Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 887/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 286/2015 de 28 de Septiembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNITAT VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
En la ciudad de Valencia, a veintiocho de septiembre de 2017.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la
Comunitat Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, presidente, D. JOSÉ
BELLMONT MORA, D. EDILBERTO NARBÓN LAÍNEZ y Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ, magistrados,
ha pronunciado la siguiente:
S E N T E N C I A NÚMERO 887/2017
En el recurso contencioso-administrativo número 286/2015 interpuesto por D. Juan Enrique y D.
Cipriano - que actúan en defensa de los derecho de su madre Dª Valle -, representados por el procurador
D. Miguel Castelló Merino y defendidos por la letrada Dª Rosa Mª Senabre Rodríguez.
Es Administración demandada la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por la Sra.
abogada de este Ente público.
Constituye el objeto del recurso un acuerdo dictado el 21 de julio de 2014 por la Sra. directora general
de Dependencia y Mayores, resolución que fue confirmada, en alzada, el 6 de febrero de 2015 por el Sr.
secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia.
El acuerdo de 21/07/2014 resolvió:
'Aprobar el Programa Individual de Atención a Dña. Valle (...) Conceder (...) una prestación económica
para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales'.
'... la cuantía efectiva en que consiste la prestación económica reconocida asciende a 20,00 €/mes, lo
que supone un importe máximo hasta el 31 de diciembre del año en curso de 107,37 €, a la que debe sumarse
una cuantía con carácter retroactivo de 303,45 €, alcanzando así un importe total de 410,82 €'.
La cuantía se fijó en indeterminada.
El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.
Ha sido magistrado ponente el Sr. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso por la parte actora, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.



SEGUNDO. Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el acto administrativo impugnado.



TERCERO . Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria de los acuerdos recurridos.



CUARTO . Habiéndose recibido el proceso a prueba (que ha consistido en la reproducción del expediente administrativo), y tras una fase de conclusiones escritas, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia. Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día veintiséis de septiembre de 2017.

Fundamentos

PRIMERO.- D. Cipriano y D. Juan Enrique - que actúan en defensa de los derechos de su madre Dª Valle - cuestionan, en el proceso, la adecuación a Derecho de un acuerdo dictado el 21 de julio de 2014 por la Sra. directora general de Dependencia y Mayores, resolución que fue confirmada, en alzada, el 6 de febrero de 2015 por el Sr. secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia.

El acuerdo de 21/07/2014 resolvió: 'Aprobar el Programa Individual de Atención a Dña. Valle (...) Conceder (...) una prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales'.

'... la cuantía efectiva en que consiste la prestación económica reconocida asciende a 20,00 €/mes, lo que supone un importe máximo hasta el 31 de diciembre del año en curso de 107,37 €, a la que debe sumarse una cuantía con carácter retroactivo de 303,45 €, alcanzando así un importe total de 410,82 €'.

El escrito de demanda explica, con suficiente precisión, cuáles fueron los trámites previos seguidos antes de llegar a la adopción del acuerdo de julio 2014, trámites entre los que destaca ( a ) una resolución del Sr. Secretario Autonómico de Autonomía Personal y -Dependencia de 20 mayo 2011 que estableció el grado y nivel de dependencia que corresponde a Dª Valle : '... se encuentra en situación de dependencia en Grado 3 y Nivel 1' (parte dispositiva).

La decisión administrativa sobre la que se articulan las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada señala, en su punto primero - y entre otros extremos - ( b ): '... a lo que debe sumarse una cuantía con carácter retroactivo de 303,45 €'.

Tal declaración va en contra - para la parte actora - de los hechos determinantes que obraban en el expediente administrativo que debió tomar en consideración la Comunidad Autónoma a la hora de decidir si, y en el supuesto fáctico exhibido en él, existían/no existían menciones suficientes para hacer uso de la retroactividad que asume la normativa aplicable.

Además, dice que el cálculo del copago se ha efectuado sin ( c ) conceder un previo trámite de audiencia al interesado, lo que ha colocado a éste en un supuesto de pérdida de derechos de contradicción y defensa (indefensión material), que impone la anulación de los acuerdos administrativos que impugna en la controversia.

La Orden 21/2012, de 25 de octubre, fijaría el copago sin atenerse a las taxativas exigencias legales vigentes en el ordenamiento constitucional (distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas) y legal (Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia).

En fin (d), anota que la resolución de 21/07/2014: '... hace referencia a la Disposición Adicional sexta del Real Decreto Ley 8/2010 (...) para justificar la aplicación del fraccionamiento y aplazamiento de los atrasos de la prestación' (páginas 19ª y 20ª, escrito de demanda).



SEGUNDO.- Accedemos a la revocación de los acuerdos de 21/07/2014 y 06/02/2015. Y es que no se conforma al ordenamiento legal aplicable el momento inicial al que se retrotrae la 'prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales' reconocida a favor de Dª Valle : '... a lo que debe reconocerse una cuantía con carácter retroactivo de 303,45 €' (parte dispositiva, resolución de 21/07/2014).

La declaración de invalidez jurídica llega también a la aplicación de un sistema de copago por parte de estas resoluciones administrativas.

Sin embargo no coincidimos en una de las pretensiones que formulan en él los Sres. Cipriano , en representación de los derechos de su madre Dª Valle . Ésta es la vinculada con el: '... Derecho a percibir en un pago único, sin aplazamiento ni fraccionamiento la cuantía de atrasos de la prestación' (suplico).

Y ello es así en función de los siguientes presupuestos justificativos: 1.-'... desde el 16 de abril de 2011, día siguiente al de expiración del plazo de seis meses de resolución del expediente' (suplico, escrito de demanda).

a.- Esta temática litigiosa ha sido ya resuelta por la Sala en múltiples resoluciones. En ellas se reconoce la coincidente existente entre solicitud de la parte actora y ordenamiento jurídico aplicable vista la necesidad imperiosa de que la Consellería de Bienestar Social hubiese contestado, de forma expresa, a la solicitud de aprobación de un Programa Individual de Atención (PIA) dentro de un marco temporal máximo de seis meses desde el momento en el que se presentó la solicitud.

La solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia relativa a Dª Valle se presentó el 15 de octubre de de 2010 , folio 1 del expediente administrativo.

Es correcto, entonces, el día inicial para la obtención de la ayuda que incluye el suplico del escrito de demanda relativo a los autos 286/2015: '... derecho a percibir la prestación económica (...) desde el 16 de abril de 2011'.

Ejemplificativo del posicionamiento que sigue, a este respecto, el tribunal es la STSJCV, 5ª, 335/2016, de 20 de abril, recurso 97/2014 .

En ella se incluyen, para lo que aquí interesa, las siguientes declaraciones: '... el carácter excepcional de este tipo de prestación queda fuera de debate desde el mismo momento en que la Propuesta de Resolución ya viene a establecer que es, precisamente esa, la que fija como más adecuada para el solicitante (...) la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, designado cuidadora a su hija Marí Luz '.

'... Por tanto, formulada la petición con fecha 31 de mayo de 2011, el plazo de seis meses para la resolución, establecido por el artículo 10.2 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, de 28 de septiembre , por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, dispone que la administración deberá dictar la resolución en el plazo de seis meses desde la solicitud, el mismo se cumplió el 30 de noviembre de 2011 fecha en la que debe entenderse reconocido su derecho en los términos que se desprenden del Programa Individual de Atención, es decir, a la prestación económica de cuidados en el entorno familiar en la citada cuantía establecida por la propia Administración' (fundamento de derecho tercero).

O, como señala la STSJCV, 5ª, 339/2016, de 26 de abril, recurso 181/2014 : '... El Real Decreto Ley 20/2012, hizo dos previsiones para las prestaciones del art. 18 de la Ley 39/2006 : 1. Cuando el derecho estaba consolidado, la disposición décima estableció la posibilidad de periodificar en cinco años las cantidades atrasadas consecuencia de la retroacción de efectos. 2. Caso de no estar consolidado el derecho, establece una moratoria de dos años desde que se pudo consolidar el derecho.

Se estima el primer motivo de impugnación, la conclusión que obtenemos es que el derecho del demandante estaba consolidado (a partir de los seis meses de la solicitud) pero la Administración podía periodificar los efectos retroactivos' (fundamento de derecho cuarto).

2.-'... Inaplicabilidad de la Orden 21/2012, de 25 de octubre' (página 6ª, escrito de demanda).

En coincidencia con la posición jurídica que mantiene la parte actora en la controversia, el tribunal ha reconocido también que no cabe efectuar reducciones como la que recoge la decisión administrativa de aprobación del Programa Individual de Atención de Dª Valle , decisión que fue tomada el 21 de julio de 2014 por la Sra. directora general de Dependencia y Mayores: '... Como consecuencia de ello, la cuantía efectiva en que consiste la prestación económica reconocida asciende a 20,00 €/mes, lo que supone un importe máximo hasta el 31 de diciembre del año en curso de 107,37 €' (parte dispositiva).

Así, la STSJCV, 5ª, 339/2016, de 26 de abril , señala en el fundamento de derecho sexto que: '... Queda por analizar la aplicación de la reducción que lleva a cabo la Administración consecuencia de la aplicación de la Orden 21/2012, de 25 de Octubre, de la Consellería de Justicia y Bienestar Social, conocida como COPAGO. Los preceptos que se referían al copago ( artículos 17.7, 19, 20, Capítulo VIII y disposición adicional primera) han sido anulados por sentencia de esta Sala y Sección Quinta nº 237/2016, de 15 de marzo de 2016 (rec. 420/2014 ), en consecuencia, la Administración no puede aplicar el copago hasta la entrada en vigor de la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalidad que introduce un nuevo Capítulo II, en el Título XI, 'Tasas por la prestación de servicios de atención social', ya que desde entonces tendría cobertura legal'.

3.- '... por importe de 357,7 €/mes (...) hasta el 31 de julio de 2012 (...) a partir de cuya fecha corresponderá la cuantía de 265,83 €/mes' (suplico, escrito de demanda).

Por lo que hace a la cuantía de dicha prestación , la Disposición transitoria décima del Real Decreto-ley 20/2012 relativo a las 'Cuantías máximas de las prestaciones económicas por cuidados en el entorno familiar, de asistencia personal y de la prestación vinculada al servicio', señala que: ' 1. Hasta tanto se regule reglamentariamente, para los solicitantes que a la entrada en vigor de este real decreto-ley tuvieran reconocido grado y nivel de dependencia, las prestaciones económicas se mantendrán en las cuantías máximas vigentes a dicha fecha, excepto para la prestación económica por cuidados en el entorno familiar que serán las siguientes: Grado y nivel Grado III, Gran Dependencia, Nivel 2 Grado III, Gran Dependencia, Nivel 1 Grado II, Dependencia Severa, Nivel 2 Grado II, Dependencia Severa, Nivel 1 Grado I, Dependencia Moderada, Nivel 2 Prestación económica por cuidados en el entorno familiar 442,59 € 354,43 € 286,66 € 255,77 € 153,00 €'.

Hasta que entró en vigor en el ordenamiento jurídico estatal esta norma, la cantidad que le correspondía obtener a la Sra. Valle por el grado y nivel de dependencia que le fue reconocido por acuerdo del Sr. secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia de 20 mayo 2011 ( '... se encuentra en situación de dependencia en grado 3 y nivel 1' , parte dispositiva), es el pedido por su representación procesal: 357,7 €/ mes , si se tiene en cuenta que -como observa la página 18ª del escrito de demanda: '... la intensidad de los cuidados prestados por la cuidadora no profesional es parcial, 120 horas, se aplica un coeficiente reductor del 25 % tal y como se determina en la normativa aplicable, es por ello que en la propuesta PIA se determina que el importe de la prestación es de 357,7 €/mes'.

Efectivamente, y como deriva del cuadro que acabamos de reproducir, a partir del momento en que comenzó a tener efectos el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, el importe económico mensual al que tenía derecho la actora por el grado y nivel de dependencia del que dispone, puesto en relación con la tipología de servicios que es asumida en el Programa Individual de Atención que es la de prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, coincide también con el que esta parte procesal solicita en el suplico del escrito de demanda que ha presentado en los autos 286/2015: 265,83 € (aplicando, del mismo modo, la reducción mencionada en la página 18ª del escrito de demanda).

3.- '... Derecho a percibir en un pago único, sin aplazamiento ni fraccionamiento ' (suplico, escrito de demanda).

La Sala ha establecido en la sentencia 339/2016, de 26 de abril , que el fraccionamiento del pago es correcto y que éste se ajusta al molde legal fijado por el ordenamiento jurídico aplicable: '... conceder (...) una prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales'.

'... Dicho importe se abonará de forma periodificada en cuatro plazos anuales de igual cuantía, de la siguiente forma: 1º Año 2015: 1.558,73 euros (...) 4º Año 2018: 1.558,73 euros' (parte dispositiva, resolución de 3 de junio de 2014 de la Sra. directora general de Dependencia y Mayores que aprobó el Programa Individual de Atención de Dª Ofelia ).

Y, así, en el fundamento de derecho cuarto señala lo siguiente: '... Respecto al punto de la periodificación, procede analizar en este momento los derechos consolidados por la parte demandante. El art. 5 del Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo , por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, en la materia que estamos examinando, modificó con efectos 1 junio de 2010, la disposición final primera de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia , estableció: (...)Uno. Se modifica el apartado 2, que queda redactado como sigue: «2. En el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones.» Dos. Se modifica el apartado 3, que queda redactado como sigue: «3. El reconocimiento del derecho contenido en las resoluciones de las administraciones públicas competentes generará el derecho de acceso a las prestaciones correspondientes, previstas en los artículos 17 a 25 de esta Ley, a partir de la fecha de la resolución en la que se reconozca la concreta prestación o prestaciones que corresponden a la persona beneficiaria.

Si una vez transcurrido el plazo máximo de seis meses desde la solicitud, no se hubiera notificado resolución expresa de reconocimiento de prestación, el derecho de acceso a la prestación económica que, en su caso, fuera reconocida, se generará desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo indicado.»(...).

El precepto entró en colisión con la disposición adicional undécima de la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre , de presupuestos para el ejercicio 2008), que establecía el silencio administrativo negativo; no obstante, fue declarado inconstitucional por Sentencia del Pleno nº 86/2013, de 11 de abril de 2013 (BOE núm. 112, de 10 de mayo de 2013). Según el legislación que se acaba de transcribir: 1. El transcurso de seis meses desde la solicitud da derecho a las prestaciones.

2. Desde esa fecha, tendría derecho a las prestaciones solicitadas.

Sin embargo, el art. 22.17 (tres) del Real Decreto Ley, 20/2012, de 13 de julio , de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, estableció un periodo de moratoria: (...)El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18(cuidados en el entorno familiar) que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación(...).

El Real Decreto Ley 20/2012, hizo dos previsiones para las prestaciones del art. 18 de la Ley 39/2006 : 1. Cuando el derecho estaba consolidado, la disposición adicional décima estableció la posibilidad de periodificar en cinco años las cantidades atrasadas consecuencia de la retroacción de efectos.

2. Caso de no estar consolidado el derecho, establece una moratoria de dos años desde que se pudo consolidar el derecho.

Se estima el primer motivo de impugnación, la conclusión que obtenemos es que el derecho del demandante estaba consolidado (a partir de los seis meses de la solicitud) pero la Administración podía periodificar los efectos retroactivos'.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 Ley Jurisdiccional , no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en los autos a ninguno de los litigantes.

Fallo

1.- ESTIMAR, DE FORMA PARCIAL, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cipriano y D. Juan Enrique - que actúan en defensa de los derechos de su madre Dª Valle - contra un acuerdo dictado el 21 de julio de 2014 por la Sra. directora general de Dependencia y Mayores, resolución que fue confirmada, en alzada, el 6 de febrero de 2015 por el Sr. secretario autonómico de Autonomía Personal y Dependencia.

El acuerdo de 21/07/2014 resolvió: 'Aprobar el Programa Individual de Atención a Dña. Valle (...) Conceder (...) una prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales'.

'... la cuantía efectiva en que consiste la prestación económica reconocida asciende a 20,00 €/mes, lo que supone un importe máximo hasta el 31 de diciembre del año en curso de 107,37 €, a la que debe sumarse una cuantía con carácter retroactivo de 303,45 €, alcanzando así un importe total de 410,82 €'.

2.- ANULAR estos actos administrativos en lo que hace a las siguientes menciones: '... La prestación económica reconocida asciende a 20,00 €/mes'.

'... a la que debe sumarse una cuantía con carácter retroactivo de 303,45 €' (parte dispositiva, resolución de 21 julio 2014) 3.- SUSTITUIR la segunda mención que hemos referido en el apartado anterior por la de: '... Esta prestación tendrá efectos económicos desde el día dieciséis de abril de 2011'.

4.- ESTABLECER que las cantidades mensuales que deben satisfacerse a la demandante son éstas: - desde el 16 de abril de 2011 hasta el 30 de julio de 2012, una suma de trescientos cincuenta y siete euros con siete céntimos al mes (357,7 €/mes); - a partir del 31 de julio de 2012 y hasta finales del año 2014 (por no existir regulación legal del copago) doscientos sesenta y cinco euros con ochenta y tres céntimos al mes (265,83 €/mes).

La cuantía patrimonial de que se trata genera el interés legal del dinero desde el momento en que debieron pagarse cada uno de los importes (y, en su caso, por las diferencias entre las sumas reconocidas en el acuerdo de 21/07/2014 y aquéllas a las que tiene derecho Dª Valle ).

5.- ESTABLECER que es legítimo el fraccionamiento en el pago de las cantidades debidas por la Generalitat al que hace referencia el fundamento de derecho tercero del acuerdo de la Sra. directora general de Dependencia y Mayores de 21 julio de 2014, que aprueba el Programa Individual de Atención de Dª Valle .

6.- NO EFECTUAR expresa imposición de las costas procesales causadas en el proceso a ninguno de los litigantes.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el magistrado de esta Sala Sr.

D. FERNANDO NIETO MARTÍN, que ha sido ponente, en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. La Sra.

letrada de la Administración de Justicia, rubricado.