imponen las costas procesales de los autos 274/2015 a la Generalitat. Éstas se limitan a un importe de 800 €.

F A L L A M O S 1.- ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Jose Pedro , que actúa en representación de los derechos de su hermano D. Aquilino , contra un acuerdo dictado el 2 de diciembre de 2013 por la Sra. directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia, resolución que fue confirmada, en alzada, el 24 de junio de 2014 por el Sr. secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia.

El acuerdo de 02/12/2013: 'Revisa(r) el Programa Individual de Atención (...) en el sentido de establecer la participación del mismo en el coste del servicio que tiene reconocido en la cantidad de 1840,79 euros, con efectos del día 1 de enero de 2014, manteniendo el resto de condiciones y requisitos establecidos' (parte dispositiva).

2.- ANULAR estos actos administrativos, al ser contrarios a Derecho.

3.- ESTABLECER que el Sr. Jose Pedro cuenta con el derecho a obtener la prestación del servicio del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia de la Comunitat Valenciana del que es titular sin participación económica (copago) de su parte.

4.- ESTABLECER que esta persona física ha de ser indemnizada en los importes económicos que ha satisfecho (y que le han de ser devueltos) por ese concepto desde el día uno de enero de 2014, y ello hasta el momento en el que se produjo la entrada en vigor de la Ley 7/2014, de 22 de diciembre. Esta norma ha introducido en el título IX un capítulo (el II) dedicado a las: 'Tasas por la prestación de servicios de atención social'.

La cuantía patrimonial de que se trata genera el interés legal del dinero a favor del demandante desde el día siguiente a aquel en que se pagaron cada uno de los importes a los que llega el copago.

5.- IMPONER las costas procesales causadas en los autos a la Generalitat.

Éstas se limitan a un importe, por todos los conceptos, de 800 €.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el magistrado de esta Sala Sr.

D. FERNANDO NIETO MARTÍN, que ha sido ponente, en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. La Sra.

letrada de la administración de justicia, rubricado.