Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 864/2017, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 143/2015 de 28 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA DE CATALUNYA

SALA CONTENCIÓS ADMINISTRATIVA

SECCIÓ CINQUENA

Recurs núm. 143/2015

SENTENCIA Núm. 864/2017

Il lms. Srs.:

President

Sr. Alberto Andrés Pereira

Magistrats

Sr. José Manuel de Soler Bigas

Sra. Ana Rubira Moreno

Sr. Eduard Paricio Rallo

A la ciutat de Barcelona, 28 de novembre de 2017

La Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, secció cinquena, ha pronunciat la següent sentència en el recurs contenciós administratiu núm. 143/2015 interposat per Labaqua SA, representada pel procurador Sr. Ignacio López Chocarro i dirigida pel lletrat Sr. José Alberto Navarro Manich, contra l'Agència catalana de l'Aigua, representada pel Lletrat de la Generalitat.

Ha estat ponent el magistrat Il lm. Sr. Eduard Paricio Rallo, que expressa el parer de la Sala.

Antecedentes

PRIMER.-En data 9 d'abril de 2015, la representació de Labaqua, SA va presentar en la secretaria d'aquesta Sala escrit d'interposició del present recurs, adreçat contra la resolució del Tribunal de Contractes del Sector Públic núm. 31/2015, de 20 de febrer, que desestima el recurs especial en matèria de contractació interposat contra els plecs que han de regir el contracte d'inspecció i mostreig dels abocaments de les instal lacions de tractament d'aigües residuals urbanes per acomplir els requisits de control establerts en la Directiva 91/271 en l'àmbit de Catalunya.

SEGON.-En data 20 de juliol de 2015 la part actora va presentar escrit de demanda mitjançant el qual va demanar sentència que anul li els plecs que han de regir el contracte 'inspecció i mostreig dels abocaments de les instal lacions de tractament d'aigües residuals urbanes per a donar compliment als controls requerits en la Directiva 91/271 dins l'àmbit de Catalunya', revoqui la resolució núm. 31/2015 del Tribunal Català de Contractes del Sector Públic, retrocedeixi el procediment d'adjudicació al moment d'elaboració del plec de clàusules administratives i els plecs de prescripcions tècniques i requereixi a l'ACA als efectes d'iniciar un nou procediment de licitació.

Hom fonamenta el recurs en els següents motius:

A/ L'exclusió es un a presumpcióiuris et de iurede parcialitat, sense deixar lloc a que es pugui provar el contrari, essent així que altres normes establien al efecte una presumpcióiuris tantum, com ara l'Ordre de 19 de maig de 1995 que determina les normes, prescripcions i metodologies en relació amb els establiments tècnics auxiliars de la Junta de Sanejament en matèria de d'inspecció, vigilància, control i anàlisi de la qualitat de les aigües, o també l' article 57.6 de la Directiva 2014/24/UE .

B/ Que, en conseqüència, aquesta presumpcióiuris tantumés desproporcionada doncs és possible establir mètodes alternatius com ara un sistema de llistes que eviti la coincidència entre la gestió de l'EDAR i el control de la mateixa, essent així que la integració de la contractista en un grup no implica necessàriament una situació de submissió, jerarquia o influència, i que son possibles altres alternatives mes proporcionats com ara la possibilitat de presentació agrupada dels licitadors amb posterior atribució en funció dels conflictes d'interessos que es puguin produir, o l'establiment de sistemes interns que permetin garantir al independència de l'empresa que assumeix la inspecció.

C/ Que l'anterior previsió no queda emparada per l' article 92 de la Llei 26/10 o pels articles 4 i 5 de l'Ordre de 19 de maig de 1995.

D/ Per les anteriors raons la presumpció atempta els principis d'igualtat, d'accés a la licitació i de protecció de l'interès públic.

TERCER.-Per la seva part, la representació de l'Administració demandada va formular contestació a la demanda en què, d'acord amb els fets i fonaments al legats, va demanar la desestimació d'aquest recurs.

QUART.-Mitjançant resolució de data 8 d'abril de 2016 es va fixar la quantia d'aquest procés com indeterminada. Acte seguit, es va admetre i practicar la prova proposada per l'actora i la demandada amb el resultat que consta als actes. Posteriorment, les parts van formular conclusions tot ratificant llurs respectives pretensions.

Finalment, es va assenyalar dia i hora per a la votació i resolució, diligència que va tenir lloc en la data fixada.

Fundamentos

PRIMER.-L'actora impugna en aquest recurs dos resolucions. En primer lloc, els plecs rectors del contracte corresponent a la 'inspecció i mostreig dels abocaments de les instal lacions de tractament d'aigües residuals urbanes per a donar compliment als controls requerits en la Directiva 91/271 dins l'àmbit de Catalunya'. En segon lloc, s'impugna la resolució núm. 31/2015 del Tribunal Català de Contractes del Sector Públic que va desestimar el recurs especial interposat per l'actora contra els plecs contractuals esmentats.

Des d'un punt de vista material el recus es limita a les clàusules 11.5.1.j/ i 11.5.2 del plec de clàusules administratives, en la mida que exclouen de la licitació a les empreses que pertanyin a un grup empresarial que exerceixi directament l'explotació de cap depuradora d'aigües residuals inclosa en el contracte o en sigui subministradora de cap mena.

Aquesta Sala i secció va tenir ocasió d'abordar la qüestió en la sentència núm. 137/16, d'11 de mar ç, referida a la resolució dictada en data 25 de març de 2013 per l'OARCC, resolució referida llavors a l'anunci de licitació i els plecs de clàusules del contracte d'inspecció y recollida de mostres de les estacions depuradores d'aigües residuals a l'àmbit de les conques internes de Cataluña. Les qüestions plantejades en aquell cas eren substancialment iguals a les d'aquest recurs, de forma que ens hem de remetre als mateixos arguments de resposta, que van ser els següents:

'SEGUNDO.- El pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato servicios de inspección y recogida de muestras de las estaciones depuradoras de aguas residuales públicas en el ámbito de las cuencas internas de Cataluña impugnado, en su disposición general onceava, punto 5, titulada 'Contingut dels sobres' dispone:

'Tal i com s'ha indicat per a cada lot s'haurà de presentar la documentació general del sobre A de forma separada i en sobre independent. (...) Quant a la documentació específica per a cada lot s'haurà de presentar de forma separada segons l'indicat: 11.5.1 Empreses no inscrites en el Registre Electrònic d'Empreses Licitadores de la Generalitat de Catalunya (RELI): a) (...). k) Declaració jurada del representant de l'empresa de no exercir directament l`explotació de cap estació depuradora d'aigües residuals inclosa en el contracte, de no ser subministrador d'equips o consumibles, de no prestar-hi serveis d`assistència de cap tipus i de no pertànyer a un grup empresarial que dugui a terme les esmentades activitats en cap EDAR objecte del contracte, a l'objecte de donar compliment a les exigències d'imparcialitat i independència previstes als articles 92 y 93 de la Llei 26/2010 , i 4 i 5 de l'Ordre de 19 de maig de 1995. (...). 11.5.2. Empreses inscrites en el Registre Electrònic d'Empreses Licitadores (RELI) de la Generalitat de Catalunya (...) - S'haurà de aportar una declaració jurada del representant de l'empresa de no exercir directament l'explotació de cap estació depuradora d`aigües residuals inclosa en el contracte, de no ser subministrador d`equips o consumibles, de no prestar-hi serveis d'assistència de cap tipus i de no pertànyer a un grup empresarial que dugui a terme les esmentades activitats en cap EDAR objecte del contracte, a l'objecte de donar compliment a les exigències d`imparcialitat i independència previstes als articles 92 y 93 de la Llei 26/2010 , i 4 i 5 de l`Ordre de 19 de maig de 1995 (...)'.

Con el escrito de interposición del recurso se aportaba copia de la certificación expedida el 7 de marzo de 2013 por la Secretaria de la Mesa de contratación de la Agència Catalana de l`Aigua, sobre el acuerdo que consta en el acta de apertura del sobre A, de fecha 7 de marzo de 2013, que transcribe parcialmente en la parte que hace referencia a la aquí recurrente, expresándose en los siguientes términos:

'atès que a la seva declaració jurada indica que actualment gestiona al voltant del 15% del total de EDARs de Lleida, està inclosa dins del supòsit d`incompatibilitat en el sentit que les empreses licitadores no poden explotar cap EDAR inclosa en el contracte directament o a traves d`una altra empresa del seu grup empresarial. Per aquest motiu es decideix excloure a aquesta empresa de la licitació del 'Lot 2:Lleida'.

El tratamiento dado en el pliego de cláusulas administrativas particulares a las empresas inscritas y no inscritas en el Registre Electrònic d`Empreses Licitadores (RELI) responde a lo establecido en la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña y en la Orden de la Junta de Saneamiento de 29 de mayo de 1995.

La Ley 26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas de Catalunya, al regular las entidades colaboradoras dispone en su artículo 91.3 :

'Las entidades colaboradoras actúan con imparcialidad, confidencialidad y responsabilidad, y están sujetas al régimen de incompatibilidades establecido por la normativa sectorial, con el fin de garantizar su independencia en el ejercicio de las funciones encomendadas'.

Su artículo 92 regula el sistema de habilitación y el 93 el registro de esas entidades colaboradoras.

La Orden de la Junta de Saneamiento de 19 de mayo de 1995 recoge las normas, prescripción y metodologías en relación con establecimientos técnicos auxiliares en materia de inspección, vigilancia, control y análisis de calidad de las aguas, y en su artículo 4.a) establece que 'el establecimiento técnico auxiliar y su personal no estarán sometidos a ninguna dependencia comercial, económica, jurídica o de cualquier otrotipo que pueda influir su juicio técnico'. Su artículo 5 precisa: 'Los establecimientos privados reconocidos deberán abstenerse de intervenir en el ejercicio de sus funciones, cuya realización le sea requerida por la Junta de Saneamiento y de conformidad con el artículo anterior, siempre que concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Que el titular del establecimiento técnico auxiliar o sus cargos directivos tengan un interés personal en el expediente.

b) Que su director técnico o el personal directamente encargado de realizar lasoperaciones tenga una relación laboral con la persona o entidad objeto del control.

c) Que haya una situación de dependencia entre la entidad objeto de control y el establecimiento técnico auxiliar basada en intereses económicos o en su vinculación económica o de cualquier otra naturaleza. (...).

TERCERO.- La aplicación de la citada disposición general onceava, punto 5, del pliego de cláusulas administrativas particulares puede comportar un tratamiento diferenciado de los licitadores de concurrir en los mismos alguna de las causas de incompatibilidad prevista en el ordenamiento jurídico, en concreto en la Ley 26/2010, de 3 de agosto y en la Orden de la Junta de Saneamiento de 19 de mayo de 1995, pero ello no determina la vulneración del principio de igualdad y no discriminación en materia de contratación ya que su situación no es equiparable a la de los demás licitadores en los que no concurran ninguna de esas causas de incompatibilidad . El pliego de cláusulas administrativas particulares se limita a establecer la fórmula a emplear para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley y la Orden citadas, con la exigencia de presentación de una declaración jurada a las empresas inscritas en el Registro y a las no inscritas.

Los principios de libertad de acceso a las licitaciones, y no discriminación e igualdad de trato entre licitadores y libre concurrencia, recogidos en los artículos 1 y 139 del TRLCSP, que la actora cita como vulnerados, no son absolutos sino que se encuentran delimitados por otros principios y valores, como pueden ser aquéllos destinados a garantizar la imparcialidad, la independencia y la integridad del adjudicatario en la ejecución del contrato, que se puede ver comprometida por sus vinculaciones comerciales, económicas, jurídicas o de cualquier otro tipo con los titulares de las EDARs objeto del contrato servicios de inspección y recogida de muestras de las mismas, como en el caso de estar integradas en un mismo grupo empresarial.

Esos principios no se han de ver alcanzados cuando la Administración en ejercicio de sus potestades y justificadamente, en orden a la consecución del interés general y en cumplimiento de lo establecido en el ordenamiento jurídico, establece unos controles de los licitadores. En este sentido el pliego de cláusulas administrativas particulares responde a lo establecido en el artículo 91 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña , en cuanto exige que las entidades colaboradoras actúen con imparcialidad, confidencialidad y responsabilidad y dispone que están sujetas al régimen de incompatibilidades establecido en la normativa sectorial, con el fin de garantizar su independencia en el ejercicio de las funciones encomendadas.

Respecto de los establecimientos técnicos auxiliares en materia de inspección, vigilancia, control y análisis de calidad de las aguas es la Orden de la Junta de Saneamiento de 29 de mayo de 1995 la que fija en sus artículos 4 y 5 los requisitos que deben cumplir, sin que el establecimiento por las licitadoras de procedimientos internos con el fin de garantizar su imparcialidad, independencia e integridad, previstos en el primero de los citados preceptos, haya de obstar la fijación en el pliego de condiciones administrativas del contrato de los mecanismos a utilizar por la Administración para garantizar el cumplimiento de ese régimen y la virtualidad de los principios y valores que rigen la contratación pública.

CUARTO.- El pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de gestión de servicios de referencia principia con un cuadro de características del procedimiento de contratación, del que se extrae que se divide en cuatro lotes que se corresponden con las cuatro demarcaciones territoriales del ACA. En los pliegos de prescripciones técnicas de cada lote se expresa el número de EDARs que comprende cada uno de ellos.

En la demanda se indica que la recurrente pertenece a un grupo empresarial que gestiona entre el 45 y el 50% del total de las EDARs comprendidas en los distintos lotes del contrato y se defiende que la imposibilidad de prestar sus servicios en instalaciones ajenas a ese grupo supone una vulneración del principio de proporcionalidad.

Según expresa el Tribunal Constitucional en su sentencia de 28 de mayo de 1995 , 'para comprobar si la medida impeditiva del ejercicio del derecho de reunión supera el juicio de proporcionalidad exigible, es necesario constatar si cumple los siguientes tres requisitos o condiciones: si tal medida era susceptible de conseguir el objetivo propuesto -la garantía del orden público sin peligro para personas y bienes-; si, además, era necesaria en el sentido de que no existía otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia, y, finalmente, si la misma era proporcionada, en sentido estricto, es decir, ponderada o equilibrada por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto.

En parecidos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de abril de 2000 , en cuyo fundamento de derecho tercero, tras referir que 'el principio de proporcionalidad expresa, en general, la necesidad de una adecuación o armonía entre el fin de interés público que se persiga y los medios que se empleen para alcanzarlo', se indica: 'En el Derecho administrativo, en que se concreta el Derecho constitucional, la proporcionalidad se manifiesta asimismo en distintos ámbitos, permitiendo una interpretación equilibrada del concepto de interés público. Consentida una intervención por razón del mismo, con la cobertura legal necesaria, será necesario preguntarse si la medida es necesaria, si cabe una intervención alternativa que lo pueda satisfacer igualmente y, en tal caso, si la misma resulta más favorable a la esfera de libertad del administrado. La regla de proporcionalidad será aplicable en caso de respuesta positiva a estas pregunta'.

La disposición general onceava, punto 5.1.k) y 5.2 del pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de gestión de referencia, tiene por objeto garantizar la imparcialidad, independencia e integridad de los adjudicatarios en su actuación como entidades colaboradores de la Administración, con el fin de proteger el medio ambiente, interés general de especial relevancia en el que encontraría justificación la exigencia de la declaración jurada en la misma prevista, sin que quepa apreciar que la medida alternativa propuesta, de que sean los licitadores los que tengan establecido procedimientos internos también en garantía de su imparcialidad, independencia e integridad, resulte suficiente para el fin pretendido.

Queda por resolver si los principios generales que rigen la contratación administrativa exigirían que las cláusulas del pliego de condiciones particulares impugnadas estuvieran redactadas de forma que la exclusión de los licitadores no alcanzara a todo un lote sino solo a las EDARs del mismo respecto de las cuales concurriera una causa concreta de abstención pero, además de que la Administración dispone de potestad para autoorganizarse y de que no ha quedado acreditada la vulneración por la misma de los principios que rigen la contratación con la fórmula utilizada, es de apreciar la independencia de los adjudicatarios en su actuación como entidades colaboradores de la Administración en la inspección y toma de muestras de las EDARs, que se pretende preservar, se puede ver comprometida no sólo en sus juicios técnicos respecto de aquéllas con las que mantiene algún vínculo sino de todas ellas en cuanto sus resultados puedan favorecer a las demás.

Procede, pues, desestimar el recurso.'

SEGON.-Reiterem en aquesta sentència l'anterior fonamentació doncs les clàusules a les que es refereixen ambdós recursos son idèntiques, essent també substancialment iguals els motius de recurs.

Als raonaments de la sentència abans reproduïda hem d'afegir ara les següents consideracions:

Pròpiament, les clàusules objecte d'impugnació no constitueixen una presumpcióiuris et de iure.La presumpció jurídica és una tècnica l'objectiu de la qual és el d'integrar fets; uns fets que es dedueixen d'una concreta situació comprovada. N'és mostra, en aquest sentit, l' article 386 de al Llei d'Enjudiciament Civil. Es tracta, en conseqüència, d'una regla probatòria que s'estableix per ser aplicada en les ocasions futures que corresponguin. Les clàusules ací impugnades no estableixen una regla sinó que son el resultat d'una ponderació de riscos en un concret cas.

El tenor literal de les clàusules impugnades introdueix una incompatibilitat referida a la participació de l'empresa licitadora a cap EDAR -sic- objecte del contracte. Aquesta incompatibilitat s'ha de referir a la participació de la licitadora o el seu grup empresarial a qualsevol EDAR del concret lot al que aspira, però no als altres lots en els que les EDAR siguin alienes a la licitadora o al seu grup. Les clàusules 17 i 18 del plec van clarament en aquest sentit al determinar que per cada lot hi ha una adjudicació autònoma i es subscriu un contracte independent. L'informe de l'òrgan de contractació de 19 de gener de 2015 així ho va interpretar i també el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic.

Certament, l' article 57.6 de la Directiva 2014/24/UE reconeix al licitador la possibilitat d'acreditar que no hi ha conflicte d'interessos als efectes de superar una eventual incompatibilitat. Tanmateix, el precepte es refereix al conflicte d'interessos previst a l'article 24 de la mateixa norma; això és, al conflicte d'interessos que pugui produir-se entre la licitadora i el personal del poder adjudicador en un moment puntual que és el de l'adjudicació. En el cas que ens ocupa, la situació és diferent. Es tracta de garantir la independència de l'empresa seleccionada en l'exercici d'una funció d'inspecció que realitza, per compte de l'Administració, sobre un servei públic -l'EDAR-. Aquesta funció s'ha de dur a terme durant tota la vigència del contracte amb la mateixa objectivitat i imparcialitat exigible a l'actuació administrativa. Si la funció l'assumeix la contractista, la seva independència és igualment indispensable. Per tant, és la concreta funció que es licita la que exigeix una particular garantia de independència.

El Codi de Comerç defineix en el seu article 42 el concepte jurídic de grup empresarial referint-se a una situació de control d'una empresa sobre altres. En una situació d'aquestes característiques sembla clar que hi ha un risc significatiu de pèrdua de la independència en la funció de control que és objecte del contracte quan el grup inclou a l'empresa controladora i també a l'empresa controlada.

Cal reiterar en aquest sentit que l'adjudicatària assumeix en el contracte impugnat una funció que és típicament administrativa com és la funció d'inspecció, més si es tracta de la inspecció d'un servei públic. Per tant és raonable estendre al contractista els requeriments d'objectivitat i imparcialitat exigibles a l'Administració pública - article 103 de la Constitució Espanyola , article 3 de la Llei 30/92 i article 31 de la Llei de Catalunya 26/10 - i, específicament els requeriments que en aquest sentit estableix l' article 91 de l'esmentada Llei 26/10 en relació a les entitats d'inspecció, doncs la funció i els valors en joc son exactament els mateixos.

Cal afegir que, si bé pot ser inicialment admissible que el grup d'empreses pugui acreditar la independència de l'empresa licitadora en un moment determinat, com ara el moment de la licitació, aquesta possibilitat es torna inversemblant quan es tracta de garantir la independència durant tot el període de temps del contracte i afecta dues empreses vinculades per una relació de control.

TERCER.-L' article 139 de la Llei jurisdiccional disposa la imposició de les costes processals a la part que vegi desestimades llurs pretensions. Ateses les circumstàncies del cas i la seva escassa complexitat processal i substantiva s'estima procedent limitar les costes a un màxim total de 1.000 euros.

Atesos els fonaments esmentats,

Fallo

Primer.- Desestimarel recurs interposat per Labaqua, SA contra la resolució del Tribunal Català de Contractes del Sector Públic núm. 31/2015, de 20 de febrer, que es confirma.

Segon.-Imposar les costes processals a l'actora, costes que en cap cas superaran el màxim total de 1.000 euros.

Notifiqueu aquesta sentència a les parts fent saber que contra aquesta es pot interposar, si s'escau, recurs de cassació, que s'haurà de preparar davant d'aquesta Secció en el termini de 30 dies des de la seva notificació, d'acord amb l' art. 89.1 LJCA en la redacció donada per la LO 7/2015, en relació amb allò previst a l' art. 86 i següents de la LJCA

Porteu-ne testimoniatge a les actuacions principals.

Així, per aquesta nostra sentència, ho pronunciem, manem i signem.

PUBLICACIÓ.-El dia d'avui i en audiència pública, l'Il lm. Sr. Magistrat ponent ha llegit i publicat la sentència anterior. En dono fe.